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学者介绍
秦晖(1953年12月生),现为清华大学人文社会科学学院教授。1981年作为中国文革后首批硕士毕业于兰州大学(研究生),曾任陕西师范大学教授(1992年起)、中国农村发展信托投资公司研究员(1994年),现为中国经济史学会理事、中国农民史研究会理事。中国青少年发展基金会理事、青基会社区文化委员会委员、研究委员会委员、北京天则经济研究所特邀研究员、《方法》、《开放时代》、《中国学术》和《中国社会科学季刊》等学术刊物的编委。80年代初秦晖主要研究农民史(土地制度史与农民战争史)。自80年代后期他转向研究经济史(主要为古代商品经济史…
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秦晖
廉租房之弊:西方的与中国的
来源:网络转摘 作者:秦晖 点击:9714次 时间:2012-03-03 22:58:55
 廉租房制度并非十全十美
    
    当然,这世界上难觅十全十美,廉租房即便像西方那样发展了多少年,制度再完善,还是有弊病的。除了福利国家一般性高福利制度的弊病外,仅就住房福利而言,廉租房制度也有一些独特的问题。一是穷人集中居住的廉租房社区往往人文环境很差。像美国纽约的哈勒姆,芝加哥的罗伯特泰勒豪姆,圣路易斯的普鲁伊艾格,都是廉租公寓楼群,就建筑外观看并不差。我曾开玩笑说就像我住的蓝旗营小区(北大清华合建的教授楼区)——但仅仅是建筑外观而已,讲到治安和秩序就完全两回事了。尤其像美国这样的福利房低覆盖率国家,既不像北欧那样大比例的人口住公房,居民构成比较均衡,也不像印度完全是民间自然形成的贫民窟,房屋虽破烂却存在着一定的传统道德秩序,犯罪率并不高。而美国这些由国家为最贫困群体集中建设的社区,治安比上述两者都糟糕。
    为此,美国从1980年代起陆续拆除了一些治安问题严重的贫民廉租楼小区,转而推行贫富混合居住的“希望计划”,力图把廉租房分散兴建在中产社区中间。但这个做法也很难解决问题:
    一是美国社区自治发达,让中产居民接受在其聚居的社区间兴建贫民廉租房,这工作并不好做,因而“希望计划”进展缓慢。
    二是即便国家经过多方努力可以把贫民廉租房建到中产社区,却不能禁止原有中产居民迁出。在房屋交易活跃、居住流动性大、几乎人人开车、不那么看重居住区位,但很重视人文环境的美国,“穷人迁入后富人就迁出”的现象很常见。事实上像哈勒姆这样的地方,当初并非如今这种贫民区,就是在罗斯福新政以后,随着政府在此为穷人兴建廉租公寓楼,中产居民不断外迁,才逐渐成为今天这种“建筑壮观的贫民窟”的。如前所述,由于没有身份特权的传统壁垒,美国的城市化一向比欧洲自由,因此与法国铁腕伯爵驱逐穷人的“奥斯曼现象”相反,穷人进城把富人挤走一直是美国城市化进程的特点。“混合居住计划”能否改变这个特点,确实很难断言。
    最后,贫富混居就算能实现,它在总体上对犯罪率的影响究竟如何也不无争议。穷人犯罪率较高(这个事实陈述自然不是歧视穷人的理由,因为穷人首先是不幸的,谁愿意做穷人?)大概古今中外皆然。集中的贫民区如果犯罪比较集中,把贫民分散居住可能也不过是分散了犯罪而已,总的社会犯罪率是否会下降仍有疑问。同时,贫民集中区无疑会有一些不利治安的因素(如犯罪仿效率高、易于出现团伙等),但也会有些利于治安的因素(如社区同质性强,不易产生社区内被歧视感并因此滋生怨恨等),而贫富混居则会有与此相反的两种因素。因此它究竟利弊如何,还有待于观察。
    于是除了推进贫富混居计划外,美国人也在想别的主意。改公屋(无论集中建设还是分散建设)政策为帮助穷人买房的政策就是一个主要思路。因为分散化的随机买房既可以避免公屋区治安问题,又可以使“穷人有房住”进化为“穷人当房主”,趋近于“业主社会”的理想。于是在朝野、左右、贫富各阶层的共同推动下,近二十年来美国不再扩大住房福利覆盖率,而主要采用不断降低首付和初期利率的办法撤除按揭门槛,使越来越多的穷人得以贷款买房,提高住房自有率。由此形成的信用风险则通过“房贷证券化,证券市场国际化”推动房价不断走高来化解。
    这实际上是利用金融全球化和美元的全球货币地位向世界金融市场透支,以帮助美国穷人当“业主”。本质上也可以视为一种以全球金融风险为代价的特殊的“高福利”住房政策。当然,2008年由美国“次贷”引爆的“全球金融海啸”证明这是一个非常糟糕的馊主意,此路肯定不通。危机爆发后西方出现关于原因的左右论战,左派责怪“华尔街寡头”推动了金融“过度自由”,右派抱怨政府出于民粹考虑推动穷人买房制造了变相的高福利陷阱。其实笔者曾指出:两种指责都其来有自,实际上这是西方民主国家左右翼都要讨好民众,而在当代全球化背景下与中国这类行为相反国家出现“两种尺蠖效应的互动”所积累的结果。
    
    实物分房,还是房租补贴?
    
    当然,靠透支全球使“穷人成房主”行不通,并不能说明传统福利国家廉租房制度的缺点不存在。除了公屋区的人文环境弊病外,这种制度的公平性也存在问题。这里指的倒不是西方右派对一般福利制度正当性的质疑(他们认为取富益贫的二次分配是“侵犯产权”,本来就不应该),也不是指廉租房的初始分配有什么弊端。应该说,在许多民主法治比较健全的发达国家,廉租房的初始分配办法相当完善,基本上都能达到济贫目的。但问题在于廉租房作为一种实物分配很难回收。有些人在分到廉租房时确实是穷人,但以后他上升成为中产,甚至致富了,廉租房却不退回,甚至被用来转租牟利,导致许多廉租房在经过相当长时间后已经不是原来的受房者居住,不仅有悖于济贫的初衷,偷渡客和其他非法移民成为公屋转租户的现象也日趋严重。
    为此,一些国家采取提高廉租公屋租金、缩小与市场租金差距的办法增加持有成本,以促使不需要者退回廉租房。但是如果“廉租”不廉,福利意义也就下降乃至丧失,国家又何必多此一举?
    更多的人则认为住房福利即使必要,方式也应当改革。比如改实物分房为房租补贴,向穷人分发租房券(专用于支付房租的代金券),让他们自觅租房。将来他如果不再是穷人,租房券可随时停发,比收回廉租房要容易得多。而更“自由主义”的人则进一步认为房租补贴可以发现金,不必搞代金券,让穷人对如何使用补贴可以有更多的选择。比方说如果他宁愿浪迹天涯,在流浪中消费这笔钱,那么你有必要逼他只能用这钱来交房租吗?
    当然相对于这种说法,笔者还是赞成租房券的。因为个人自由的领域不管多大,总还是要有“群己权界”的约束。“流浪生活”与“私搭乱建”作为个人选择都带有一定程度的“负外部性”(无论古今中外,从公共秩序的角度没有一个国家乐见流浪汉和贫民窟的充斥),正因为如此,笔者在此前也指出“违章建筑”的概念不是不能存在,只是它必须满足前述的“三条件”。像“旧济贫法”那样拘禁流浪汉和强拆贫民窟肯定是不对的,但社会提供的住房保障(无论廉租公屋还是房租补贴)应该用于住房,而不是用于“资助流浪”,则是合理的要求。
    租房券相对于政府直接投资于廉租房,犹如一些福利国家给穷人发放教育券以替代政府直接办公立学校、发放医疗券以替代政府直接投资公立医院,都是一种既保证了公共资金帮助穷人的转移支付,又能尽量避免“官办事业”弊病的可取思路。这些思路可以增加福利接受者的选择,可以利用竞争机制促使住房、教育和医疗的提供者改进服务,乃至激励这些提供者增加服务。而另一方面,租房券和教育券、医疗券一样,作为确定用途的公共福利资助与直接给穷人发现金相比也合理得多。因为个人消费理性有局限,不仅一些消费行为有负外部性,更有些为个人理性无法控制(如成瘾者的吸毒)。这当然不能成为政府管制个人钱包、侵犯一般性消费者主权的理由,但是公共福利资助不能被非理性消费,房租补贴不能资助流浪更不能资助吸毒,则是没有问题的。专用代金券在这方面无疑比现金补贴效果好得多。
    不过,租房券的发放与廉租公屋的实物分配制只是住房福利制度的两种不同方式,它们本身都仍然有高福利还是低福利的争论,而且针对廉租公屋的具体弊病提出的租房券对策,也不能解决福利制度本身存在的一般性问题。所以在他们那里,关于住房问题尤其是穷人住房问题的争论仍然存在,而且会继续下去。
    
    不知道什么最好,但清楚什么“最不好”
    
    但是我们看到:所有这些讨论在宪政民主国家都是有底线的:喜欢“大政府”的人可以加大政府责任,鼓吹高福利,可以主张多建廉租公屋,但不会赞成政府权力无限、不会鼓吹强拆贫民窟。而喜欢“小政府”的人可以强调减税、低福利,可以主张少建廉租公屋,乃至不建公屋只发租房券,甚至只发现金补贴,但也不会完全否定转移支付、推卸政府责任,对穷人的困境放任不管。而无论哪一派更不会既反对廉租房,又鼓吹强拆贫民窟。政府权力大到可以要你死就死,要你活就活,而责任小到可以不管你死活,这是秦始皇时代的情况。而在宪政时代这既不是他们左派的主张也不是他们右派的主张,无论美国人还是瑞典人也都不能容忍这种状况。换句话说:历史进步到今天,人们仍然面临许多难解之惑,包括在穷人居住问题上。人们“不知道什么最好,但清楚什么‘最不好’”。这就是进步所在,同时也是问题所在。
    因此,以上对发达国家廉租房和其他住房福利政策教训的叙述,并不是要根本否定这种政策的进步意义。无论如何,西方国家虽然与我国历史的发展路径区别很大,然而“没有自由的时代”和“没有福利但有特权的时代”他们也不是没有经历过。西方国家历史上没有过我国古代专制帝国时代的户口管制,但在中世纪农奴制时代那里的绝大多数人也是被束缚于土地,同样没有迁徙自由。农奴制过去以后,西方国家也经历过一个“旧济贫法”时代,对流动的穷人滥施强权却很少负保障之责,导致穷人自由、福利双不足,同时产生了很多“西方孙志刚”式的故事。后来到了自由资本主义时代,西方国家也出现过奥斯曼那样的“铁腕伯爵”强拆贫民窟的现象。从这些情况看,我们的今天就是他们的昨天,这并没有什么难以解释的。
    经过顽强的努力,他们在对统治者限权与问责两方面取得了突出的进步。首先是穷人获得不受驱逐的权利,实现迁徙自由,并开始要求享有保障的权利;再到福利国家时代社会保障、包括居住保障的明显进展——所有这一切构成了近代以来人权进展在迁徙与居住方面的完整线索。
    尽管廉租房制度有很多毛病,犹如贫民窟现象也有很多毛病一样。但是没有人认为廉租房制度的毛病可以用听任穷人流离失所来解决,犹如没有人认为贫民窟现象可以用“强化城管,取缔违章建筑”来解决一样。而既没有廉租房又取缔贫民窟的其他一切安排,例如以大量家庭离散为前提的“两栖人”制度、索韦托式的“城外城”制度和没有迁徙自由的农奴制度等等,在他们看来都比那两种毛病坏得多。最典型的就是南非,尽管民主化以后他们的城市“底特律化”弊病的严重似乎证明了当年种族隔离理论家的预言,在我们这里也引起了批评自由和批评福利的两种人对南非现状的指责和对南非过去种族隔离制度或明或暗的同情。但是现在南非没有什么人认为应该回到、或者能够回到过去那种制度。
    我国未来的发展如果要有道义上的感召力,当然不能停留于血汗工厂的“竞争优势”。笔者曾指出:我国目前的贫民权利还处于西方“旧济贫法”与“新济贫法”交替时代的水平,随意驱逐、禁锢、惩罚穷人的做法引起越来越大的非议而逐渐被禁,穷人主动要求公共服务的呼声也开始出现。自由迁徙的“消极权利”和社会保障的“积极权利”都正方兴未艾。不给廉租房又强拆贫民窟的做法越来越难持续。因此对他们经历过的这两种现象进行再认识是非常必要的。不过我认为更重要的是认识到我们的问题背景与他们的不同。
    
    “驱逐贫民窟,许诺廉租房”,可能吗?
    
    如前所述,西方民主国家的廉租房和其他住房福利制度都有两个重要前提,一是政治上的民主制度,它决定了国家财政的运用必须向多数人倾斜,再分配无论力度如何,方向上只能是趋向平等的“正调节”而不能是反平等的“逆调节”。二是穷人在可以“要求保障”之前先有了“不受驱逐”的权利,或者说他们是在“消极自由”的基础上获得“积极自由”的。如果没有这一前提,作为被驱逐对象的穷人根本不可能成为廉租房的申请者。
    而缺了这两个前提,廉租房制度就与其他再分配制度一样很难具有“正福利”性质,上面所说的廉租房制度的优点很难落实,而它可能产生的缺点,则与上述西方廉租房制度的缺点不可同日而语。
    实际上,我们今天搞廉租房建设时提到的境外榜样,民主福利国家就不用说了,包括新加坡、中国香港等不那么民主,因而我们一些人更以为可以借鉴的地方,当初也都是承认棚户区的存在,并且通过向棚户居民提供公屋来逐步缩小乃至基本消除了这些贫民窟的。而且我国现今的廉租房同样以城市户籍的“住房困难户”为主要提供对象,他们常常就是棚户区(如前所述,就是我国目前的“合法贫民窟”)居民,并且以此为理由来申请廉租房的。换句话说,无论西方、东亚还是我们现在能够确实发挥作用的廉租房制度,其实质都是“承认贫民窟,争取廉租房”,而不可能是“驱逐贫民窟,许诺廉租房”。
    然而,我国这种“能够确实发挥作用的廉租房”其实极其有限。因为我国如今“城市户籍的‘住房困难户’”其实为数不多——这并不是我们有什么独特的“优越性”。事实上如前所述,几乎所有城市化进程中的国家,“城市贫民”主要都是新移民,老市民是很少住在“贫民窟”的。只不过他们的新移民被承认为城市贫民,而我们的新移民仍被视为“外来人”罢了。由于我们城市中这些“外来人”没有“不受驱逐权”,因此廉租房制度无法覆盖他们。又由于我国政治民主滞后,权力制约不足,“负福利”难以消除,包括特权化的住房福利在内。于是我国目前“保障性住房”政策的两大毛病,即“经适房优先公务员,廉租房不给农民工”,就成了最抢眼的问题,而远比上述西方廉租房制度的问题突出了。

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