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中国农村改革(对话)
来源:网络转摘 作者:蒋荣昌 周清云 点击:1866次 时间:2018-05-26 22:07:30
三农问题已成为中国经济社会向现代形态转型的根本障碍,今天困扰我们周遭的一系列问题,无不与三农直接或间接相关。过往的农村改革探索之所以半途而废,乃是因为没有系统地清理过三农问题的内部逻辑和中国社会整体转型之间的共生关系。蒋荣昌和周清云的对话展现了两位十余年来持续观察和思考三农问题及其解决之道的工作成果,或有助于这一系列问题的最终解决。
(附《中国农村改革(对话)》PDF版本下载链接https://pan.baidu.com/s/1S2kSkno7uh2cUtIob353fg
 

 

目录
 
前言......................................................................................................... 1
第一部分 中国经济的核心困结............................................................. 3
第二部分 中国农村改革方案............................................................... 16
第三部分 中国经济前景展望............................................................... 26
第四部分 成都重庆统筹城乡改革试验得失........................................ 35
附注 关于农村改革的其他疑问........................................................... 40
1.农村改革的时机已经成熟................................................................. 40
2.农村改革与社会稳定......................................................................... 44
3.农民社保的成本................................................................................. 52
4.农村改革与确权流转......................................................................... 55
 
                                                                                                                              
 
                                                                                                       

前言

三农问题已成为中国经济社会向现代形态转型的根本障碍,今天困扰我们周遭的一系列问题,无不与三农直接或间接相关。过往的农村改革探索之所以半途而废,乃是因为没有系统地清理过三农问题的内部逻辑和中国社会整体转型之间的共生关系。蒋荣昌和周清云的对话展现了两位十余年来持续观察和思考三农问题及其解决之道的工作成果,或有助于这一系列问题的最终解决。
三农问题说到底就是:农民的国民待遇问题、农业的产业地位问题和农村的现代形态问题。
这三个问题都是城乡二元的制度安排所直接导致的问题,同时也是中国经济社会发展所遭遇的一系列结构性困扰的主要根源。
由于“农民工”群体在非农产业就业人口中占据了半壁河山,而农业自身在经济产出中仅有占比极低的份额。拼命生产却没有条件自由消费的“农民工”家庭消费需求的被动空置和误置的直接后果就是,中国经济内需不足。
所以,三农问题不仅是牵涉三农的问题,也是中国经济社会发展到今天面临的一系列全局性问题背后那个问题。
农民的国民待遇、农业的产业地位和农村的现代形态是相互连接的一组问题。农业用地被定义为集体所有土地与农民被定义为另类国民是整个问题一体之两面。而农地在官方的制度设计里面,既是农民的低保,也是农民在其农民身份里的财产,也是一种特别的社会稳定观下“社会稳定”的基石。当然,这也无疑就是中国社会转型成为现代社会的绊脚石。
城乡二元分治的现实如果以城乡二元作为起点来寻求解决之道,无异于缘木求鱼。前此的应对三农问题思路之所以治丝益棼,就是没有把城乡居民统一的国民身份、城乡土地统一的地权属性、城乡产业统一的市场地位当成解决问题的逻辑起点。
从这个逻辑起点出发,农用土地作为前现代赈灾思路下的低保和财产向现代社保和现代财产转变,农民从领有这种特别待遇的国民向具有与城市居民无差别的国民待遇的国民转变,农业向具有纳税人资格的现代农业转变,就成为解决三农问题的枢纽。
在现行法律框架内(《土地管理法》、《土地承包经营法》、《物权法》)我们就可以找到演绎这种逻辑的现实路径和可用资源,这就是,通过宣布城乡土地同地同权,实施由政府主导的耕地承包权换基础社保、宅基地复垦换城市安居房土地指标,或上述地产在事主有房、有社保情况下作为自有财产持有和转让等配套改革,让“农民工”成为自带资源“入股” 的新市民,让农业成为可以自由投资的现代产业,让农村成为空间形态、产业形态和社会治理结构现代化的农村。
这种改革是由法治奠基、政府主导和城乡居民自由互动展现出来的历史进程,它可能会延续数十年,并在这个过程中释放出巨大的经济和社会发展动能。  

 

第一部分 中国经济的核心困结

 
周清云:中国经济的核心困结在哪里?
 
蒋荣昌:中国经济的核心困结是农民的国民待遇问题导致的国民经济的巨大浪费。这种浪费表现为以下几个相互关联的方面:
1、产能的结构性过剩和需求的结构性不足。大量农民工涌入城市和工厂带来了产能的急剧扩张和中国成为世界工厂的奇迹,但促成产能扩张的农民工却因为没有与其现有生活相匹配的社保和住房而无法成为其工作所在地的市民消费者。这就使中国的城市和工厂在结构上成为生产一定会大于消费的城市和工厂。而农民工在城市又有消费和居住的需求,但是因为没有配套的社会保障(居住、教育、失业、医疗、养老),这些真实的需求就无法在城市实现,所以农民工无法像一个市民那样消费,他们挣的钱都是存起来养老或者回老家修一栋不住的房子。这是资金和需求的双向浪费,必然导致产能的结构性过剩和需求的结构性不足。
2、我们投入了巨大的社保资源,却没有为农民提供有效的社会保障。农民工之所以没有与其现有生活相匹配的社保,并不是国家没有投入社保资源,而是这种资源是无效投入。土地作为农民的社保资源,投入是非常巨大的,但由于农民社保是以前现代的赈灾社保思路设计的社保,这种社保体制占用了多达二十几亿亩农地(以2万元一亩的平均价格来计算,最保守的市场估值也会接近50万亿元人民币),浪费了超过任何现代大国建立其完善社保体系时所使用过的资源(没有一个国家的社保体系使用过可以与其全部农用地价值相等的资源),却几乎没有为农民带来任何意义上的现代社会保障。
3、农业投入了巨大的资源,却没有有效的产出。农业有超过十八亿亩耕地保护下来了,看起来是生产要素的巨大投入,农民说起来也有八亿,也是巨大的人力资源投入。所有这些巨量的投入,由于它不是在一个正确的结构里面,最终导致的结果就是没有效率的空转:农业不赚钱,农地不产出合适的东西,农民也挣不了钱——农民作为农民是挣不了钱的。
4、农村与城市之间自由流动的通道(“农”转“非”和“非”转“农”)是双向封闭的:农民工无法在城市安家落户,同时农业发展高度需要的城市人才、技术、资金也无法进入农村落地生根。农村与城市处于双向空心化的状态:农村显性空心化背后是城市隐性空心化。城市发展高度需要的那些人力资源不是市民,反过来农村里边长期只有留守的儿童、妇女和老人。空心化的城市总是意味着庞大的生产能力和相对弱小的消费需求,而空心化的农村则必然导致农业资源的巨大浪费。大量耕地在农民大规模外出打工之后处于闲置状态,而在耕土地部分,也是老人种着玩的非产业化生产。这种一家一户的生产难以监督。在这种情况下,农业现代化、食品安全、土壤、水源治理等都无从谈起。
5、城市建设用地紧缺的另一面,却是农用地和宅基地因为农民外出打工而大规模处于闲置状态。我们通过单方面收紧城市用地的口袋来处理土地问题,导致城市建设用地严重紧缺,地价一路攀升,从而失去了稳定房价的基石。而基本农田保护战略所坚持的十八亿亩耕地红线的实际效果,在农用地和宅基地因为农民外出打工而大规模闲置的情况下,必然大打折扣。中国不是缺地,而是土地被大量浪费了。不是工业发展占用了基本农田,而是农业没有发展而在农业内部导致土地大量隐性流失。这其实就是农民的国民待遇问题导致城市没法进步:农村土地保护下来却被浪费,而需要建设用地的城市却因为保护耕地的红线而无法以成本更低的方式扩张。
 
周清云:什么是农民的国民待遇问题?
 
蒋荣昌:农民的国民待遇问题主要是指在社保和财产权方面,农民没有得到和城市居民相同的现代社保待遇和现代财产权。
在现行的农业制度安排下,农用地和宅基地对农民而言具有双重属性:既是农民的社保(低保),又是农民(在其农民身份里)的财产。在不同的境遇里面,它会更侧重地表现为社保或者财产:对于那些没有国民社保和城市住房保障的农民而言,农用地和宅基地侧重地表现为他们的社保;对于那些已经买了国民社保和城市住房的农民而言,农用地和宅基地侧重地表现为他们的财产。
但是现在的问题是农用地和宅基地作为农民的社保,并不是现代社保、国民社保,而是前现代的赈灾社保;作为财产,也不是现代财产、自由财产,而是一份和农民有人身依附关系的前现代的财产。
所谓现代社保,就是城市居民现在取得的那种国民社保,即不管你现在迁徙、择业、居住地有任何改变,但是社保的保障不会因为这些东西的改变而丢失。国民社保和城市居民现有的生活、工作、居住地等是相互匹配,相互兼容的。城市居民可以在现有职业、居住地、现有生活方式等不发生改变的前提下领有这份社保。
所谓前现代的社保,就是只有当你放弃现有的生活、工作和居住地,回到原始居住地,从事原始职业,进行耕种,才能够领有的社保。因为土地要耕种才有收获,而农民要外出打工致富就不可能耕种。等于农民一旦脱离了他的原始职业,一旦脱离了原有的居住地,一旦脱离了他那块承包地,那么那块承包地所承诺的、所意味着的那些保障实际上就没有了。这份前现代的伪社保无法为农民提供有效保障,因为这份社保与农民发财致富的愿望是相互冲突的,当农民要按照自己的意愿择业或居住的时候,他就没有实质性的保障。
这种社保安排其实是中国古代的赈灾体制,就是说农民逃荒回去有碗饭吃。在这种情况下家庭联产承包责任制当年为什么有效呢?因为那个时候大家追求的是温饱。温饱就是古代意义上的社保——那种赈灾体制——最终能够解决的问题。
今天的农民追求的哪里是温饱呢?他们现在追求的是致富奔小康和更加自由的人生。农民在这种制度安排下面必然面临两难处境:要么放弃外出发展的机会,固守在自己的社保待遇里面接受仅能够满足温饱的生活(小岗村的四十年可以让我们对这一点一览无余);要么放弃自己的社保待遇(以闲置宅基地使用权和承包地撂荒的形式),在没有社会保障的情况下裸身进城寻找发展机会。
农民显然不愿意让自己的日常生活状态保持在仅能维持温饱的水平,而这是目前的耕地经营规模下坚守耕地承包经营权的唯一结果。因此外出打工或创业几乎是农民提高自身收入水平或致富的不二选择。
在2.7亿农民工外出打工的情况下,以土地承包经营权作为农民社保的制度在实施过程中所带来的结果必然是农地的双重浪费:作为生产要素的浪费(具体表现形式就是所谓耕地撂荒)和作为社保资源的浪费(具体表现形式是农民工祼身进城,在他们的日常生活和工作中,没有可以随身携带的保障)。
因此国家并没有在这上面少浪费资源、少花钱,投入的资源就是整个农用地。那是很巨大的资源,但是却没能让这个投入的资源真实地起到社会保障的作用。如上所述,这种低效的“赈灾”社保所浪费的资源超过了任何现代大国建立其完善社保体系时所使用过的资源(没有一个国家的社保体系使用过可以与其全部农用地价值相等的资源),占用了多达二十几亿亩农地,却几乎没有为农民带来任何意义上的现代社会保障。这的确是一个荒谬的安排。
把当前中国农村的社会保障不健全归结为投入不足,欠账太多等论点实际上掩盖了真正的问题。农民社保不健全的根本症结在于以农地资源作为农民社保资源是一种无效投入,这种无效投入的必然结果就是被视为农民的这部分国民的人生几乎没有现代意义上的社会保障。
所以社会保障的现状并非是社保体系在单纯的投入不足和资源匮乏意义上资金缺口巨大。无效投入巨大和有效投入不足并存才是存在于当前社保体系内部的根本问题。
农用地和宅基地作为农民(在其农民身份里)的财产,也具有某种前现代性质,因为农用地的财产价值、资产价值无法在市场上得到表达。比如说你要卖宅基地你卖不了,你要卖房子也不能卖。如果你脱离了农民身份,比如说读大学把户口迁出农村,那么你名下的这份财产就没有了。
所以在这种情况下有了国民社保的农民就算不耕种也不在农村居住,他也只能把它拿在手上,或者是上交集体(集体则继续以原有的方式把它作为农民的社保来进行安排和分配),而不能通过市场对土地进行高效配置。结果就是土地和宅基地的双重浪费:既是个人财产的浪费,又是土地这种公共资源的浪费。
 
周清云:农民的国民待遇问题对农业和农村发展有什么影响?
 
蒋荣昌:这种安排不仅仅损害了农民兄弟的利益,更损害了整个社会的利益。农民的国民待遇问题从来就不仅仅是农民的问题,包括食品安全,包括环境污染,包括所有这一切,不仅是在物质层面具体地影响到了每个人,在潜藏着的另外的方面影响的东西更大,比如说整个农业的亏损以及整个农业的无效补贴,城市用地紧张,房价高企,内需不足等等,实际上浪费了很大的资源。这些资源可以拿来做很多别的事情。这就是隐形损失。你吃到有毒的食品是有形的损失,但是这些隐形的损失其实更惨重。这些潜藏着的损失归结起来就是,从根本上威胁着整个国家经济社会的健康发展。
由于不能以市场作为配置资源的决定性力量,土地不能由市场进行产业性的有效配置,并据此进行合理的规划和利用,导致土地资源浪费极大、生产效率极度低下,从而在根本上阻碍了我国农业产业化和现代化的前途,最终导致了我们今天看到的三农问题的总体局面。
我国宝贵的土地资源在现行制度安排下面出现了惊人的制度性浪费。
土地资源巨大浪费的表现形式可归纳为:1、在耕地的粗放经营(由于小块土地上的精细经营没有经济意义),所导致的土地产出潜能的浪费。2、可耕地撂荒。3、宅基地闲置。4、作为小块耕地的地界和通路被浪费的可耕地。5、以既有农户散居形态和现有村镇布局为目标建立起来的道路系统和其他基础设施占用的可耕地。
我们信誓旦旦地以18亿亩耕地红线的名义保留下来的农地,长期处在保留下来浪费的状态。由于农民在耕种领取社保和裸身进城打工的两难困境之间选择弃耕外出打工,所以大面积的土地被撂荒。这是直接的浪费。而剩下的那些有人在种的土地,也是一些根本不做事的、在家里边留守的人,种着玩的一件事情。这是间接的浪费,即生产要素非产业性使用所导致的浪费。
这些种着玩儿的人不会像一个农业企业家或者农场主那样来考虑:怎么样涵养地力或者是不让土地受到污染,然后种出最好的庄稼来。他没有动力去这样考虑。总之是别人让我种的地,不种浪费,种了得个安慰。这种种地方式就决定了这不是真正具有经济意义的耕种,不能产生利润,而只是随便种种。
那些弃耕的地,是纯粹的浪费;那些在种的地,又没有发挥它的潜力。这样子算下来的话,整个国家的土地资源浪费是非常惊人的。也就是说整个中国的土地要么是撂荒,要么是非产业性地使用。这样农用地作为一个生产要素基本上不具有经济意义。
其结果必然是农业的巨额亏损。因为你现在这种生产,按照国际价格,生产就是亏损的。为什么呢?因为你根本就不是在生产,你这叫种着玩儿。全都是退休了的老头老太太在种,那就根本不是一个产业。你要求一个产业不是一个产业,那它就只能不是一个产业。所以农业是制度安排亏损。如果你的经济体系中有一个产业因为制度安排亏损,那么你的经济就有重大的结构性问题。
所以近三十年来中国农业在得到更充分的农用科技支持的情况下(更优良的品种、更高效的肥料和农药……),从没有摆脱过滞胀的困境。可以说,家庭联产承包责任制已经彻底释放了在传统农业格局下农业增长的可能性。
在此困局之下,我们的农业补贴也是巨大的浪费。农业作为国民经济的第一产业,它的整体亏损已经持续了很多年。上届政府开始的农补政策,使得我们的财政对农业的无效补贴数额持续增长。农民不种地、撂荒,也给他农业补贴。这个既没产生任何正面的作用,就是说激励农民去种地这种作用,也没有从根本上改变农民的处境,反而给了农民一个虚幻的希望,以为我只要有块地,我就有后路,即使我不种,我还有一点收入。
财政对农业基础设施的投入也长期处于无效状态。这些无效投入,比如“村村通”、“户户通”等“民心工程”,浪费了巨大的公共资源。一条路要占用多少亩地?户户通的电线有时候都是专门为偏僻的几户人拉的。这个基础设施的投入是不得了的!但是这样通完了之后并没有从根本上改变农民的生存处境,却浪费了大量的公共资源。
农业无法产业化,也浪费了现代农业所带来的创业和就业资源。现在由于青壮年去种地赚不了钱,实际上种地的人都不是青壮年。也就是说我们还浪费了一个巨大的创业和就业市场。
按照现代农业标准,通常种地的青壮年有百分之一、二左右。为这部分人服务——提供咨询、种子、仓储、技术等方面服务的人会超过百分之八。也就是说如果整个农业变成了一个赚钱的行业,至少可以吸纳青壮年、中产阶级就业人口的百分之十。但由于我们把农业弄成了一个不赚钱的行业,实际上就浪费了这块宝贵的百分之十的就业机会。中国百分之十的就业市场是什么概念?那就是几千万个就业岗位。
土地资源严重浪费的局面继续下去,可能从根本上损害我国的粮食安全。同时,在现行的一家一户小农生产格局下,不可能建立有效的食品生产的可追溯体系,导致我们的食品安全、土壤、水源污染等等久治不绝的顽症,找不到可行的解决之道。
为什么呢?因为源头就是不安全的。在源头不安全的情况下,你说食品安全找谁去负责呢?由于我们生产食品的源头不是一个个企业,不能按照一个标准来生产,而农民的经营行为是不可控制,他今天打农药,明天就可以拿去卖。亿亿万万的农民,他们的经营行为本来就不是一个商业行为,就是我刚才说的种着玩的,他卖给你也是卖着玩儿的,用他们的话来说就是换两个盐巴钱——都不是当作一个正经的发财致富的事情来干的,那么在这种情况下他就不会按照一个规范来做。如果你允许所有中国土地上的蔬菜、粮食、食品都不按规范运作,那你说你这个国家的食品安全怎么处理?
 
周清云:农民的国民待遇问题对城市发展和中国宏观经济状况有什么影响?
 
蒋荣昌:在上述浪费形式普遍存在的情况下,基本农田保护战略所坚持的十八亿亩耕地红线的实际意义已大打折扣。城市建设用地扩张所占用的耕地的规模,实际上远远小于农业和农村内部因为制度设计缺陷所导致的耕地被隐性浪费的规模。
所以中国不是缺地,而是地被大量浪费了。不是工业发展占用了基本农田,而是农业没有发展而在农业内部导致土地大量隐性流失。这种浪费规模惊人,远远超过城市扩张对农用地的占用。
反过来,农村用地大规模浪费的另一面却是城市用地紧张。我们通过单方面收紧城市用地的口子来处理土地问题,导致城市建设用地严重紧缺,地价一路攀升,从而失去了稳定房价的基石。
城市土地弄得那么金贵,实际上是人为制造的供应紧张。农村一家一户地住,它需要匹配的道路是很多的。如果是那些农民都搬走了,一个村就是一个农业企业或农场,那么他会合理地配置道路、水利、电力等各种各样的资源,就会省下很多道路等所占去的土地,以及宅基地这种分散居住方式所占据的耕地。中国城市居民的密度是非常大的。从这个意义上来说的话,城市的土地不应该那么紧缺。因为国外的很多城市密度很低,它的土地也没那么贵,那么我们人口居住密度那么大,土地不应该贵到这个程度。
这实际上是农村改革滞后导致城市没法低成本进步:农村土地保护下来浪费,而需要建设用地的城市却因为保护耕地而无法顺畅地生长。
农业无法产业化,同时浪费的是一个价值至少超过50万亿人民币的有效的投资领域。如果作为第一产业的农业核心资产(耕地)没有资产价格,由此也不能够作为社会财富进入市场,那么与非农产业有关的资产价格必然遭到扭曲,并使楼市和股市出现传统的宏观调控方式难以进行有效控制的泡沫化趋势。
这种安排也导致了人力资源的巨大浪费。我们的政府工作报告里边,国家总理每次说的都是“农民工”,把农民工作为一个单独的“工种”来对待,而不是木工、漆工、焊工,或者别的工。有一个单独的工种叫做“农民工”——这个很奇怪,其实也是身份性歧视。这极大地限制了人力资源潜力的发挥。今天被我们叫做“农民工”的人,其实有很多能工巧匠,有很多也是有匠人潜质的人,有很多也是可以做得很好的,但是为什么他做不好呢?就是因为体制不支持。就算他做成了一个了不起的焊工,他也不可能在城里边找到安身立命之所。他的归路还是老了之后回农村去,种他那些种着玩的地,然后拿这几十年挣的钱回去修一个房子养老。
 
周清云:农民的国民待遇问题和内需不足有什么关系?
 
蒋荣昌:与农地社保浪费巨量资源的问题互为因果的另一个核心问题是,2.7亿农民工或接近这一数字的农民工家庭在工作所在地落地生根,转变为真正意义上的市民或城市消费者的道路,已在无形中被这种农地社保的制度安排所阻断。
农民在没有社保的保护下裸身进城,既让农民工承受无社保的风险和家庭分离的痛苦,同时也使得中国经济的产能和内需严重地不平衡。农民工只是来挣钱的,而不是来花钱的。他们到城里边来的一个核心任务就是挣钱。那么这些人就是我们所看到的餐馆里边的、工厂里边的那些工人。那些工人天天没日没夜地劳动,唯一的娱乐就是现在还有智能手机,然后住的是工棚。他们没法旅游、没法安排小孩的就学、没法去筹划买一个房子来装修、没办法去打扮、去逛街、没法把自己当作城里人来对待……一句话,城里人所有的那些生活内容,对他们而言都是不相干的。他对自己是比较苛刻的,想的是存钱回去做点什么。他们只挣钱,不花钱,而花钱是给别人挣钱提供机会。市场经济的核心就是相互提供挣钱机会。当他到城里边来挣钱而不是来花钱的时候,其实他就是使用别人的内需,而自己不提供内需的那一方。就是说到城里面来挣钱的人永远比到城里面来花钱的人多。如果城里边有一半的人只挣钱不花钱,另一半的人边挣钱边花,那么这个内需是没法平衡的。
然后他们把在城里面挣的钱存起来养老,拿回农村去盖房,或者在老家买一栋不住的房子。可他又不能把这个房子当成住宅来用,因为住在那儿找不到工作机会——因此农民工的实际居住需求常常是悬在空中的。这样修或者买一栋根本不住的房子,跟在月亮上去买一栋房子区别不大,实际上已经就把这笔钱扔出了地球。
这也就意味着资金和需求的双向浪费:这对他们而言,是一种消费需求的浪费;对城市而言,是在这儿挣的钱形成的资本的流失——这就使得良性平衡的城市经济循环不可能完成。在外需不可能持续增长的情况下,肯定会导致工厂大量破产。
所以中国的改革进行到今天这一步,如果不彻底地改革农村,那么城市的进步已经可以预料,差不多就是这个样子。因为我们已经透支了未来很多年的潜力,就是修了大量可能会没人住的房子。而且遇到经济往下面掉,我们现在也只有这个招数,还是“铁公基”,都是搞基础设施建设。但是修了那么多的路,不一定有车子跑;修了那么多的房子,不一定有人来住。那么在这种情况下如果我们还是这样来运作的话,是相当危险的状态。

 

第二部分 中国农村改革方案

 
周清云:农村改革应该从何处着手?
 
蒋荣昌:如上所述,农民的国民待遇问题(前现代的社保和财产待遇等)是导致中国经济巨大浪费的根源。农用地和宅基地作为农民的社保和财产,既不是现代社保,也不是现代财产。这既歪曲了农民的国民待遇,浪费了价值超过50万亿的社会资源,却无法为农民提供有效的现代社会保障,同时也使得土地无法作为单纯的生产要素由市场进行有效配置,从而阻碍了中国农业现代化的前途,最后也牵制了城市的发展,并且严重抑制了中国经济的内需。
那么就需要从农民的国民待遇问题入手,通过改进现有制度安排,给予农民平等的国民待遇,将这种前现代的社保和财产置换为现代意义上的社保和财产。
从操作层面来说,给予农民平等的国民待遇其实并不需要新增加什么投入,只需要通过改进现有制度安排,就可以把那些被前现代的制度安排所浪费的社保资源利用起来,转化为有效的现代社保资源。这同时也是让土地从农民的社保功能中解放出来,成为由市场配置的纯粹的生产要素,从而让土地得到有效利用,使农业发展实现真正的产业化。
 
周清云:如何才能将这些被浪费的社保资源利用起来呢?
 
蒋荣昌:我们可以从两个浪费极大的地方入手,通过农民社保与国民社保的对位置换,使得被浪费的资源得到合理利用。
1、在城市建设用地紧缺和农民工宅基地大量闲置之间找到置换切入点。与城市建设开发用地供应偏紧并存的一个事实是,农村大量宅基地在农民工大规模进城的情况下,处在闲置状态。大部分农民工的长住地已不在农村老家,而大部分农民工又都会花费辛苦积攒的很大部分收入回老家修建房屋。这些房屋户均占地一般都会超过300平米,远远超过城市居民住宅的户均用地面积。但是,这些豪宅并不在农民工日常的居住需要旁边。正像闲置的耕地是一种悬空的社会保障,闲置的农村老家也是一种虚拟的居住保障。
既然农民工的实际居住需要发生在他们的工作所在地,既然农民工老家所在的耕地与城市周边的耕地在用途上并无实质区别,为什么不能用农民工农村宅基地复耕所得的耕地来置换城市周边的耕地呢?让农民工携带复耕后按一定比例计算(比如说2:1的比例)的土地指标进城换取安居房,从而既解决农民工在城市的住房问题,又解决城市建设用地紧张的难题,同时在这个折算比例之下基本农田总面积也会正向增加。这其实也是把大城市周围已经污染了的不适合耕种的土地拿来做城市用地,然后把不适宜居住而适宜耕种的农村土地变成了真正的农用地。这两部分资源都可以很好地使用起来。且不说这种级差地租收益悬殊很远的地块的相互置换所带来的地租收益的增长。
2、大规模闲置的作为农民社保资源的农用地同时也是农业现代化和市场化所需要的核心产业要素。但是价值超过50万亿的社保资源并没有起到真实的社保作用,同时作为生产要素也处于大规模闲置状态。既然农民已经大规模进城,并不靠种地为生,而他们现在最需要的是现代社保,另一方面农用地的市场价值又超过50万亿,那么为什么不让农民交还土地承包经营权以换取其打工所在地的社保账户,然后由当地政府将整理后的土地承包经营权进行招、拍、挂,向符合条件的农场主和农业企业开放,从而将拍卖后的巨额收入充实农民社保账户呢?这样既把原来被浪费的社保资源变现成真实的社保资源,让农民获得现代社保,同时也是让土地成为纯粹的生产要素,由市场进行有效配置,使得土地得到充分利用,使农业实现真正的产业化发展。
 
周清云:完成这个转换需要哪些步骤?
 
蒋荣昌:具体来说,需要如下两个步骤:1、首先宣告农村土地与城市土地同地同权;2、在农村土地作为国有农用地可对全体国民开放这一新的法律基础上,由政府主导土地收储和整理,通过两次流转来完成转换:既完成农民社保向国民社保的置换,又完成土地这一生产资料的市场配置。
 
周清云:什么是农村土地国有化?
 
蒋荣昌:农村土地国有化是指让农村土地取得和城市土地相同的地权身份和物权地位。因为现在城市用地是国有土地,农村用地是集体所有制土地,而集体用地权是无法与集体经济组织之外的主体权利进行置换的。那么要完成农民社保与国民社保的对位置换,就必须先让农村土地获得和城市土地相同的地权身份和物权地位,然后以国有农用地的地权身份和物权地位来进行置换。从而让原来的集体土地承包经营权和宅基地使用权变成国有农用地承包经营权和国有建设用地使用权,让农用地成为与商业用地、工业用地等具有相同地权身份和物权地位的土地。
这样就使得城乡土地的地权身份和物权地位实现了统一,就是说同地同权,同物业同权。那么这也会让农村土地的流转和管理与规范现有国有土地流转和管理的相关法律相互衔接,方便管理和流通(即统一按用途管理,农用地农用),也为置换打开了方便之门——即以国有农用地的地权身份和物权地位来进行置换。
 
周清云:农村土地国有化之后,如何由政府主导进行社保置换?
 
蒋荣昌:在土地国有化的基础之上,接下来就应该是由政府主导进行置换。置换理应通过两次流转来完成:农村土地的首次流转应该定位在农民和国家之间,由政府主导完成农民社保与国民社保的对位置换,让农地在首次流转后脱去社保功能,成为单纯的生产要素;在第二次流转时再面向市场,成为可由市场自由配置的生产要素。农地的二次流转将发生在政府和新农民之间(通过招、拍、挂)。
只有在通过首次流转去除了农地所负载的具名社保功能之后,农地才可能成为一种可由市场来加以自由配置的生产要素;农民也才可能成为随身携带国民社保,可以自由流动的国民和任意行业的人力资源;农业也才可能成为完全经由市场来配置资金、技术、土地、人力资源的现代农业;而农村也才可能成为人口负荷合理、生态优良、小居住聚落大量复垦、用地高度节约的现代农村。
 
周清云:两次流转的具体操作步骤是什么?
 
蒋荣昌:具体来说,两次流转分为以下两个步骤:
(一)首次流转的任务是完成农民社保向国民社保的流转:鼓励农民以宅基地(即土地国有化之后的国有建设用地)复耕、交还耕地(即土地国有化之后的国有农用地)承包经营权置换城市建设用地指标和国民社保待遇,在进城换取安居房后,成为具有完整市民待遇的城市居民。
1、用宅基地复耕置换的城市建设用地指标解决农民进城后的住房保障问题。建立全国统一的农村宅基地复耕置换城市建设用地指标流转体制,以农民工入户所带来的城市用地指标作为城市新增建设用地指标的重要来源,是解决目前基本农田保护的战略需要和城市建设用地增长需要之间矛盾的一个可行思路。
可确定一个全国统一的宅基地复耕面积与城市用地面积折算比例(例如2:1,在这种比例下面,基本农田总面积将会出现正增长),由农民工在当地复耕宅基地,当地县级国土部门验收后,颁发按某个折算比例得到确认的城市建设用地指标证书,以此来确保宅基地复耕置换出来的城市建设用地指标在全国范围内有效流转,城市建设用地紧张和农用地保护之间的矛盾就可以得到解决。
这将是一个在农民和城市之间展开的双向选择的市场化过程。农民工可根据不同城市的入户市民待遇,来权衡自己以城市住宅用地指标、农用地承包经营权置换的社保资格可以在某个城市换取的居住保障条件、市民待遇、就业、创业优势等等的各种选择。而对接纳农民工入户,并且提供相应住房保障条件、社会保障、城市公共福利的城市来说,城市发展对建设用地指标的需要,与城市对自身人口容量、产业布局、经济社会发展规划、入户社会成本等等的考虑如何平衡,肯定是这个城市制订何种入户政策来吸纳新增市民必须考虑的若干问题。
例如,北京市在收到人均30平米城市建设用地指标的情况下可能会愿意提供占地5平米,居住面积20-30平米的廉价或平价保障性住房来吸引农民工入户(这种住房保障条件显然包含了对吸纳农民工入户北京,这个城市给予一个普通市民所提供的社会保障、公共福利等所牵涉的社会成本的计算,并遵循与普通市民得到的保障性住房待遇保持一致的原则)。而成都市则可能会在取得相同用地指标的情况下提供占地10平米,居住面积30-40平米的廉价或平价保障性住房……
对成、渝两市改革试点来说,只要实现宅基地复耕置换出来的城市建设用地指标在全市范围内流转,70%的农村人口便可以有效地在城市安居,70%的农村土地便可以以现代农业的方式实现真正的市场化配置(两市现有农民工的70%左右在本市范围内就业),城市建设用地紧张的局面将会从根本上得到缓解。
2、用承包地置换社保待遇来解决农民进城后的失业、养老、医疗等社会保障问题。农民把土地国有化之后的国有农用地使用权交还各县级国土部门,换取相应的社保待遇,在当地取得可在全国(全市)自由转移的社保基本账户(计算多少年缴费年限以农民做农民或农民工的年限为据并参照城市入户条件核定,退休农民可享受入户地城市居民低保)。国家将农民交还的国有农用地使用权招、拍、挂。
3、用农民交还和复耕后的承包地(国有农用地)和宅基地(国有建设用地)使用权的招、拍、挂收益作为国民社会保障资金,解决社会保障资本金严重不足的问题,建立健全覆盖全体国民的统一社保体系。将原来在事实上已覆盖城乡的二元化社保体系,改造成为同样覆盖城乡但已实现一元化的、统一的社会保障体系。
这一方面解决了统一社保体系的资金来源问题,让原来作为“农民社保”大量浪费的社保资源(耕地、宅基地的大规模闲置)充分利用起来;另一方面也让土地资源重新回到生产要素的位置上,为由市场来配置生产要素,建立高效的现代农业提供了必不可少的前提。
(二)第二次流转的任务是完成土地这一生产要素在市场上的有效配置:在不改变土地用途的前提下,实行招、拍、挂,为建立现代农业,建设与国际标准接轨的社会主义新农村创造必不可少的前提条件。
1、耕地承包经营权(国有农用地使用权)交还后,国家补偿农民统一社保待遇,然后由县级以下国土部门施行土地整理后统一招、拍、挂出让国有农用地使用权。
2、通过招、拍、挂吸引社会资金、技术、人才等要素进入农村,并解决当前城市闲置资金流动性过剩的问题。我国农业转向由市场来配置土地、人力资源、资金,农用地和农业对境内外资本市场开放,农业对有从业意愿、技术和市场经营能力的人力资源开放,就业市场向不再受制于任何身份壁垒的自由劳动力开放,就可有效解决现代农业发展的资金、技术、人才问题,使农业在真正意义上现代化。
按照国际上通行的现代农业的经营模式,可以预期,主流的经营主体将是家庭农场主和农业公司。据测算,家庭农场的耕地规模达到100亩,在种植普通农作物和市场现行价格水平下,可获毛利15万元左右。这就意味着,对最小规模100亩以上的家庭农场或农业公司而言,以每亩1.5-3万元拍得国有耕地使用权有利可图。20万亿亩以上的耕地和农用建设用地(地价更高,与农业配套)的拍卖所得将远远超过50万亿元人民币。这也意味着将会有远超50万亿元人民币的内外资金在市场主导下投入中国的农村和农业。
3、在资金、技术、人才等生产要素经由市场来配置的情况下,新农村建设的投入状况将会发生根本转变。
原来根据一家一户的农村布局或农民在原住地集中居住(撤院并院等)所形成的传统自然村镇的既有布局来规划的基础设施建设,既浪费土地资源和建设资源,又会固化低效的农业生产和农村建设模式。
新农村建设在上述新的思路下面,将会节约大量的土地资源、建设资源和乡镇行政资源(在农民大规模市民化之后乡镇建制的也将大量撤并),并使资金来源和投入的有效性从根本上得到保证。
 
周清云:对于具体的农民来说,土地兼有的社保和财产属性在改革中应该如何排序呢?
 
蒋荣昌:对具体的农民来说,这个一体两面的既是社保、又是财产的农用地和宅基地,在置换之后究竟是更侧重地表达为社保,还是更侧重地表达为财产,这要根据他自己的具体情况来决定。
如果他缺少一个基本的保障,那么毫无疑问应该由政府来作为一个裁断机构,在你没有社保的情况下硬性地就转成社保了。因为社保是优先的。社会保障本身是个公共设施,是个公共产品,那首先就是政府主导来完成转换。
在你已经有社保账户,并且已经有相应的居住地,你不需要社会保障意义上的这份资产的时候,那么它就会变成一份非社保意义上的自由财产,你就可以把它拿走,就是说挪作他用。挪作他用的前提就是你已经有了社保。
 
周清云:改革进程及改革中涉及农民的不同具体情况该如何处理呢?
 
蒋荣昌:即使上述改革思路得以实施,整个改革的进程也会是渐进的、漫长的。但如果改革没有正确的方向,我们动得越多,就越有可能与最终的目标渐行渐远。
农民的几种具体情况的处理:
1、让已在城市有固定职业和稳定收入的农民成为自带社保资源入户的城市市民。
2、引导、鼓励多数农民进城寻找职业成为城市市民。
3、允许土地转让或置换后的农民就地转移为社保待遇完整的农业产业工人,自由与土地经营者签订劳动合同。
4、允许暂时不愿参与此次改革的农民,在遵循新农村建设规划的前提下,自主经营。

 

第三部分 中国经济前景展望

 
周清云:这个方案的可行性和战略意义在哪里?
 
蒋荣昌:这样一种路径的可行性和战略意义在于:
1、以土地承包经营权这一在事实上具有社保性质的资格和权益置换城乡统一的社保资格和权益,既避免了农民在转换身份的过程中社保资格和相应权益的丢失,实现了以社保换社保的对位置换,又避免了把土地承包经营权视为农民私产必然会出现的地产无序转让可能造成农民丢失其基本社会保障、土地所有权零碎分割无法实现规模化经营等一系列不良社会后果。
2、以在实质上充当了农民基本社保的农用地承包经营权和宅基地使用权来换取统一的社保待遇,既是城乡二元分离的社会保障体系与一元化的社会保障体系无缝对接社会成本最低的改革路径,也会让长期没有资产价格的农用地变现为巨量社会财富。从而既为社保基金开辟丰沛的财源,也为从源头上解决流动性泛滥问题找到了出路。
3、解决了土地承包经营权作为农民的基本社会保障和农业作为农民的基本就业保障,与农民提高收入水平,农业产业化、现代化、市场化要求之间在原有体制下实际上无解的结构性矛盾。从而为农业摆脱沿袭数千年,已不能适应今天市场经济体制若干基本要求的一家一户的小农农业,建立基本生产要素由市场来配置的现代农业打开了广阔的生长空间。
4、解放农业、土地、农民,将会释放不可限量的经济潜力,从而有效解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。农业由市场来配置土地、人力资源、资金,农用地和农业对资本市场开放,农业对有从业意愿、技术和市场经营能力的人力资源开放,就业市场向不再受制于任何身份壁垒的自由劳动力开放……这将为中国经济的高速和稳定增长,以及中国社会向高度和谐的公民社会演进奠定牢不可破的基石。中国社会的发展也将从此进入五千年来从未有过的新天新地。这将是比俄国的1861年改革意义更为深远的世界历史事件。
总而言之,这一改革将会给农民、农业、农村、城市发展和中国经济带来全新的面貌。
 
周清云:这将为农民的生存处境带来什么样的改善?
 
蒋荣昌:农民将从此变成一个自由选择的职业,而不再是一个世袭的社会身份。农民自由迁徙、择业、居住的权利就得到了真正的落实。
农民获得了平等的国民待遇,获得了现代社保和现代财产待遇。农民工现在在城市最大的两个问题——社保和住房——都能够得到圆满解决,将有超过50万亿的资金充实农民转型为新市民之后的社保账户。如果他们有了体面的住房、有了较好的市民待遇、有了完善的保障,就可以把自己的孩子、配偶、老人接到城市一起生活。因为中国一向是采取相对大家庭式的居住方式,这样以前留守在农村的老人、儿童的生活就会得到改善,外出打工的青壮年与家人居住在一起,生活质量也会提高。夫妻长期分居问题、儿女分居问题、“空巢老人”和“留守儿童”等问题也就迎刃而解。农村的土地也可以采用现代农业的生产方式进行运作了。
对于那些已经有了国民社保和城市住房的农民来说,他们也可以把原来手中无法变现的财产变成真正的可以自由支配的财产。这既是对他们个人财产权的尊重,同时也让土地资源得到更好的配置和利用。
这其实是一个双向的过程,原来城市里想从事农业的人终于可以进入农村,他们可以购买土地,实行规模经营,这与在城市里办工厂一样,用农业来赚取利润。国家也可以用这种方式来控制农产品的安全性,农场的土壤、化肥和农药的施用都可以得到监控。像现在这样,中国农产品生产的人员太多、太分散,基本上是一家一户式的,很难对其进行严格的监管。
 
周清云:这将为农业发展打开什么新局面?
 
蒋荣昌:首先,农村的基本农田会因为宅基地的大量复耕、乡村道路的复耕和小块地界的复耕而出现正增长。城市土地供应的瓶颈问题则会因为农民工市民所贡献的城市建设用地指标而得到解决。
其次,大量资金、技术、人才将会涌入农村。如果总量超过50万亿的资金分10年投入农村,那么可以预计每年对新农村和现代农业的投资会超过5万亿(以每年向现代农业投放2亿亩耕地计算)。农村和农业的巨大投资和现代农业在广大农村生根开花,所带来的变化是:节能减排、环境保护、生态和土壤的恢复将会因为人口载荷的减少取得长足进展,长期困扰国民的食品安全问题也将从根本上得到解决。
如果一个农场主的自有土地有几百亩的话,他会赚不少钱的。灌溉设施、道路设施就可以集中规划,从而使土地资源得到更充分的利用。同时他会雇佣一些打杂的工人,包括拖拉机手、各种农业机械驾驶员、农地施肥和管理病虫害的专业人员。其实他几百亩地,可以雇佣十个以上的人,而这十个以上的人都可以按照城里边的标准支付薪酬。那就是一个正式的工作了。如果这十个年轻人刚好是返乡青年,那么他们也不用到处流浪,比如说住很差的地方,挣的钱要花很多去租房子,他就用不着这样了。然后对老板而言,他的投资也有合适的回报。
如果以一百八十亩为一个农场的话,十八亿亩耕地差不多可以构成一千万个农场。一千万个农场将成为一个有效的投资领域和就业场域,可以创造几千万个就业岗位,吸纳超过50万亿的有效投资。中国的资金现在到处乱窜,东炒西炒,就可以拿去做这些真正利国利民的事情。这些热钱,泛滥的流动性,就可以被广阔天地吸收。
这千万个农场生产出来的产品,就是城里面的放心食品了,因为我们把它当企业来监管,它就不敢乱来。一个乡镇只需要配两三个监管人员,他只要每天下去工作八个小时,就可以把整片土地上的违规违法行为都揪出来。现在监控系统也非常好使,就是远程监控。这样至少能够达到无公害食品这个初步的标准。食品安全等久治不绝的顽症,就能够从源头上得到解决。
另一方面因为是你企业的土地,对上面的污染自己就会非常着急,你会去处理它。然后对于水体、空气等环境方面的问题治理起来就方便了。如果流进你那个地界的水是达标的,那么从你那个地界流出去的水,也要求是达标的。这个就像要求工厂一样。这样的话,那些不可治理的环境污染,就都可以治理了,因为主体明确、权责明确、受益人明确。
而且这个产出完全可以使得进口的粮食大规模下降。粮食安全问题也就可以得到解决。因为现在的情况是一方面有很多粮食要靠进口,而另一方面却是很多土地撂荒,有很多人找不到事儿干——找不到事儿干不是因为无地可耕,而是耕了地挣不了钱,那就不会有人去耕。但是一个合理的制度,如果让这么多的农场生长起来,那些去耕地的人都能赚钱,所有的地都不会被撂荒,所有的人都能挣钱,所有参与这个事情的人都会有合适的报酬,那么这个浪费就被消灭了。土地的浪费,人力资源的浪费,金钱的浪费,就都被消灭了。
最后,国家那些不必要的投入和浪费将会大大减少,或者是可以投到更需要的地方。农业补贴将会用到真正需要的地方,村村通、户户通浪费的资金和资源也会得到更充分的利用。比如说用这笔钱拿去充实农民转型之后的社保资金,以及给农民工在城里建安居房,实际的效果会大很多。
 
周清云:农村的面貌将会发生什么样的改变?
 
蒋荣昌:中国几千年来的城乡二元格局将从根本上得到化解。农村土地和城市土地都是按用途管理的国有土地。农村和城市的产业都是由市场进行资源配置的产业形态。农村和城市唯一的区别就仅仅是地理空间意义上的区别,除此之外再也没有其他的区别。
这样的土地整理完成之后,集中经营就变成了现实,农村就是一个一个的农场,那么农村基层治理体系将大大简化,现在的撤乡并镇可以搞得更加通顺。
原来的村社建制,其实就是没有必要的了,因为它本身就不是公务员建制。乡村自治的那种结构就发生了转变。乡村自治就从一个古代的乡村自治结构或者说前现代的乡村自治结构,变成了一个现代的自治结构。城乡居民在这个意义上都社区化了,都能够统一管理了。比如说乡也可以是一个街道,下面就不再存在村等单位了,它就是一个社区单元了。比如说某某公司就可能是一个社区。如果它的建设用地按照百分之一的比例配套,都可能是几百亩地的一个建设规模,比如说仓储、物流体系、生活设施等等,可能是一万亩地有一百亩的聚落,也可能大于现在的村的那个建设规模,但是资源的利用就更有效了。
乡的建制,镇的建制也可以保留,但是公务员的数量会大规模地缩减。一个镇保留十个公务员都已经非常多了。这将节约很多费用,同时可以让公务员发挥更有效的作用。比如说可以成立一个非常有战斗力的农业咨询办公室,就是去打听最好的种子,最好的农机,最好的那些东西怎么给农场主配套,做咨询服务,同时把国家的那些宏观政策告知农场主,服务跑腿。
然后鼓励公务员就地当农场主,解决别人的就业问题。一是因为他们熟悉本乡本土的情况,另一方面相对来说公务员要求大专文凭以上,他还有点知识,比单纯的老农民去当农场主胜算要大一些。如果一半的农场能够就地消化,那就是把这些原来处于闲置状态的人力资源变成了农业现代化的先锋队。
 
周清云:这将对城市发展和中国经济的前景产生什么影响?
 
蒋荣昌:在我们一举解决农村发展所面临的显性空心化问题的同时,其实也就一举解决了困扰城市发展的隐性空心化问题。
  城市将会迎来有能力和意愿表达自身生活需要的市民。这些新市民带来的“礼物”(建设用地指标)将会有效缓解城市建设用地紧缺的难题。城市因经济发展需要扩张多少土地指标,就可以和城市所能吸纳的新增市民以及城市本身的经济活力挂钩,这样城市经济发展与基本农田保护就会以良性的方式相互匹配。
因为建设用地的有效补充,房价的理性涨落就有了坚固的基石。同时农村和农业打开了一个市值超过50万亿的有效投资领域,原来那些炒房的资金就有了更好的去处。原来因为流动性过剩导致的结构性通胀也会得到釜底抽薪式解决。
其实这些新市民原来就在这里,不同的是,在他们没有得到市民权和基本的社会保障之前,他们在这儿工作,却不能在这儿找到并且把握住自己想要的生活。新的制度设计让这些新市民终于能够用他们自己手里的资源(农用地使用权)来满足自己长期压抑的需要(对市民待遇及其生活方式的追求)。同时农民的身份认同也会随之发生改变,他们在城市的工作将会越来越职业化、专业化,因为他手中的工作就真正地变成了他的安身立命之所。那么我们呼吁的工匠精神就有了丰饶的土壤。
如果每年以这种方式将现有农民工总量的10%转化为市民,以城市为这部分市民供应户均建安成本15万元的安居房,新市民户均花费5万元装修并购置家居用品的方式概算,由此增加的国民消费将会以每年增加5.4万亿元的方式释放出来;如果新市民的新生活方式带来的消费增量以户均5万元计,2700万个新市民家庭的新增消费总量,将会达到1.35万亿元。两项合计可达6.75万亿元。
  这些新市民的到来将会为所在城市提供此前从未有过的充沛得多的工作岗位。农民成为真正的新增消费者,将会释放出巨大的内需。中国经济的产能和内需的不平衡将会得到有效解决。同时,与这些农民工转化为新市民相匹配的对新农村和现代农业的投资也会超过5万亿(以每年向现代农业投放2亿亩耕地计算)。两项合计每年对GDP的贡献将可超过10万亿元人民币。
  中国经济在未来二十年的高速增长,以及以强大内需来推动投资,推动进出口更平衡、总量更大的国际贸易,均可由此奠定坚固的基石。最重要的是经济增长的质量将会有质的飞跃。

第四部分 成都重庆统筹城乡改革试验得失

 
周清云:成都和重庆作为国家统筹城乡综合配套改革试验区,也做了很多探索。如何看待成都和重庆的改革?
 
蒋荣昌:成都和重庆政府都意识到了农地是农民社保和财产,但是他们并不清楚那个社保和财产本身意味着的是前现代的社保和财产。在这里所牵涉的根本问题仍然是农民的国民待遇问题。
农民的国民待遇不仅仅意味着农民的国民待遇,也意味着农地的现代财产属性,农业作为一个产业的现代属性,意味着所有这些东西的现代化和现代转化。农民身份的转变同时就是农地作为自由财产的一个转变,农业作为现代产业的一个转变,然后是农村和城市一样,只有物理空间差别,而在其他地方没有差别的这样一个转变。
它实际上是一个全方位的转变,全方位的三农的现代转型,而核心就是农民的国民待遇的落实,以及附属在他们身上的农地、农业的现代转型。因为只有这样子统筹地思考,才能够把整个农村的问题解决掉。所以三农问题完全是一个问题,是一个问题的三个方面。
在此背景下,城乡统筹的任务就不是尽可能多地拷贝城市的居住和生活空间,也不是城乡福利均等化,而是城乡居民国民待遇的统一,城乡土地地权身份和物权地位的统一,城乡非农业和农业以市场来配置资源的法制条件的统一。只有这样才能够完成农业、农村的现代化。
以这个任务作为标准,成都和重庆的改革都没有完成这个意义上的城乡统筹任务,而只不过是从不同的方向失败了。
 
周清云:成都的改革有什么问题?
 
蒋荣昌:成都通过确权到户的改革方案,强调了农民的财产权,即试图通过土地集约经营把它的收益作为农民的财产收入,但却把农民的财产权变成了世袭财产权,就是说农民祖祖辈辈永远是这块地的“二地主”。土地使用权变成了一个世袭的收益权。就算农民离开了他的土地,也仍然享有这个世袭收益权。
其实成都的改革意识到了土地既是农民的社保,又是农民的财产,但并没有把这个前现代的社保和财产转换为现代社保和财产,反而是通过确权到户的方式,把这个前现代的社保变成了一份具有更浓厚前现代色彩的世袭社保,也把这个前现代的财产权变成了一份具有同样特征的世袭财产权。成都试图在尊重农民财产权的意义上,来凸显出政府所谓的对农民权利的尊重,但是问题就在于这并不是以一种现代转换的方式来进行的,而恰恰是以另一种形式的前现代社保和财产来替换了原来那种形式的前现代社保和财产。
同时这份财产也是伪财产,就是说它表面上是农民的财产,但是这个财产无法转让,甚至也不能无条件地继承。比如说你读大学把户口弄出来,那么你名下的那块地就没有了,同时你父母名下的土地就和你没关系了。换句话说,这份世袭财产权的代价就是世世代代的农民身份。在这个意义上它完全不是一份真正的现代财产,但是给了农民一种有土地财产的感觉。
成都也搞了公共服务均等化等措施,但这都是基于成都这种特别的区位优势,因为它是特大城市,有比较充沛的财政资源,然后城市化过程中释放出大量的商用土地转让的收益,才能做这个事情。这个是短期的,没有可持续性,同时也没有普遍性。
这样改完之后,农民还是农民,三农问题还是没有得到解决。农民的处境并没有得到根本改善,真正受益的是近郊农民,但是把土地确权为世袭财产,就给了远郊农民一个画饼,以为这个土地还值点钱。这就会固化城乡二元体制,让三农问题长期化,错失早日解决问题的良机。
 
周清云:重庆的改革有什么问题?
 
蒋荣昌:重庆的地票制度从一开始就不是为了彻底解决三农问题,不是为了完成城乡的一元化以及农业、农村的现代化。它的着眼点是城市的建设用地需求。因为城市渴望建设用地指标,就使得农民释放出来的地票成了有价物品,农民就可以得到点儿好处。
重庆政府更看重的是它作为建设用地服务于城市的扩张和工业的发展,那么这纯粹是个短期行为。如果像富士康这种需要建设用地的企业大规模地迁到重庆,那么你可以通过这个循环来赚钱。但是如果经济突然发生急剧的收缩,那么这个逻辑就没法持续了,就是说你通过地票把农民的宅基地腾出来作为城市建设用地指标,但当城市拿这个指标赚不到钱的时候,这个游戏就玩不下去了。
其实重庆的改革比成都还更成熟,但为什么没办法真正地大规模地执行下去呢?因为重庆的改革不是双向的,没有打开人才、资本、技术向农村自由流动的通道,而只是单纯地试图用社保和安居房之类的东西把农民引诱出来,然后用他们的宅基地指标作为建设用地的地票,来为城市的扩张提供资源。
农民退出来的那个地仍然是按照传统的方式在安排。这是非常不彻底的,因为农用地实际上没有办法最终投入市场。也就是说农地的现代化,农业的现代化,农村的现代化,在这种改革试验里面都不可能实现。它不可能促使这三个现代化。因为这个改革的着眼点并没有放在农地、农村、农民、农业的现代化,而是着眼于把农民的地票作为一个城市资源来有效利用。因此它只能促使政府的利益最大化和扩充建设用地指标,为城市的建设和工业的发展腾出土地。农民的社保置换了,目的并不是为了三农的现代化,而是为城市取得土地指标,甚至是为城市招徕一些房地产的接盘侠。
另外一个问题是,它严重地依赖于一个地域。比如说我原来在珠三角打工,那么这种农民就没办法接受这种安排,因为你让我在重庆市主城区拿一个安居房和我在家里面拿一个更大的一个院子,你说我更喜欢哪个,我肯定更喜欢我那个院子。总之都是我上班的时候住不了的,一个想象中的家,那么我肯定喜欢原来那个家。而且农民有种狡猾的盘算,他觉得你政府既然要这个东西,说明是值钱的,我待在那里越久就相当于我在土地上做钉子户做得越久。
因此重庆的改革不可能从根本上解决问题,而只是一种战术性的权宜之计。他们考虑的是怎么让农民离开土地,在城市能够安身,然后怎么把农民的宅基地置换为城市可以使用的土地资源。这是重庆改革的重心。
 
周清云:我们可以从成都和重庆的改革中得到什么启示?
 
蒋荣昌:这两种改革都注意到了农地作为农民的财产或者社保的那部分属性,但是都没有找到把农民的社保和农民的财产权进行现代转换的路径。因此从某种意义上说都是从不同的方向失败了。尽管入口看起来是对的,但是出口全部是错的。
成都和重庆的改革没有意识到前现代的社保和前现代的财产如何通过一个好的制度安排让它现代化,而好的制度安排说到底就是给予农民国民待遇,落实自由迁徙、择业和自由处置财产的这些权利。
我们现在面临的所有问题都和这种转变不彻底,改革思路不彻底,有非常深刻的关系。因为随便哪里的试验,最后都不外乎以成都和重庆为原型,但是成都和重庆的模式都不能从根本上解决问题。

 

附注 关于农村改革的其他疑问

 

1.农村改革的时机已经成熟

周清云:我们现在谈的是一个很理想的状态,你觉得需要多长时间可以进入到这种状态呢?
  
  蒋荣昌:我觉得这主要看领导人的决断,只要他们转变观念,有清楚的想法,明天就可能发生。这根本不改变中国现有的社会基本结构,也不改变我们的基本农田保护政策,反而会增加用于农业的土地面积,增加城市的建设用地,这增加的部分都是以前浪费掉的部分。这是对大家都有益的事情,对国家、城市、农业、农民和市民等都有好处。这个过程有可能十年二十年都完不了,但是需要一个好的制度设计让这个事情开始,让我们进入这个过程。
事实上,这个方案是在追认社会上已经发生的改变,而不是新开始进行这种改变。现实中,一方面,成千上万的农民在城市里打工十到二十年,他们却没有住房,没有作为市民生活的保障。另一方面,农村的土地也荒废了几十年,留在农村的人也没有认真地去种地,随便撒撒种子、施施化肥和农药,他们没有期待种地能够给他们带来富裕的希望,种地与不种地都是随意的。中国现在每年有万亿规模的补贴给农民,但对农民没有帮助,是一种极大的浪费。如果用这笔钱拿去充实农民转型之后的社保资金,以及给农民工在城里建安居房,实际的效果会大很多,对农民真实生活的改进会有帮助得多,对市民生活品质的提高也很有意义。现在城市的住房很贵,其实不是建设费用贵,而是土地贵。对城市建设用地的严格限制在形式上保留了农田的面积,但这些农田并不是作为真正意义上的农田在使用。
 
周清云:改革的时机成熟吗?
 
蒋荣昌:改革的社会准备是够了的,同时法律准备也是够了的,也已经到了这种非变不可的时候了。那么在这种情况下我们只要以一个清晰的思路来面对这个事情,就自然会迎刃而解。
社会准备够了是说城市已经接纳了大量的所谓农民工,所谓的农民工已经是事实上的市民,是城市需要的人力资源,是城市能够以今天这种繁荣的状态运转下去的一个必不可少的力量。
现在就是思想准备不够,那么现在就应该突破这种思想的桎梏,观念的桎梏,在现有的法律体系下面就可以完成一个循序渐进的,但是会让各方面理顺的改革。
 
周清云:法律准备具体来说是什么?
 
蒋荣昌:我们可以找到如下的法律、政策支撑
1、《中华人民共和国农村土地承包法》:“第三十二条通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”
第三十三条“(四)受让方须有农业经营能力”。
上述条款和《物权法》有关承包经营权的条款均未对承包地受让人的身份进行限定,只对受让人的“农业经营能力”和农业经营方向进行了限定。这在法律上为大规模“农转非”和“非转农”的制度变革提供了保障。
2、《物权法》:“第四十二条为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”“第一百三十二条承包地被征收的,土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿”。
彻底打破城乡土地地权二元、农民和市民身份二元的传统体制,为现代农业和现代农村的建设扫除根本障碍,促使生产要素以市场为枢纽跨区域、跨城乡流动,解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,让三农问题成为历史——是事关我国经济社会能否可持续发展的最大“公共利益”。为了这一巨大的“公共利益”“征收集体所有的”农用地为国有农用地并向不再受制于身份壁垒、“有农业经营能力”的受让人拍卖国有农用地使用权(耕地承包经营权),可以同时满足《物权法》、《土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等有关法律规定的要求。(严格地说这还不是征用,只是转换土地性质,比征用还要温柔得多,因为权利人还是原来那些权利人。不改变权利人的权属关系的“征用”,那就是最温和的变革。)
而这将为建立由市场来配置核心生产要素的现代农业,以及在现代农业格局下建设现代化的新农村,创造必不可少的制度环境。
3、邓小平:“中国社会主义农业的改革和发展,从长远的观点看,要有两个飞跃。第一个飞跃,是废除人民公社,实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进,要长期坚持不变。第二个飞跃,是适应科学种田和生产社会化的需要发展适度规模经营,发展集体经济。这是又一个很大的前进,当然这是很长的过程。”(《邓小平文选》第三卷,人民出版社,1993年10月,第354页)
4、习近平同志在十九大报告中强调,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。彻底打破城乡二元格局,解放农业、土地、农民,将会释放不可限量的经济潜力,从而有效解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。
5、《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》。
6、我国土地历来实行按用途管理的法律和政策。国家征用农民土地为国有土地并指定用途进行招、拍、挂没有任何法律、法规和政策层面的障碍。
 
周清云:土地国有化实施起来有难度吗?
 
蒋荣昌:没有难度,因为既没有意识形态障碍,同时农民也会非常支持。只需要一个宣布就完成了。
你宣布所有的耕地是国有土地,那么你的意识形态障碍就没有了。因为我们是在公有制的范围内改革,而现在意识形态的任何障碍,都来自于对原来那个“打土豪、分田地”的正当性的疑问,以及对公有制崩溃的恐惧。如果说那个时候把这些土豪或农民的田地收归集体,是你革命的一个合法性根据,那么接下来我们把集体土地国有化,由集体土地上升一格,变成国有土地,这既实现了共产党原来的理想,同时也提升了公有制的层级,扩展了公有制的基础,对大家都是好事儿,对各方都可以交代。
整个事情相当于只需要把原来那个集体土地承包证变成国有土地承包证就完了。土地国有化之后的主权人是没有变的。你原来是承包人,现在还是承包人。这样农民只会暗中高兴,因为他的土地因此有了新的含金量。
 

2.农村改革与社会稳定

周清云:按照这个方案改革之后,大城市的人口会改变多少呢?会忽然增加很多人吗?
  
  蒋老师:大城市的人口不会改变多少,也不会忽然增加多少,因为2.7亿农民工早就已经进城了。现在没有离开农村的人大多数是老人、年龄较大的妇女以及小孩等,都是不能找到工作或不适合工作的人员。大部分农村的青壮年早已生活在城市了,只不过他们住得很差,居住在“工棚”里,没有妻儿可以跟随,没有社保、医保及养老保险等保障。
另一方面,这是一个双向选择的市场化过程。城市是根据自身的条件和发展需要来制定计划吸纳新增市民的。如果北京上海不愿意吸纳那么多的人口,它就会根据自身需求制定一个方案出来,比如说你带三十平米的指标过来就只能换三十平米的安居房,或者以在这个城市有三至五年的稳定职业收入作为限制条件。那么农民工就会去权衡了,除非他在北京上海有巨大的营生,他觉得非到那儿来不可。这样城市之间的人口自动就会因为这些东西找到平衡点,就不需要去做那些行政性的限制。
这样土地会利用得更好,人民会生活得更好,城市也得到了收入。城市收入了一块新土地,从而建设用地的需求就可以得到有效的补充;而吸纳一个新市民,本身也是在为城市匹配所需要的人材,像清洁工、保修工等都是城市需要的人力资源。这样城市发展与基本农田保护就会以良性的方式循环,而这些新市民释放的内需也会给大家带来更多的工作机会。
 
周清云:现在政府和主流学者的一个主要担心就是社会稳定。他们害怕农民进城以后找不到工作。
 
蒋荣昌:其实他们担心的这个不稳定是虚构的。农民在毫无社会保障的情况下都是稳定的,你给了他保障他还不稳定?你说这是不是一个伪问题?什么都不给他,什么都不给他承诺,甚至还有一些歧视性的安排的情况下,人家在城里边都稳定得不得了。在这种情况下你还去担心他的稳定,那不是开玩笑吗?你让那些从来在城里边都不能梦想得到一套房子的人,能够基于他的宅基地的转换得到房子;从来都没有想过可以和城里边的人平起平坐的那些人,让他觉得这个城市也是他的城市,在这种情况下他会有什么问题呢?至于工作,他们从来就有,而且比城里边的人更能找工作,更能胜任某些工作。在这种情况下你说你担心什么呢?
其实进城的这几亿人的工作问题全是他们自己解决的,同时他解决自己工作岗位的方式就是让所有人感到更幸福了,感到更方便了,城市生活更舒服了。因此农民不仅已经进城了,而且已经是城市经济发展和生活便利不可或缺的组成部分。如果真的是他们都走了,那么这个城市就转不动了。所以城市是高度需要新的市民以现有的方式加入,而不是说他们是一些多余的人,来给城里边添麻烦。你看餐馆里面的小工,或者是送外卖、送快递的小哥,减少两个大家周围这一片的居民马上都会觉得生活起来不方便。
其实真正要让这个社会稳定,就是要循着我们刚才讨论的那个路径前进才行。如果想清楚了,哪怕是先让某个县某个市某个省去试,这个国家也乱不了。
 
周清云:农民进城之后会不会陷入拉美化风险?
 
蒋荣昌:拉美的农民和中国农民完全是两码事儿!就像我刚才说的,中国农民实际上已经进城了,而且早就已经就业了,而且是中国经济的发动机。他们进城从来就没有当过流民:在没有社保,没有房子住的情况下都不是流民,难道在你给了他们现代社保和城市住房之后,他们反而会成为流民吗?
中国农民是特别愿意和善于工作的人,他们不是墨西哥人。中国农民的生存能力是很强的,他们找工作的能力并不比市民差。中国农民进城这么多年,工作全是他们自己找的,生计也全是他们自己解决的。经历了这么多次经济危机,在没有社保的情况下,他们都没有成为流民,都能够生存下来,那么你现在给他们平等的国民待遇,给他们换取国民社保和城市住房的机会,他们的生存能力和抵御风险的能力会更强,而不是相反。
最关键的区别在于拉美的城市贫民和我们的农民在起点上就是完全不一样的。我们这里的农民人手有一块地,而墨西哥和拉美的农民很多根本是祖上就没地的。他们没有打过土豪,分过田地。所以在这种情况下,基础是完全不一样的。这个基础就是我们能够进行社保和住房的置换,从而平稳过渡的现实条件。
 
周清云:如果经济危机来了,农民往何处去呢?
 
蒋荣昌:首先要问为什么会有经济危机?正是因为农民工不是一个完全的消费者,才导致中国的内需被这种结构浪费掉了。农民工回到农村去修一个房子,他能住吗?他不能把这个房子当成住宅来用,因为住在那里找不到合适的工作,但是农民工又有住的需求。这也就意味着农民工在城市里面居住的需求被浪费掉了。这实际上就意味着资金的浪费和需求的浪费是双向的,而这就会导致中国的工厂大量破产,因为现在外需已经不可能像原来那样强劲。
因此三农问题才是中国经济危机的根源,而外需只是一个表现形式。就是说外需的萎缩也罢,波动也罢,它在中国这种内部失衡的经济结构里边必然导致经济危机。那么通过农村改革,刚好可以从根源上解决中国经济产能与需求结构性失衡的问题。
至于农民向何处去的问题,其实是一个被错误描绘了的问题。好像我们没有准备好岗位,像樊纲、温铁军诸如此类的人都是这种理论。他们害怕城里边就业条件恶化,农民向何处去。他们反复有这种忧虑。然后那些农村改革方面的学者,给政府提的也主要是这种方案。比如说这次他们会说经济危机来了,那么农村就是减震器。08年那一次,樊纲也说:你看我们多么高明,经济危机一来了,农民就可以回去。但是他们的这种讨论可以说是和事实完全没什么关系的描绘,一个内心恐惧的叙事。
实际上是这样的,就是说08年也好,现在也好,农民回去是不会种地的,只是回去待一待,避避风头。因为种地对他们来说根本上是亏本的事,是不挣钱的。况且现在三分之一的土地已经流转出去,就算农民现在回去想种地,在流转合同期满之前也无地可种。只要看清楚这一点,那么你就知道农民回去是最危险的。只有农民回到村里,他才是大泽乡的农民。他在城里边永远不会是大泽乡的农民。你的老乡可能是一个包工头,你是大学教授,而另外一个兄弟可能在街上扫地,你们的利益和角色是完全分离的,不会因为你们是同一个县的,就一起揭竿而起。农民聚集导致社会动乱的最危险的地方就是老家。如果农民有一个经济学家规划的躲避灾荒的老家可去,那刚好就是最危险的,就是说你给他们提供了组织基础,起事儿的组织基础。这个才是最危险的。
因此一直被当作中国经济危机缓冲器的那个农村,其实恰恰是中国经济危机的根源,正如一直被当作中国社会稳定器的那个农村,恰恰是中国社会不稳定的根源。
他们说城里边没有准备好岗位。这个完全是经济学上的一个常识性错误。所有的市场,所有的需求,都是在人口聚集之地,通过人与人之间相互表达需求,才出现了工作机会和所谓的市场。如果你叫大家解散,那么这个需求到哪儿去表达。如果将农民变成市民,工作会很好找,会创造很多的就业机会,因为工作是在人与人之间一起生活的时候发生的。不是先有就业岗位等着他们去就业。大家聚集在一起,更多的新市民进城就会产生更多的需要,而需要就是新工作产生的来源。如果农民被遣回农村,城市人口就减少很多,工作也会减少很多,也会影响到市民的就业机会。
反倒是农民真的回乡,城市会马上瘫痪。你只要看春节的北京和春节的成都你就知道,对今天的大都市而言,农民是多么不可或缺。农民是城市活力的保证。没有他们,城市就什么都没有了。我说的农民在这儿纯粹是基于官方的称呼。我没有认为任何人是农民。就是说始终把自己定义为必须回去的那些人,如果他们真的回去了,你会手足无措的。
 
周清云:农场的大规模出现会不会把原来的小农经济挤垮,从而导致农民破产和大规模的土地兼并呢?
 
蒋荣昌:这和企业一样,该垮就垮,你该做什么就做什么。如果你该垮不垮,实际上是浪费资源。该垮不垮的状态里面,你占用了土地,占用了肥料,占用了人工,但是你又没有有效率地出产。在这种情况下的话,那些被占用的东西在垮的时候就被释放出来,就变成了更有用的土地,更有用的人。这对整个社会,对当事人自己都是有好处的。
所谓的“土地兼并”是中国历史上的问题,根本不是现代农业的问题。对现代农业而言,如果没有土地兼并,就没有现代农业。所谓的历史上的问题,就是历史上任何时代只要土地兼并严重都会导致所谓的农民起义。这是在那种结构里边才会发生的事情,他们把它移错了位置,相当于把一碗回锅肉端上了西餐的桌子。那完全是整错地方了。一说土地兼并,大家就很紧张。有什么好紧张的呢?现代农业就是要土地兼并,不兼并怎么来实现现代农业?所以他们搞的什么“土地兼并”、“农民破产”这些单词听起来都是很可怕的,但实际上他们是把语境偷换了。
历史上的农民破产那肯定是很可怕的,因为他们毫无出路,只能揭竿而起。但是今天农民破产,他可以去做工人。农民破产成为工人,或者农民破产成为别人农场上的工人,然后赚的钱比他自己当小农场主赚的钱还多,还没有风险。你说这对他们有什么不好呢?
然后破产了又有社保,暂时有个过渡。现在社保里面有一项失业救济,就是你只要买了社保,那么只要你失了业,每个月会有一千多块钱的失业金。你可以有差不多一年的时间来过渡。除非你诚心不去找工作,你总会找到工作的。所以它不是什么问题。那些单词吓人,但是事实并不可怕。
所以这些问题都是基本概念没有理清楚所导致的伪问题。当他们说那个是流民的时候,那么什么是流民,请你说清楚。当你说城市没有准备好那么多岗位,因此我们不敢贸然把农民转到城里面的时候,那么请问那个岗位是什么?如果岗位意味着板凳,那肯定没准备好2亿多张板凳。但是如果岗位意味着任何人都在一个合理的交易秩序里面,都可以借由交易来表达自己的需要或提出自己的要求,那么我们把农民整合进这个更大的市场秩序里面,不仅没有使我们原来的生产者减少,原来的2.7亿农民工仍然是各种各样的工,生产者没有减少,但是有效的消费者,能够在这个市场里参与交谈跟叫价的消费者增加了2.7亿,而这2.7亿消费者的增加就给原来那些就业状况不好的别人,跟原来没法就业的别人提供了新的岗位。而这种正向的互动,最终会使每个人的处境得到改善,而不是相反。
 

3.农民社保的成本

周清云:有一种观点认为以土地作为农民的社保是成本最低的制度安排,比如说一个月几十块钱的新农保就可以低成本地安置那些农村老人。
 
蒋荣昌:首先需要先定义成本高低的标准,然后才能讨论成本高低。如果是静态地计算,那肯定是低成本的,但是计算总的社会成本,那可能会高得惊人。一方面是当事人福利损失的成本,另一方面是为了维持当事人这种低水平的福利所使用的社会资源的成本其实是很高的。更别说这种制度安排导致的国民待遇的差别对待对整个社会的损害。这种体制性的不公平最后伤害的是每个人。这个算到成本里面就很大了。
从那些老人的福利来说,几十块钱的新农保收入基本上只能够应付一些最重要的日常用品之需,其余绝大多数的生活资源都要自给自足。所以靠他自己的耕作来低水平地养活自己,其实就是让他们不退休,就是劳动到死,那么最后结果就是当他没法耕作的时候就没法养活自己,处境会非常糟糕。
另一方面为了维持当事人低水平的福利所使用的社会资源的成本其实是很高的。为了维持这种低成本的安排,我们浪费了价值50万亿的农业资源,并且断送了中国农业现代化的前途。
这些巨大的社会成本会反过来伤害了整个社会。今天大家什么都不敢吃,什么都不敢用,人与人之间最基本的信任都被破坏得有点严重,那么这些都是这种制度安排的成本。
如果他们的土地可以置换为国民社保,那么他就是一个有退休金的老人。在这种情况下他和家人居住在一起就不会像农村原来理解的那样是给子女添负担,因为他现在是自带饭碗的。
就哪怕是老人不愿意和子女住在一起,他有基本的生活费用,那他的生活也完全没有什么问题。比如说在农村也可以就地设立养老院,那么原来农村的集中居住地也可以作为集中养老的基地。因为原来的集中居住地刚好是一个集中浪费的宅基地。年轻人不会去住,老年人守在那儿没有收入,耕种不方便,农民上了楼就没法种田。农村现有的那些基础设施,包括政府做的集中居住的设施,其实也可以很好地利用起来,比如说拿给农场主作职工宿舍、仓储设施、物流基地。然后那些安土重迁的老人不愿意走,也可以在那儿集中养老。
如果他觉得老了以后劳动是一种娱乐消遣,他也可以去农场打短工,做任何事情。这个不改变他们原来以耕种来游乐的状态。像他们描述的浪漫主义的养老,在农村也同样可以做。
这既一举解决了农民的养老问题,同时他的土地作为一份产业要素也得到了有效利用,无论是对他本人,还是对社会,都是有益的。
从整体上来说,这种改革会让农业成为一个赚钱的行业,一个有效的就业和投资领域,会让农村成为一个有有效产出并能够保障全国人民食品安全的食品来源地。这对整个社会福利的提升是很大的。
 
周清云:以拍卖农用地的资金作为农民的社保资金,但是现在一亩地能够卖多少钱呢?足够支付农民的国民社保吗?
 
蒋荣昌:现在具体的数字其实都已经不重要了,重要的是在这种安排下面实际上大家的福利也好,身份也好,以及土地等国有资源的有效利用也好,都会达到一个相互匹配的状态。相当于不管那个地我们现在估价是两万或者三万,它都是处于被浪费的状态。这是国有土地资源的一个巨大浪费。那么不管我们现在怎么去考虑他现在实际的社保在今天可能已经九百了,而在当年可能只需要三百,那么去算这个账的话可能就不一定算得到一起了。但这个其实都不重要了,因为这样转变之后,整个国民身份、国民待遇、国有土地资源的有效利用,不管从公平、有效等各个角度去考虑,这种安排在整体上都会有更大的效果。包括我们谈到的农业现代化、内需释放、食品安全、匠人精神的土壤等等,如果没有这种体制性的转变,都是无法生根的。如果有了这个转变,那么一切都会通畅。就哪怕是某一个阶段会造成某些财政上或者别的方面的问题,其实都可以通过发行国债的方式来处理。这就的确应该是国债,因为它本身就是为了公共利益的实现。
国有农用地这样转化出来之后,本身会对整个国民福利发挥很大的促进作用。因为现在农业整个都不赚钱,那是国民的损失,不仅仅是农民的损失。这样安排就是发行国债的非常合适的理由。就发行一个特别国债,专门针对农民的社保,建立一个农民社保转换为国民社保的公共基金来启动整个事情。这个公共基金要么就是国有企业的红利,要么就是国债。如果这样的话就不会有什么障碍。而且中国现在每年有万亿的农业补贴和村村通、户户通之类的农村投入。现在这笔钱就可以拿去充实农民转型之后的社保资金,实际的效果会大很多。
所以重点在于整个社保安排的体制转换,涉及到的是整个国家社会经济的健康发展,而不是具体的地卖多少钱。
 

4.农村改革与确权流转

周清云:农村改革方案会对现在正在进行的土地确权带来什么推进?
 
蒋荣昌:确权可以更简单了,就是以生产队为单位,而不用去丈量每家每户的地界。只需要丈量一个生产队的四至,然后就制定一个标准:你要走,就根据这个标准把指标卖了就完了。国土局现在有很先进的丈量技术,他拿着GPS土地面积测量仪走一圈就和卫星连上了。他给你划一圈,你实际的土地面积和他上传的资料就是一致的。你来买两百亩地,买的张三李四的都不重要,给你划的两百亩肯定就是两百亩,不会少也不会多。这就根本不需要那么复杂的丈量、确权,以及由此平添的许多纠葛。
而且这个改革根本不需要先把每家每户的地丈量清楚了再来进行。一旦有需要了马上丈量都来得及,把那些需要置换的先丈量就行了。不会出现谁谁谁忙不过来,或者准备没做好这种事情。
现在还在耕种的那些人其实他们相互之间是没有什么分歧的。张三都知道李四的田坎在什么地方,你去确他那个权干什么呢?他们原来怎么耕就怎么耕。谁家的胡豆也不会点在别人的地里。比如说这个指标转让出去了,张三走了,就把张三原来耕作的那块地收起来就完了,而且这个指标是很精确的。这就根本不用去浪费丈量土地的费用,也没有确权颁证的那些纠葛。
反倒是给每家每户划一个圈,给张三李四划一个边界,哪怕是你弄清楚了都没用,因为对大规模的流转毫无意义。我来买三百亩地,我不可能去买张三和李四犬牙交错的那块地,然后再去买王五和李四犬牙交错的那块地,然后我要在这个村分成几十块地去耕种,你说这个农庄我办它来干什么呢?既然不是这种规模化经营的模式,你现在去给每个人画一个图,那就是闹着玩儿的。这个完全是在浪费纳税人的钱。
 
周清云:在土地国有化的过程中,如何防止农村基层腐败和地痞化现象对农民土地的侵蚀呢?
 
蒋荣昌:他其实没法腐败,因为卖的是个指标,你多占了也没用。只需要搞清楚这个生产队的实际土地拥有量,然后就照人口来。没有什么好复杂,而且卫星都可以给你做这种工作。弄完以后花名单经过全村人民认可。
比如说以家庭为单位,其实也是以人口为基本单位,按照不增不减为标准,就马上可以算出来。如果不对,村民可以检举,马上就给你取消了。算完之后,集中整理和出让的是一个指标,和你把田坎移到别人的地里没关系。你移了就移了,自然有人给你铲掉。
 
周清云:如何解决土地国有化之后的耕地闲置问题?
 
蒋荣昌:既然是国有土地使用权,那就要遵守国有土地使用方式的限制和要求。这在《土地管理法》中有明晰的规定,那么只需要把现在商业用地和住宅用地的管理方式参照农业的特征做一个期限上面的调整就完了。
首先农用地要用才是农用地。如果你闲置的期限超过了规定,那就有相应的惩罚。这和现在城市土地买了之后两年不开发就要给收回来,是一个道理。因为它除了是你的财产,同时也是一份公共资源,那么你拿到这个公共资源的使用权,就意味着相应的耕种义务。现在监控也非常方便,卫星就可以知道你那个地方种还是没种。没种就给你精确定位,发给当地政府,去督查就完了。谁都做不了弊。这样至少可以马上解决土地撂荒的问题。
如果你觉得你的规模不足以耕种赚钱,但你又不愿意置换,那你就交给别人去耕种。送给别人种也有很多自愿军愿意上,比如说几百亩地送给我种,我短期种种能够赚钱我也干。也有那些没有足够的买地资金,但是有种地的技术和市场感觉的商人他们也愿意去,因为投资小,回报也可以。虽然是一个短期的事业,但是能够赚一把是一把,这种商人多得很。别人来耕种要赚钱,那么他肯定对地租要有一个相应的要求。民间可以达成一个协议,总可以找到一个平衡。但是不能像现在这样,撂荒还在给补贴。
其实这就会开放各种各样的形态给民间去选择。愿意短期包租的,他也可以建立一个短期包租的农场。愿意买地,做一个子子孙孙流传下去的农场的人可以通过买地来完成。愿意把土地无偿地送给别人耕种,自己拿到一个名义上的国有土地使用权的人,你也可以继续维持你原来的那种安排。如果能够租出钱来,别人拿到你的地能够赚钱,那也是你的本事。
如果找不到人种,暂时也没有买家,那就应该由政府来进行收储、整理、集中拍卖,就是说凡是农民要卖,政府就应该收。收了之后政府有巨大的能力对土地进行整理,就是把土地指标从这个地方转移到另一个地方,把那些已经出让的土地集中起来。
比如说我们可以先划一个农业的招商引资园区,就像现在那些工业园区一样。现在一村二村先种上,那么一村二村移出去的就就地处理,三村四村移出去的就异地处理。因为现在农民的生计和他那一小块儿地没有直接关系,就刚好可以这样办。我不会因为在一村二村住着却必须到三村四村去种地而成为我的问题。当地政府可以把土地分级,比如说一村二村的土地品质差不多,地势差不多,灌溉条件差不多,那就一村二村互换,三村四村互换。这种技术上的问题好解决得很。
 
周清云:改革中地方政府会不会为了政绩急于求成?
 
蒋荣昌:不会。现在卫星可以监测到所有的地是不是耕种了,你只有一个理由让他走人,比如说你在规定年限内不耕种。如果你不耕种,那就已经证明了你不想耕种的意愿。就只有一个条件才能收回土地,这个条件对所有人都适用,那就不会导致政绩工程,因为你基本上不太可能把土地圈起来阻止别人去种地。
 
周清云:现在全国大约有三分之一的土地已经流转出去。我们说的农村改革方案和现在的土地流转有什么关系?
 
蒋荣昌:我们说的分两次流转,其实厘清了土地流转的不同层次的任务。因为土地既是农民的社保,又是农业的生产要素,而这两种功能是不能兼容的。在土地没有从农民的社保中脱离出来之前,土地并不是纯粹的生产要素。这会严重阻碍土地的有效利用和农业的现代化进程。
因为土地和农民的人身依附关系,导致流转出去的土地并不是作为纯粹的生产要素发挥作用。投资人不会在地权不能得到保障的情况下进行基础设施投资和农田基本建设,而且所选择的农业项目也大部分不会是普通的主流农业。这样,农用地的规模化经营将会严重依赖对市场波动极为敏感,甚至也对土壤的肥力竭泽而渔的特殊农业。一方面其可持续性大有问题,另一方面也难于与基本农田保护的最终目标(比如保证国家粮食安全)保持一致。同时,不能让主流的农业生产项目赚钱的制度设计,既是不可持续的,也不具有可全国推广的普遍意义。
由于投资人要支付几乎和土地产出的粮食等价的土地租金,现在大部分流转之后的土地经营都是靠政府补贴才能维持。这就意味着现在的流转形式不可持续,因为国家不补贴,你就没钱赚。
同时真正能够租得起价格的土地,都是城市近郊土地,而且往往也是搞经济作物和旅游农业。但是这会给远郊农民一个虚假的希望,让农民觉得再怎么样我也还有几亩地,可以流转出去挣点钱。相当于以这种最不合适的方式给农民发了低保,但这同时也是最浪费资源,最不利于与之有关的各方的方式。农民在这种暗示下面就不愿意把生活的重心安排在城里边,他就会在农村保留一个不住的住房。实际上这就是很大的浪费。然后他整个生活的筹划都会围绕着这个来展开,那么就损失了很大的效率。就是说他明明可以不做这件事情的,但是基于这个羁绊他都会做这个事情。所以这对经济的自由交往和各经济主体的潜力释放都是不利的,并且会使三农问题和城乡二元格局长期固化,得不到有效解决。
 
周清云:如果实施两次流转,那么会对现在已经流转出去的土地带来什么新局面?
 
蒋荣昌:现在已经流转出去的土地其实都是已经整理好的土地,也就是说它原来就已经成规模了,它本身就是一个合乎规模经营的农庄,标准的农庄,那么按照我们说的农村改革方案它就会更有利于真正的流转。
同时原来的投资人其实是现在很合适的买主。因为如果原来你是租了都能够赚钱,那么你现在如果能够找合伙人或者你自己把它买下来,那就更能赚钱。因为原来的租金就占了成本的很大部分,同时原来的不确定性也很高,因为说不定租期到了农民就不和你续约了,那么你原来的投资就白费了。
如果投资人原来就投了很多进去,或者觉得很有前景,他肯定愿意买下这块土地。如果他自己没有那么多资金,他可以找人来合伙。大家都可以在商业上达成一个共赢的格局。通过市场的办法,大家可以找到各种方式来解决这些问题。你只要有钱赚,有前途,参加的人会很多,愿意以不同的方式参加的人也多。有很多人他不是喜欢种地,而是喜欢赚钱,他只要是觉得你赚钱是有保障的,他也愿意来。
如果是这样的话,种地的人就会更有保障,也就敢于投资了,农村土地就彻底变成了一个有效的市场资源。比如说你去当农场主,你有一个预期,比如说你的土地可以抵押,可以买卖,可以传之子孙,然后我在这里耕作的时候,水利、道路所有的基础设施的投入,它都沉淀为我的资产,而不是某一天就会被收回。你就会放心地去做这些事情,土壤也不会让它去污染,因为你是一个农业企业,你会爱惜你的生意,所以你绝对不会今天打了农药明天马上就去卖菜。
这样土地成本也会下降,相当于租金降低了很多,那么主流农业也可以赚钱了。这样国家粮食安全和食品安全、土壤保护等等问题,都可以得到很好的解决。
如果农场主更能够赚钱了,那么国家也就不用花费那么多农业补贴了。这个钱就可以用到更需要的地方去。同时也说明这样的流转是可持续和可以大规模推广的,不管近郊远郊都适用。

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