一

从已经出台的产业振兴计划和四万亿投资来看，我们的思路似乎仍未摆脱以政府的手来代替市场分配资源、决断成败的计划经济色彩。这在短期来看，或许有助于避免经济硬着陆所带来的社会振荡。但从中、长期的观点来看，这些振兴计划却可能包含了巨大的风险：政府以公共资源的投放来决定企业成败，而不是让市场来作出决定，可能会在浪费巨大资源的同时，让不具备真实竞争能力的企业发展壮大，从而为中国经济的中长期发展埋下隐患。

中国经济在此次席卷全球的经济危机情势下暴露了以往由高速的外需增长掩盖了二十多年的问题，如果不下决心展开一次78年那样的改革，我们将很难走出这一轮经济危机的泥潭。

那么，中国经济的核心困结在哪里？简言之，这一核心困结就是产能的结构性过剩和需求的结构性不足。而这个核心困结本身又是由几个相互连带的问题纠结而成。

1、大量农民工涌入城市和工厂带来了产能的急剧扩张和中国成为世界工厂的奇迹，而促成产能扩张的农民工却不是其工作所在地的市民消费者。这就使中国的城市和工厂在结构上成为生产一定会大于消费的城市和工厂。

2、市民社保体系因投入不足和欠帐太多不能为城市居民构筑起有效的社会安全网，使居民不得不以高额的家庭储蓄来替代社会保障，从而抑制了消费和投资需求，阻断了居民收入向消费和投资正常流动的通路。但与此同时存在的农民社保,则是以古代赈灾社保的思路设计的社保，这种社保体制占用了多达二十几亿亩农地(最保守的市场估值也会超过50万亿元人民币)，却几乎没有为农民带来任何意义上的现代社会保障。

上述城乡二元的社保制度设计所带来的在社保体系内部有效投入不足和无效投入巨大并存的局面，为中国的社保体系和中国社会带来了如下问题：在浪费了大量社保资源的情况下绝大部分国民却没有享有现代社保所带来的安全感，因而也没有充分释放自身消费和投资需求的前提条件。

3、1和2已足以使中国的整个经济体系陷于产能结构性过剩和需求结构性不足的陷阱。这种经济结构必然严重依赖不平衡的顺差外贸，并不得不把这种不平衡的对外贸易依赖为维持不平衡的国内经济结构持续运转的外部条件。

中国经济社会的大规模城市化、工业化与经济全球化的趋势一道，创造了持续二十余年的高速增长奇迹。在这一奇迹的背后，是城乡二元的制度设计为中国的城市化、工业化烙印下的与生俱来的空心化特征——我们的城市挤满了没有城市居所和市民待遇的“农民”，工厂和普通服务业大量使用并非职业从业者的“农民工”。这样的城市化和工业化是先天不足的城市化和工业化——它没有在制度设计上为农民的市民化提供通路，也没有为大规模工业化所需要的巨量人力资源设计职业化的前途，更没有为农业的工业化（现代化）提供必需的前提条件。

二

我们的城市一直在扩大，但是，至少有一半的人口不是市民，我们的工厂很庞大，但是，大部分从业人员不是职业工人，普通服务业（餐饮、休闲、社区和家庭服务）也有巨大的规模，但是绝大部分从业者是“暂时”在这里呆下来的外乡人…….。

与农村的空心化和农业的空心化进程同时出现的，正是这种空心的城市化和工业化。农村和农业的显性空心化是与城市和工业（广义的工业）隐性的空心化相互匹配的。农村的青壮年是城市化、工业化不可或缺的劳动力，而留守老人和儿童却是生产方式和生活方式不能够相互融洽的农民工无力随身携带的家属。

我们已经看到，空心的城市化和工业化总是意味着庞大的生产能力和相对弱小的消费需求。因为作为生产者的农民工不是市民，没有作为一个完整意义上的消费者（衣、食、住、行）来表达自身消费需求的若干基础条件——他们“生活在别处”。这种体制上的城乡二元结构，必然导致中国经济在结构上的内需不足和生产能力过剩。

道理很简单，“农民工”大量进城是到城里来作为形形色色的“工”发挥作用，是中国城市和工业的生产者，却不同时是完整意义上的城市消费者。他们全身心地生产，却不能像生产时那样全身心地消费。

这种空心的、没有大规模的市民化人口作为基础的城市化，和没有大规模职业化人力资源作为基础的工业化，带来的结果不外是：

１.   在结构上的生产能力过剩和消费需求不足。

２.   产业和产品的劳动密集型特征明显。低端、粗放、原材料使用量巨大、环境成本巨大、生产规模巨大是这种没有职业化劳动力资源和职业化取向的工业化挥之不去的基本特征。

３.   外需依赖和以长时期大规模顺差来确立的对外贸易结构，成为平衡和掩盖国内结构性生产能力过剩和消费需求不足的的必要条件。

４.   由内需不足、产能过剩的国内经济结构决定的不得不追求贸易盈余的对外贸易结构，是不可持续的。这必然导致国际经济、经融体系堆积系统性风险（本次世界性金融、经济危机在很大程度上可以说是这种国际贸易的结构性失衡所累积的系统风险集中释放的一个结果）。

三

许多学者和经济评论者谈到了中国的内需不振与社会保障不健全之间的关系，呼吁中国政府以更多的社保投入来从根本上刺激内需。

这种谈论在大方向上是对的，但这种泛泛的谈论有可能掩盖了关键的问题。

这些关键问题是：

１、社会保障的现状并非是社保体系在单纯的投入不足和资源匮乏意义上资金缺口巨大。无效投入巨大和有效投入不足并存才是存在于当前社保体系内部的根本矛盾。

２、财政收入难以弥补现有社保体系的资金缺口，社保转续和资费负担的制度设计不合理又导致大量国民丢失社保或长期游离于基本的社会保障之外_______这一问题的实质不是哪些人有社保，哪些人没有社保，哪些人丢掉了社保，现有财政收入水平可以负担多少人的社保……这样一些问题。

这一问题的实质实际上可以归结为两个问题：基本社保作为政府提供的最大公共产品，应不应该惠及每个国民？以及在由政府担保的自助、互助保障系统内国民怎样以其自身的财务贡献来确立差别待遇？

3、在具体的社保项目、待遇和实施办法尚在酝酿，社保基金的资费收入和财政补贴应付现有支出也有困难的情况下，我们是坐等财政收入提高和更多的参保人带来充足资费后，才在遥远的将来把每个人揽进社保的怀抱，还是现在就宣布由国家为每个人提供基本的社会保障，同时鼓励每个人为了更高的保障水平充实自己的个人帐户？

把农用地作为农民社保资源，是基于古代赈灾思路的一种社保设计，这种制度设计造成了事实上的公共社保资源的巨量浪费。现代社保的最大功能是为全体国民提供与其生活方式相表里的安全感。大部分国民的大部分日常生活都与社保的具体救助行为无关，社保的具体救助行为在每个时空断面都只会与少数人和少数生活处境相关联。但不与社保的具体救助行为关联的绝大部分国民的绝大部分日常生活才是社保体系发挥正面作用和实质影响力的真正重点。一国社保体系的作用与一国军队的作用类似。后者的最大功用不是战场杀敌,而是在没有战事的大部分时间保障国家和人民的和平与安宁。

有关农民社保的制度设计，显然是误会了土地对于农民的保障作用。农用地被假设为农民在没有别的工作和生活来源的情况下，农民可以依赖的最后保障。这实际上意味着土地只能是农民在非常状态下可以依赖的保障，而不是他在日常状态下可以依赖的保障。这是在古代赈灾体制下给没有出路的农民一碗饭吃的思路，与现代社保体制的设计思想南辕北辙。

以土地承包经营权作为农民社保的制度在实施过程中所带来的结果必然是农地作为生产要素和作为社保资源的双重浪费。农民显然不愿意让自己的日常生活状态保持在仅能维持温饱的水平——这是目前的耕地经营规模下坚守耕地承包经营权的唯一结果。外出打工或创业几乎是农民提高自身收入水平或致富的不二选择。

对于必须外出打工或创业的农民来说,土地从未为他们的城市生活方式提供安全保障。对于进城打工或创业的农民来说,把作为生产要素的农用地和作为社保资源的农用地置于双重撂荒的境地是他们的唯一选择。而这是不能自由流动的生产要素和不能随身携带的社会保障的宿命。

在内需和社保的关系上，我们看到最多的谈论是，一个健全的社保体系是充分释放内需的前提，社会保障欠缺的主要问题是投入不足，因此，社保投入不足，是内需不足的主因。其实，社保的制度设计不合理，投入社保的公共资源浪费巨大才是社会保障不健全的主因。而这种制度设计的缺陷，不仅是社保不健全的主因，和不健全的社保间接抑制居民消费需求的原因，也是导致大量城乡消费和投资需求被囚禁的直接原因。

从社会保障的制度层面，我们可以看到，农用地（宅基地、耕地、农村基础设施用地）被当作农民的社保资源与农民的身份联结在一起，是公共资源的巨大浪费。以数十亿亩农用地的资产价值来衡量，可以确定，我们在农民社保上实际投入的公共资源，已远远超过社会保障极为完善的西方发达诸国在国民社保上面的投入。而农民在农用地充当社保的社会保障体制下面所得到的真实保障利益却微乎其微。而且这种微薄的保障利益在大部分青壮年农民基于经济选择离土打工的情况下，已形同虚设。

因此，把当前中国农村的社会保障不健全归结为投入不足，欠账太多等论点实际上掩盖了真正的问题。农村或农民社保不健全的根本症结在于以农地资源作为农民社保资源是一种无效投入，这种无效投入的必然结果就是被视为农民的这部分国民的人生几乎没有任何现代意义上的社会保障。

以二万元一亩的平均价格来计算，数十亿亩农用地的资产价值可能会达到或超过五十万亿元人民币之巨。这就意味着，以农地作为农民社保资源的制度安排浪费的公共资源的资产价值是我国现有社保基金资本金的（５０００亿元人民币）的１００倍。

与农地社保浪费巨量资源的问题互为因果的另一个核心问题是，二点三亿农民工或接近这一数字的农民工家庭在工作所在地落地生根，转变为真正意义上的市民或城市消费者的道路，已在无形中被这种农地社保的制度安排所阻断。

现在正在推广的家电下乡、摩托车、汽车下乡的补贴，试图打开农村和农民的市场，想法没有错，但是方向错了。在家电下乡运动之前，农民早已自发地进行了小洋楼下乡，别墅下乡的建设运动（最近国务院常务会议要求加大对农民自建房的支持，也是在鼓励农民很多年前自发形成的趋势）。产能过剩、内需不振是数亿农民工的生产、生活方式相互脱离的必然结果。农民工总是“生活在别处”。在城市他不是一个完整的消费者，他没有市民待遇，他的衣、食、住、行的需要只能以某种最简约的方式来处理。而在农村老家，他也是一个客居者，即使身有豪宅，那也不是他的日常居所。

四

本次金融危机与以往不同的一个关键点是，这是国际贸易长期失衡，欧美各国过度消费和中、日等国“过度生产”这一相辅相成的模式不可持续所导致的危机。

这就意味着，即使我们挺过了这场危机的最艰难时刻，外需也不会在原来的水平上像前几年那样快速增长。更大的可能是外需将会萎缩到原有水平下方，并长期在这种水平上徘徊。在这种情况下，要像前几年那样以外需的高速增长作为原动力来推动国内投资和消费的增长，已不再具有可行性。反过来，如果我们仍然像97、98年那样，基于外需在危机过后仍然会高速增长的判断以大规模的基础设施建设来替代外需的暂时性放缓，并试图以更好的基础设施来迎接更大规模的外需增长——这种试图一石二鸟的想法在内外环境已发生了巨变的形势下可能会面临两头落空的结局。

一方面，国内的基础设施已今非昔比，基础设施的边际投资收益会大大下降，如果外需增长放缓或停滞成为长期趋势，这种投资的效益就更可存疑。另一方面，没有强劲内需支撑的投资和出口，在目前形势下已很难持续。如果中国的内需上来了，在内外需良性互动的情况下，外需将会走上可持续增长的道路。反过来，如果内需不振，我们仍然试图像过去那样以单方面积累贸易顺差的对外贸易格局来支撑经济的高速增长，则显然不是已在此次危机中认清高负债的高消费必陷危局的各主要贸易伙伴愿意接受的结果。

基于这种判断，我们可以看到，在拉动中国经济的三驾马车：投资、消费、出口之中，国内消费已站到最核心的位置上面。在本轮危机没有爆发之前，中国对欧美有巨额贸易顺差，并以持有外汇储备贷款给美、欧等来维持外需增长的局面。但是，以中国（日本、沙特等）持有美国国债来支撑美国长期贸易逆差的方式，只可能在一个较短的时期维持不平衡的国际贸易体制。本轮危机就是这种危险的平衡终于崩溃的一个结果。

在这种恐怖平衡得以维持的若干年间，外需是带动中国经济高速成长的关键环节。而国内城乡二元体制下产能的结构性过剩，与上述国际贸易体制的结构性失衡正好是相互依赖，互为因果的一对矛盾。如果长期失衡的国际贸易不可持续，缺少足够内需支撑，长期依赖出口的国内经济结构就不可持续。因此，审时度势，回过头来认真打量和重新清理中国经济各结构要素之间的关系，把内需放到推动出口和投资的中心环节（而不是像多年以来那样按照惯性把出口当成中心环节），是借危机之机调整中国经济结构，重拾高速增长之路必须面对的首要问题。

从建立健全全民社保体系来释放内需的角度，在国家财政收入明显下降的情况下，应该解放思想，着眼于体制创新，以非财政资源来解决困扰中国经济社会的社会保障问题。在这方面，我们有充沛的非财政资源可以使用：

１、各级国资委下辖的国有企业可在不改变其所有制的前提下，将股权划拨给社保基金，以国有股权充实社保基金资本金。在大部分国有股权划归社保基金的情况下，社保基金资本金至少可以扩充到二十万亿元人民币的规模。社保基金以每年的分红所得就可以较好地应对社会保障的各项需求，并以不带来任何社会动荡的方式为全民构建起一张基本可靠的安全网。这张安全网的细节或具体内容我们可以仔细斟酌，逐步完善。迅速建立覆盖全民的这样一张安全网，让全国人民放心消费，则是在今天的形势下，不能再拖的一件事情。这样一种不涉及所有制，甚至也不涉及所有权人，而只是变换了所有权人代表机构的改革，不仅可以在第一时间建立覆盖全民的基础社保体系，也是优化国企治理结构，让国企担负起向全民和国家分红义务的一次改革。

２、从前提处下手打破城乡社保体系的二元结构，让长期撂荒的“农民社保资源”转化为国民社保资源。

如上所述，农民以农用地使用权的形式持有的农用地用益权是按照古代赈灾社保的思路设计的一种与现代社会格格不入的社会保障形式。

这也是一种与农民提高收入、追求富裕的愿望在根本上冲突的社会保障形式。农民在现有的土地承包经营格局下面，不可能靠种地获得像样的收入，更不必说种地致富。外出打工或创业是农民不得已的选择。这就意味着，一当他们选择了提高收入、追求富裕的梦想，就不得不放弃自己的社保，而如果他们选择呆在这份社保待遇里面，就一定不会有经济前途。这的确是农民的两难身份困境。

由于某块农地总是某个农民的社保资源，农地也陷入了下述身份困境之中。作为社保资源，农用地一定是具名的；作为生产要素，它又一定不能是具名的——因为具名与自由流动以及在自由流动之中实现生产要素的有效配置之间，显然存在不可调合的矛盾。因此，农地的身份困境让我们看到了农用地的双重撂荒：作为生产要素撂荒（具体表现形式就是所谓耕地撂荒）和作为社保资源撂荒（具体表现形式是农民工祼身进城，在他们的日常生活和工作中，没有任何现代意义上的社会保障）。

如果不能在解除农民与农用地人身依附关系的前提下来流转土地，农用地就不能脱离上述身份困境，从而也不能在经济意义上实现土地这一核心生产要素的市场化配置。

如果把农用地首次流转的目标确立在实现农民社保与国民社保对位置换的位置上，我们将会看到下列结果：

１、作为农民社保资源长期闲置的二十四亿亩农地将会为农民社保的国民化和充实国民社保基金的资本金提供充沛的资源。按每亩农地使用权拍卖二万元人民币计，国民社保基金也会收入超过五十万亿元人民币的资本金。农用地作为农民社保在制度设计上所形成的巨大浪费将可以转化成为高效的国民社保资源。

２、在农用地由不能有效担负起现代社保功能的农民社保资源转化为可以高效地发挥现代社保作用的国民社保资本金，农民工成为随身携带社保的市民和自由职业者同时，农村和农业也会得到远远超过五十万亿元人民币的投资，中国农业将由此结束整体亏损的历史。农村现代化和农业现代化必将对中国的就业和投资产生深远影响（在美国，围绕农业展开的农业服务业创造了大量的就业机会，美国的大农业提供了占全国百分之八点五的有效就业岗位。今日的中国农业所提供的具有经济意义的有效就业岗位，可能远未达到总岗位的百分之八点五）。                           

３、在农民工将老家的宅基地复耕，换取打折的城市建设用地指标，并将耕地交还当地国土部门，换取社保基本帐户后，农民工可以在所在打工城市以自己向城市贡献的建设用地指标换取安居房、可自由转移的社保基本帐户和其它市民待遇。这样，农村的基本农田会因为宅基地的大量复耕、乡村道路的复耕和小块地界的复耕而出现正增长。城市土地供应的瓶颈问题则会因为农民工市民所贡献的城市建设用地指标而得到解决。

４、我们将一举解决农村发展所面临的显性空心化和困扰城市发展的隐性空心化问题。农村和农业的巨大投资和现代农业在广大农村生根开花，所带来的变化是：节能减排、环境保护、生态和土壤的恢复将会因为人口载荷的减少取得长足进展，长期困扰国民的食品安全问题也将从根本上得到解决。

城市将会迎来有能力和意愿表达自身生活需要的市民。这些新市民原来就在这里，不同的是，在他们没有得到市民权和基本的社会保障之前，他们在这儿工作，却不能在这儿找到并且把握住自己想要的生活。新的制度设计让这些新市民终于能够用他们自己手里的资源（农用地使用权）来满足自己长期压抑的需要（对市民待遇及其生活方式的追求）。

如果每年以这种方式将现有农民工总量的１０％转化为市民，以城市为这部分市民供应户均价值１０万元的安居房，新市民户均花费５万元装修并购置家居用品的方式概算，由此增加的国民消费将会以每年增加３４５００亿元的方式释放出来；如果新市民的新生活方式带来的消费增量以户均３万元计，２３００万个新市民家庭的新增消费总量，将会达到６９００亿元。两项合计可达４１４００亿元。

这些新市民的到来将会为所在城市提供此前从未有过的充沛得多的工作岗位。同时，与这些农民工转化为新市民相匹配的对新农村和现代农业的投资也会超过五万亿（以每年向现代农业投放二亿亩耕地计算）。两项合计每年对ＧＤＰ的贡献将可达到约十万亿元人民币。

 中国经济在未来二十年的高速增长，以及以强大内需来推动投资，推动进出口更平衡、总量更大的国际贸易，均可由此奠定坚固的基石。

本文主要参考文献:

蒋荣昌<三农问题的核心困结及其解决之道>,西南民族大学学报2008年4期。

蒋荣昌<以新的制度设计破解三农问题核心困结>,西南民族大学学报2009年1期。

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