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学者介绍
周其仁,生于1950年8月7日。1978年至1982年就读于中国人民大学。1989年至1995年先后在科罗拉多大学、芝哥大学和洛杉矶加州大学学习。1996年在北大中国经济研究中心任教。研究范围主要包括:产权与合约、经济史、经济制度变迁理论、企业与市场组织、垄断等。
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周其仁
厘不清使用权,何来转让权
来源:网络转摘 作者:周其仁 点击:4247次 时间:2013-04-12 13:08:15
土地转包政策出台之后,后续的反应并不热烈。社会反响平稳,无甚争论,甚至没有成为一个热门话题。这多少有点出乎意料。上文点到的,“允许土地有偿转让”承认了农户自由转让承包地的权利,也承认转让土地有权收取费用。以产权的概念衡量,从使用权到转让权是一个不小的飞跃,为什么农户自主的土地转让权,那么平平稳稳就出世了?
  比照一下,农民承包土地的收入是劳动所得,谁不出力、不流汗,谁就不得粮食。还都是靠劳动,只不过把劳动方式变了变,从集体制转向农民家庭制,那还批判了多少年、争论了多少年、“秘密”了多少年,久经磨难,才在政策、法律层面登堂入室。土地的有偿转包截然不同:出让户没出力、没流汗,转包所得分明来自他人的劳动成果!再比照一下,同期冒出来的“雇工”现象,因为事关“非劳动所得”,所以反响极大,争论四起,波及顶层。政策方面只好“看一看”、“再看一看”,要等到1987年之后,才得到政策上和法律上的承认。
  土地转包为什么在1984年就过了关?事后想,最重要的恐怕还是土地权益的外观不同于雇用劳动,离“资本主义”比较远,不容易让我们的上层建筑为此而激动。人们用常理来评判:既然允许土地承包,那承包人忙于其他的时候,为了不至于荒废土地,转包也可以吧。至于转包的有偿收益,起源于“保平价口粮”的现实需要,也没有多少反对的理由。这说明,若以常理评判事务,中国的很多问题本不难找到解决的办法。
  但是,“平稳的”土地转包政策出台以后,在很长时间里,土地转包发生的频率并不高,覆盖农户和土地的比例很有限。这似乎与推理的逻辑不合:给定我国家庭农业经营的细小规模,一旦有偿转包得到合法承认,“农地成规模地向种田能手集中”或可很快变成现实。问题出在什么地方?
  在经济基础。1984年,乡镇企业异军突起才开始不久,还没有沿海国际大循环的新战略,更没有进入世贸后充当世界工厂的格局,所以整体而言,农民转工、转商的机会不像后来那样多。劳力转不出去,农地转让的需求自然没有那么旺,这是不难看到的原因。
  还有更为隐蔽的根由。个人之见,那就是我们供奉了多少年的“农村集体”,其经济性质根本就阻碍土地的转让与再转让。要说明一下,“集体经济”者,早就不是土改后的那个以农民土地私产为基础的经济,也不是当年列宁以为“唯一可以把农民带入社会主义的”、以农民私产为基础、自愿缔约而成的合作经济。土改后的农民私产,权利边界很清楚,至少绝不会因为张家人口增加得快,就可以把李家的土地再划过来的。合作社也一样,农民入社如入股,绝不会因为某个社员家里增人减人的,其入社的财产权益就相应变动。
  但是到了“集体”,人口与土地的家庭边界就起了模糊。特别是人民公社实行“政社合一”,所有在当地已经出生的以及未来将要出生的人口,事实上都是集体之所有者,都有权分享集体土地。自此,农民和农民家庭之间的土地权利边界,就随着各家人口的变动而变动。这是集体制最重要的经济本质。它再也不是合作制,更不是农民的土地私产制。
  包产到户之后,集体土地经由承包分户耕作、经营。农民种地的所得,与其付出的辛苦、努力与责任心紧紧挂钩。因此,在同等情况下,粮食和其他农作的产出大幅度增加,多年解决不了的温饱问题,总算大面积解决了。农民欢迎分户承包,也要求此项政策长期延续。那时的中央顺应底层要求,提出家庭联产责任制长期不变。此“长期”也是与时俱长的:开始说15年不变,后来加长到30年不变,再后来领导人在记者招待会上阐释说长期不变就是永远不变,最后是2008年的十七届三中全会的决议,声明“长久不变”。
  可是,农民各家的人口总是不断在变。人口有自己的规律,反正生老病死、婚丧嫁娶的发生几率,摊到每家总是各个不同。问题来了:农民家庭人口的数目变了,承包的土地要不要相应增减?倘若人口变、承包地不变,“承包制的长期不变”倒是有了,但“集体经济”的准则却没了;倘若人口变、承包地亦变,那“集体”准则还在,但所谓承包制长期不变就泡了汤。这样看,真正可以做到长期不变的,要么是集体制,要么是家庭承包制。所谓“集体土地的家庭承包长期不变”,根本就办不到。
  底层早就知道这个麻烦。1981年我参加农村发展组在安徽滁县地区的调查,就发现最早包地到户的社队,为了尽可能延长土地承包、又应付各家人口的变动,在开始承包的时候,就预留出一块“机动田”。过一段时间各家人口变动了,人减减地,人增增地,要是增减相抵的结果是总人口净增加,那就拿机动田来调剂。我们把这点经验写入调查,报告到杜老那里,也写入了当时的政策文件。
  可是一旦土地承包真正长期化,预留的那点机动田总有不够的那一天。总人口还是净增长,又没了预留土地,怎么办?基层还有办法——有的地方发明了“动账不动地”。那时的农民种地,有缴纳国家征购粮的义务,也就是每块承包土地都有一笔应缴税负的“账”。一旦各家人口变化,社队就通过“调账”即改变各家土地的负担,来适应各家人口的变化。比如,调减人口增加户的应缴负担,增加人口减少户的帐面负担,以实现集体制下的户户平等承包。
  机动田也好,“动账不动地”也好,讲讲不复杂,但做起来还是怪麻烦的。不胜其烦的,干脆过几年就重新按人口变动调整一次土地。在此种情况下,“承包制长期不变”云云,不过是挂在墙上的口号。年年重复一下,也就是安慰安慰农民怕好政策变坏的情绪。客观地看,集体制与承包制还做不到真正的长期共存。
  这就奠定了土地转让权难以发展的基础。为什么呢?因为集体土地的使用权——承包制下的家庭耕作、经营诸权利——总也划不出一道清楚的边界。或者说,它附带着永远了不干净的债务。不是吗?只要你邻居家的人口比你家增加得快,你当下承包的农地中总有一块是欠着人家的债务,总会过一段时间、以某种方式来偿还。
  这样债务未了的土地使用权或经营权,难道可以实现顺畅的转让吗?读者不妨设想一下自己购买一处带有未了债务的物业的情形吧。很明白,既然有未了债务,那么债权人一定登场,一定会告知相关实情,也一定严重关切物业转手时的债权保障。这当然也一定会影响到你的购买意愿和决策。相比之下,集体农地的未了债务要麻烦得多,它的债权人甚至永远不会穷尽,其中绝大部分即使今天还没有出生,也有权在未来向你索债!
  理解了这一点,我们就不必对细碎化小块土地经营下的土地低转让率感到吃惊。人们可以说非农机会少是因,土地流转不旺是果;也可以说土地流转的摩擦太严重,以至于本来可能发生的流转根本无从发生,从而拖住了农民加入工业化、城市化大潮的后腿。在实践中,有没有什么地方能找到一个突破口来打破以上看似无解的循环呢?我知道有一个,这个地方叫湄潭,我们下周介绍吧。

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