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学者介绍
周其仁,生于1950年8月7日。1978年至1982年就读于中国人民大学。1989年至1995年先后在科罗拉多大学、芝哥大学和洛杉矶加州大学学习。1996年在北大中国经济研究中心任教。研究范围主要包括:产权与合约、经济史、经济制度变迁理论、企业与市场组织、垄断等。
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周其仁
“土地转包”打开的第一个口子
来源:网络转摘 作者:周其仁 点击:4464次 时间:2013-04-12 13:08:56
 导语:真的涉及“逐步集中”,途径就要讲弹性,讲多种选择
  
  原来,自公元1950年中华人民共和国通过《土地改革法》以降,直到1982年宪法之前,我国并没有一部法律禁止农地买卖与农地出租。但是在事实上,自1956年开始的高级社运动,却从废除入社土地的分红权开始,走向全面禁止土地转让。其中,1962年的《人民公社60条》,还把禁止的范围扩大到包括自留地和宅基地在内的全部农村土地。
  这里要注意,“事实上的”(defactual)权利与“法律表达的(dejure)”权利存在着差异。在此种情形下,我们更关注前者,因为约束人们行为的,总是事实上的许可或禁止。这么说吧,50年代中期后我国的农地制度传统,主流就是禁止流转。
  上述传统一直持续到改革以后。回顾一下,包产到户或“家庭联产承包”,改的是集体土地的使用权——过去非集体共同劳动不可,直到搞不下去,才从饿得不行的地方最先发轫,改为可由家庭承包使用。由于“集体”没变,其基因也就一直保留,其中最重要的,是集体土地不得买卖、不得出租。
  我的记忆,不但1978年十一届三中全会、次年的四中全会关于农业问题的红头文件,一律重申严禁土地买卖和出租。就是1982年后头两个中央1号文件,在这一点上也一以贯之,未越雷池一步。背景很明了,人们对农民分户承包耕作土地依然还有疑虑,倘若再允许转让、买卖、出租,那么看在一些人的眼里,“资本主义”可就真的来了。那个时代,以“剥削”定义资本主义——分户包地靠劳动得收成;转让土地,靠的又是什么呢?
  只是实践不听摆布。1982年家庭联产制普遍合法之后,新的问题随之产生。1983年秋冬之际我们到浙江调查,在丽水专区缙云县的新建区,看到养鸭业很兴旺,共有1500多户农民专业养鸭,户均养鸭七八百只。那里养鸭的方式很特别,是大群“游牧”——小鸭孵出来个把月后,就一群一群地“离乡背井”,利用沿途水塘、小河、收禾后的稻田为天然饲料库,也补以部分人工饲料,边走边养。更离奇的是牧鸭的范围,居然可以北达上海江苏,南抵福建广东,西至武汉!反正哪里的市场需求大、出价高,哪里就是鸭子的最后归宿。
  鸭子游牧当然要人看护,通常一群鸭子配两个全劳力、两个辅助劳力。“出游”的时间,少则几个月一年,多则两三年在外。牧鸭人的收益不错(记下的是“每只鸭子平均得净利5元”,那可是1983年),但很辛苦,风餐露宿以外,要与三教九流打各种交道,不容易。
  家里也有麻烦,因为劳力悉数外出牧鸭,承包的土地谁来种?权衡利弊的结果,就出现了土地转包。看1983年秋冬我的调查手记:东川公社笕川大队外出放鸭劳力600人,共有81户农家转包土地,其中32户的81.9亩转包给农技站,49户的150亩地转给本村其他农户。
  转包的条件,一是转入土地的一方承担全部的征购提留(即“交够国家的,留下集体的”),二是向出让土地的农户提供一定数目的“平价口粮”。这差不多是最朴素的合约了,一切以实物、使用价值和“村庄道德”为基础。当时没有稳定可靠的粮食市场,外出牧鸭户不种地,当然要转入土地的农户提供口粮。至于供多少,开始一般以原生产队核定的社员口粮标准为依凭,但是转来转去,供求竞争发挥作用,“转包的对价”也从“平价口粮”简化为“每亩每年提供无偿稻米300斤”。挑战来了:这不就是有偿出让土地吗?
  我当时在农村发展组工作,机构隶属社科院,但调查研究工作归杜润生领导。通常的情况下,我们观察、调查、思考,然后把难题、想法和建议带到杜润生那里去。“土地转包”发生了,“无偿稻米”的实质其实就是“土地的有偿转包”,政策上如何看?要不要允许和承认?
  意见当然不同。一种观点,转包有助于专业分工、有助于更好地利用土地和劳力,有助于农民提高收入,而农民的自由转包,比较灵便,也较易为农民接受。不那么赞成的,则担心“非劳动所得”,主张农民真有其他机会,不妨把承包地交还给生产队,私人无权自行转包,赚取纯土地权益。
  杜老的文件班子是处理这类题材的高手。斟酌来斟酌去,最后在1984年的中央1号文件里出现了以下表述:“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内,因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的,可以将土地交给集体统一安排,也可以经集体同意,由社员自找对象协商转包,但不能擅自改变向集体承包合同的内容。转包条件可以根据当地情况,由双方商定。在目前实行粮食统购统销制度的条件下,可以允许由转入户为转出户提供一定数量的平价口粮。”
  总的倾向很明确,要鼓励土地逐步向种田能手集中。这一点重要,因为被饥荒逼出来的包产到户不得不以人口平分土地,导致耕地利用的碎片化,最后总要走专业集中之路。但真的涉及“逐步集中”,途径就要讲弹性,讲多种选择:可以交给集体统一安排,也可以“自找对象协商转包”。在后一种情况下,“可以允许由转入户为转出户提供一定数量的平价口粮”。
  为了不至引起误解,同一文件再次重申,“自留地、承包地均不准买卖,不准出租”。那么,由承包地的转入户向转出户提供一定数目的平价口粮——很容易转换为另外一个数量的无偿稻谷,像我们在浙江看到的那样——算不算土地出租呢?文件没说。反正,在中央政策层面,允许土地转包的“口子”总算是开了出来。
  当时像我这样的,还不大懂得欣赏这类表达。允许“土地有偿转让”,还不就是允许土地出租,干嘛弯弯绕绕?可是文件一下达,各种反应都上来了。现在讲到改革“牵一发、动全身”,好像一定是正向的联带作用。其实不一定。倘若应对不当,那先动的“一发”不但带不动全身,还可能被反弹回来的各种力量绑得个结结实实的。杜老本人当然知道,土地转包看似小事,实质兹事体大,所以不等各方反应全部上来,他就要求再调查、再阐释。
  是年春天,我们到云南调查。原以为那里与浙江不同,应该没有土地转包。不料,云南冒出来的土地转包,形态更为多样。印象深的是靠近城镇之处,农民的工商业机会越多,土地转包的需求越旺。还有红河地区一些社队,占有的耕地资源极不平均,也萌生了队与队之间的土地转包。对比浙江、云南的调查结果,加上收集到福建、广东、贵州、山西、山东的土地转包资料,我们在1984年5月提出了文字报告。
  顺便记下一句,当年和我一起写“土地转包的调查与初步分析”的,还有英淘、南生两位老友,他们的体魄和精神历历在目,却分别身怀绝症于前年、去年离我等而去,回想起来令人不胜唏嘘。
  为进一步阐释土地转包政策,杜老那里于1984年7月发出了《中央书记处农村政策研究室解释有关土地承包的几个问题》。文件再次讲解,为什么“由社员个人协商转包,更具有灵活性和符合经济需要,将会作为一种重要的形式而发挥积极作用”。极为重要的是,该文件再没有重申“土地不得出租”。从制度演变的角度看,几十年禁止土地流转的体系,终于被打开了第一个口子。

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