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晚清中央专项铁路经费探析
来源:网络转摘 作者:朱从兵 岳鹏星 点击:123次 时间:2016-12-21 19:54:58
 晚清中央专项经费,是咸同以降清政府面对新增财政支出而另外筹款,并由户部设置独立的专项会计科目,分别向各省摊派款项的一种财政收支形式①。19世纪80年代末,清政府已经确立了“定计兴办”铁路的国家政策。面对铁路建设这一新的支出项目,清政府设立了中央专项铁路经费。该经费是清政府财政支出中唯一与经济建设有关的专项经费,实际上也构成了光绪时期清政府兴建铁路的原始资金之一。以国之财,建国之路,成为中央专项铁路经费的题中之义。它也成为清政府在铁路兴建过程中官方经费在晚清铁路筹资阶段中的典型案例。关于晚清中央专项铁路经费,已有学者进行了初步研究,如财税史家罗玉东、史志宏、周育民等,从晚清财政制度的宏观视野出发,认为其就是晚清时期新增加的一项科目支出而已②。深入而具体的研究成果尚付阙如,笔者不揣冒昧,拟从铁路与税制的关联性视角对此作进一步探讨,以期深化对中国近代铁路建设起步阶段历史的认识。

  一 中央专项铁路经费的出台

  晚清中央专项铁路经费的出台,既有远因,也有近缘。远因方面,清政府从19世纪60年代开始重视铁路问题,到80年代逐步试办与“毅然兴办”铁路,使得铁路兴建的筹议持续不断,呈现日渐深入的趋势,铁路兴建有了成为国策的可能。近缘方面,从1888年年末到1889年,清政府内部因为讨论津通铁路的兴筑问题而引发了“定计兴办”铁路的国家政策,进而促成了中央专项铁路经费的出台。

  19世纪80年代伊始,以醇亲王奕、直隶总督李鸿章为首的主张兴建铁路的重臣便一直在谋求铁路的试办,并实现了从唐胥铁路的兴建到津沽铁路的延展。截至1888年,已有将津沽铁路从大沽口展筑至通州的呼声。津沽铁路的股商们向海军衙门提出了这一要求③,认为:“津沽利源已开,莫若先行接造通州一路,裨益公私更大。”他们从裕国便民、改善漕运、利商利民等方面“胪举”津通铁路的利益“五端”④,恳请海军衙门同意他们的要求。1888年10月13日,李鸿章致函海军衙门,请许接造津通铁路,并说此举“于国计民生,大有裨益,关系非浅”⑤。在李鸿章的促动下,醇亲王奕主掌的海军衙门随后给清政府上《请造津通铁路折》,向清政府晓以利害。12月8日,清政府同意接修津通铁路,谕令海军衙门和李鸿章负责,部分官员又一次掀起了争论⑥。从1888年12月到1889年2月,廷臣反对修路的呼声很高。1889年2月13日,海军衙门将争论的情况上奏清政府,请求将修建津通铁路的争论情况发交沿江沿海的督抚将军“按切时势,各抒所见,再行详议以闻”⑦。2月14日,慈禧太后同意了海军衙门的请求,意在进一步听取沿江沿海督抚将军的务实性意见,认为:“在廷诸臣,于海防机要,素未究心,语多隔膜。该将军督抚等,身膺疆寄,办理防务,利害躬亲,自必讲求有素。”⑧与廷臣相反,大多数督抚将军的意见偏向于兴建铁路⑨。4月1日,两广总督张之洞复奏《请缓造津通改建腹省干路折》,以“今日铁路之用,尤以开通土货为急”为讨论问题的出发点,认为应建的铁路“宜自京城之卢沟桥起,经行河南,达于湖北汉口镇,此则铁路之枢纽,干路之始基,而中国大利之所萃”⑩。此即为芦汉铁路兴建之滥觞。张之洞的主张得到了慈禧太后的赏识,5月5日,清政府发布上谕,认为芦汉铁路的兴建“为自强要策,必应通筹天下全局”,表示此路“即可毅然兴办”,要求廷臣“毋庸筑室道谋”,责令海军衙门拿出切实的操作办法(11)。接到谕旨,醇亲王奕便同已有办路经验的李鸿章和芦汉铁路的提出者张之洞电报往来,反复磋商芦汉铁路筹建事宜(12)。经过近三个月的沟通,8月26日,海军衙门向清政府复奏,同意“津通铁路应即暂行缓办”,以再展一年的郑工捐偿还津沽铁路洋债,提出以“商股、官币、洋债三者并行”的方法解决芦汉铁路的筹款问题,要求清政府“简派公正廉明熟悉洋务之重臣”,“以为经画”(13)。8月27日,清政府发布上谕,认为海军衙门的复奏“规划周详”,确认芦汉铁路“即可定计兴办”,“著派李鸿章、张之洞会同海军衙门,将一切应行事宜,妥筹开办”(14)。由此,以芦汉铁路的建设为起点,清政府确立了铁路建设的基本国策。

  既然要“定计兴办”芦汉铁路,就必须解决铁路兴办的经费问题。对此,张之洞从提出兴办芦汉铁路的主张时便已有所思考,他预计建成芦汉铁路总共需银1600万两,计划用八年的时间建成,认为“中国之大,每年筹二百万之款,似尚不至无策”。他设想的筹款渠道是招股,具体办法为:“除由铁路公司照常招股之外,应酌择各省口岸较盛、盐课较旺之地,分别由藩运两司、关道转发印票股单,设法劝集。”(15)张之洞对芦汉铁路建设经费的估计偏低了,奕、李鸿章复议其主张时,经进一步测算,认为芦汉铁路的兴筑“非三千万两不能竣工”(16),他们提出了不同的筹款渠道和办法,海军衙门复奏时即主张以“官币接济”而参用商股,“商股帑力不足,则尤以洋债为挹注之资”。该衙门建议“应先集一千万两,俾令勘路定料,庶免停工待款”(17)。作为芦汉铁路的实际筹建者,李鸿章和张之洞遂有联系洋债的行动。8月28日,马建忠致电李鸿章说,“张香帅向德商将借巨款,以兴铁路”(18)。而李鸿章本人当时则有向奥商借款的意愿。但是,9月12日,都察院左副都御史黄体芳上奏清政府,极力反对借洋债建筑铁路,认为洋债“殆非计之得”(19)。9月13日,盛宣怀致电张之洞说:“谒庆邸(庆亲王奕劻),皆以洋债为虑。黄漱翁(黄体芳)封奏止洋债。”(20)因此,9月15日,在法国巴黎的李经方致电李鸿章汇报奥商借款情况时,李鸿章只得回电称:“卢汉铁路虽奏准,朝议不以洋债为然。”(21)在这样的氛围之下,为了修筑芦汉铁路而借洋债的可能性微乎其微。

  10月2日,张之洞向清政府上奏《遵旨筹办铁路谨陈管见折》,表达了对建设芦汉铁路问题的整体性思考。他以“储铁宜急,勘路宜缓,开工宜迟,竣工宜速”为指导思想,强调“不外耗为本,计利便为末;储材为先,兴工为后”,认为芦汉铁路的建设目的应是以“销土货、敌外货为先,征税裕饷为后”。关于筹款问题,他也不赞成洋债,认为“洋款洋铁两端皆必致坐受盘剥,息外有息,耗中有耗”,而原先设想的招集商股之法,因“路长费巨”,公司恐难“胜任”(22)。在他看来,洋债不可借,商款亦不可恃。于是他提出官币之法,建议以十年为建设芦汉铁路的期限,每年筹集300万两,由户部“提存专储”,具体的经费来源为海防捐和洋药税厘。他说:“试就海署原奏需款三千万两,限期十年之数计之,若将郑工新改海防捐例再酌减一二成,每年可收一百万以外至二三百万;洋药税厘除户部捐拨外,尚有赢余,每年亦可指拨一百万。此两款每年将及三百万,由户部提存专储为铁路之用。若仍不敷,竣工稍展一二年,似亦无妨。”(23)其实,张之洞的这种筹款主张,就是中央专项铁路经费的最初设想。关于芦汉铁路的筹建思路,张之洞有两种说法:一是“先须筹款,次炼铁”(24),二是“采铁、炼铁、教工为先,勘路开工次之”(25),这即构成了张之洞对芦汉铁路建设全过程的总体思路,10月27日,他还向总理衙门表达了同样的思路。虽然这与李鸿章的思路有所不同,但是海军衙门并没有完全否定(26)。总理衙门大臣、庆亲王奕劻对张之洞的主张还比较赞赏。12月6日,奕劻就芦汉铁路筹款问题上奏清政府,认为洋债“消耗大不合算”,“决意不作是想”。这与张之洞的看法一致,但他认为海防捐不可靠,指出“海防捐已成弩末”,而招集商股亦无希望,“华股茫无的据”。他表示对芦汉铁路的建设经费“即当设法详筹,庶免牵制中辍之虑”。因此,他建议清政府饬令户部“每年筹拨有着款项二百万两,另为存储”,“专供铁路之用,每年核实报销”。另再逐年办理海防新捐,以资补助,以十年左右的时间必定能够建成芦汉铁路(27)。清政府于当天即接受了奕劻的建议,同意“饬部拨的款二百万,不借洋债,不购洋铁”(28)。芦汉铁路建设作为清政府的要政,其经费筹集的任务由户部负责,户部须设法制定“专供铁路之用”的200万两经费的来源方案。1890年1月15日,户部上奏清政府:每年由户部库储项下拨银120万两,其余80万两由直隶、山东、河南、山西、陕西、安徽、江宁、江苏、江西、浙江、福建、台湾、湖北、湖南、广东、四川等16省每省岁拨银5万两解足,得到清政府的批准(29)。这个方案体现了中央和地方共同承担朝廷要政的理念。这样,清政府200万两中央专项铁路经费便得以正式出台。

  二 中央专项铁路经费的财政运作

  每年200万两的铁路经费专门用于建设芦汉铁路,开启了中国铁路兴建的新起点(30)。从开始设立到最终取消,此项铁路经费的财政收支运作经历了三个不同阶段,反映了清政府内部政局的变化和铁路建设处于起步阶段的基本特征。

  第一个阶段为1890年,经费主要是用于芦汉铁路的筹建工作,准确地说,是直接用于张之洞为芦汉铁路建设而进行的前期工作,即炼钢制轨。虽然张之洞抱着“愚公移山,有志竟成,此无可游移”(31)的态度筹建芦汉铁路,但是他“自知不能贯彻自己的宗旨”(32)。从1889年8月清政府定计兴办芦汉铁路,一直到1890年3月,已从两广总督调任湖广总督的张之洞一心筹办铁矿事宜,先期的勘路定线等筹建工作均被搁置。这实际上延缓了铁路建设的进程。李鸿章对此不太满意,他说张之洞在芦汉铁路建设事宜上,“恐难交卷,终要泻底”,甚至说“枢廷知其大言无实也”(33)。此时的李鸿章实际上并没有放下自己对于已有铁路延展的努力,既然津通铁路的修筑已无可能,他在力争通过海防新捐挹注津沽铁路的洋债利息之外,又开始谋求唐津铁路向北展筑至山海关的事宜。这实际上已经开启了关东铁路的谋划与筹建(34)。

  李鸿章和张之洞对于筹建芦汉铁路的不同思路,导致他们两人不可能一直合作推进芦汉铁路的建设。“两个性格迥异甚至彼此憎恨的人竟能够被赋予共同或者至少互为补充的工作”,使得芦汉铁路从南北两段工程同时兴筑的可能性近乎渺茫(35)。就在张之洞积极谋划炼钢制轨之时,李鸿章亦在谋划关东铁路的筹建事宜。李鸿章以东北边防危机为由,要求兴建关东铁路,引起海军衙门和慈禧太后的关注,缓建芦汉铁路、急筑关东铁路的想法得到他们的同意。因此,1890年4月23日,李鸿章致电张之洞说:“铁路宜移缓就急,先办营口至珲春。”既然不办芦汉铁路了,那么,中央专项铁路经费就要划给关东铁路。李鸿章明确地说:“明年兴工,每年尽部款二百万,造成二百里路,逐节前进。今年二百万汇归尊处,专办铁矿,庶两免贻误。”(36)李鸿章有朝廷的支持,而自己仍可炼钢制轨,张之洞于无可奈何之下只得表示赞成,4月28日,他复电李鸿章表示:“关东路工紧要,廷议移缓就急,卢汉之路可徐办。”并说:“湖北即专意筹办煤铁、炼钢、造轨,以供东工之用。”(37)可见张之洞是将自己定位于“‘制轨者’的角色”(38)。对即将划给他的1890年中央专项铁路经费,张之洞有两个表态:一是他表示不会再多要,他说:“二百万拨归鄂省,此外即不再请部款,其余不足之款,洞当竭力筹划,随时请示。”二是他希望这笔经费不能少:“至此二百万必须足数实银,不再扣减,方可勉强腾挪应付。”(39)也就是说,张之洞对1890年中央专项铁路经费能否如数划给他以供炼钢制轨心存疑虑。

  张之洞的担心是有道理的,从财政运作的角度看,200万两中央专项铁路经费并不能够一次性完成划拨。如前文所述,200万两经费中有120万两是部款,其运作同其他专项经费一样(40)。而另外的80万两则是由分摊的16个省份每年解款5万两凑成的,这些解款的到位与划拨就显得有些复杂。由于炼钢制轨需要建设炼铁厂,建设炼铁厂需费较多,张之洞“约估购机、设厂、采铁、开煤等事”,共需银246.8万余两(41)。即便有了1890年的中央专项铁路经费,炼钢制轨的经费仍然不够。如果这笔经费不能及时拨付到位,建设炼铁厂可能会被停搁,炼钢制轨的任务就不可能完成。所以,张之洞非常急迫地想如数得到1890年的中央专项铁路经费200万两。

  这笔经费是如何划拨的呢?1890年4月,户部“划拨湖北九十五万两,以为该省炼铁之用”(42),同时,湖北省亦将自己的5万两解款一并划拨。这样,“计户部划拨京饷暨鄂省本年认筹银五万两,共拨到银一百万两”(43)。12月17日,张之洞以湖北的海防新捐“以后仍留支添补杂费”为由,咨请户部“勿在续拨之一百万两内扣除”(44)。不过,剩余的100万两却迟迟没有拨付,张之洞不禁着急起来。1891年1月15日,他致电海军衙门,发了一通牢骚。他虽体谅“部款支绌,恐不能甚速”,但依然认为:“铁路经费……系炼铁本款。盖款项备则成功速,不脱节则工用省,鄂轨早成,洋轨少买,则漏卮少。”他希望款项能够尽快划拨鄂省(45)。为此,他还向清政府上奏《勘定炼铁厂基请续拨款项折》,要求“指款续拨银100万两”(46)。3月4日,海军衙门与户部议复张之洞此折,首先说明中央专项铁路经费200万两本来“先由东三省开办,以期移缓就急”,只是因为1890年“东三省甫经勘度地势,尚未开办,是以将户部所筹本年之款,匀拨鄂省炼铁之用”。随后声明自1891年起,“东三省造路之事繁兴,涓滴不能他移”(47)。对张之洞在折内所提“请饬户部将续拨之款一百万两,早为筹定,俾得及时拨给赶办竣工”的要求,海军衙门的解释是:“查此款应由臣衙门将收到上年各省所解铁路经费尽数拨往。”而这些经费中有一个意外的支出,即1890年11月间,黑龙江添设防兵,开办需款,结果从铁路经费中动支了30万两(48)。当时的经费状况是:“实存各省解到银一十七万五千两,合之未解到之二十七万五千两,尚有四十五万两。”由于张之洞“待款孔亟”,海军衙门表示愿意设法划拨相关经费:在海防项下提补未解到的27.5万两,补足45万两之数;而已经动用的30万两,则由湖北省1891年应解海军衙门的海防经费24万两和江西省以前欠解海军衙门的海防经费6万两“就近抵补应用”(49)。也就是说,海军衙门仍需直接划拨45万两给张之洞。

  除了各省汇解给海军衙门的款项之外,1890年户部应筹之款为120万两,户部划拨了95万两之后,还需划拨25万两。120万两部款本拟从“筹边军饷下筹银六十万两,六分平余项下筹银六十万两”(50),由于1890年4月划拨部款时六分平余项下并无余存,户部就在“筹边军饷下提银六十万两,复借动漕折银三十万两,正项待支银五万两,凑足九十五万之数”,打算“将来六分平余扣收有款,应即将此项借款归还”。户部认为,仍需划拨的25万两部款“应在部库现存六分平余项下动支,以复奏案而清款目”(51)。这样,100万两的后续专项经费,除了“就近抵补”的30万两之外,实际上变成了海军衙门的45万两加上户部的25万两,合计70万两。有了划拨70万两的方案,3月29日,张之洞致电海军衙门,对海军衙门和户部续拨70万两表示“感佩”,提出划拨70万两的具体运作办法——“截留划抵”。他认为:“应赴署领者四十五万,赴部领者二十五万,道远款巨,运费浩繁,亦多周折。”“截留划抵”不仅能够减省运费,而且能让户部早得京饷,他说:“此应领之七十万皆系实款,可否仍照上年成案,即将湖北本年应解京之款截留划抵。钧署所拨之四十五万,即请移解户部,如此一转移间,鄂省即可省领运解费,免致铁款多耗,且早应急需,而户部即日可收京饷七十万,较鄂省另行解京,迅速半年,似于部库亦尚有益。”(52)海军衙门对此双赢的办法表示同意,认为要经户部向清政府奏准后才能实施。而且,究竟截留湖北哪些“应解京之款”,还需要得到户部进一步明确的指示。4月12日,张之洞致电海军衙门,询问“何日奏准,并划拨何款”(53)。7月13日,在“截留划抵”的办法得到清政府批准后,户部致电张之洞,告知他可截留的具体款项和经额为1891年湖北省地丁京饷30万两、厘金京饷12万两、盐厘京饷10万两、加放俸饷10万两和厘金边防经费8万两(54)。至此,1890年200万两中央专项铁路经费才全部划拨到位,供张之洞炼钢制轨,主要用于筹建汉阳铁厂。

  除了部款之外,至于16个省各5万两解款的财政运作,则是直接由各省按照京饷解款的形式进行。通常情况下,各省对京饷解款均派委专差,指定专人负责,如1890年江苏省藩司便委任知县刘元诚“管解京饷铁路经费差”(55)。1891年1月,闽浙总督卞宝第在《奏为汇解各款京饷委员起程日期折》中,除了说明已经筹解分配给福建省的部分京饷款额之外,还特地强调“海军衙门铁路经费银五万两”“一并委令候补同知沙福厚督同号商如数筹垫,进京投纳”,汇报解款委员“定于本年九月二十日起程”,表示“仍俟报到上库日期,再行由闽提款发还”(56)。在这里,卞宝第将福建省应解的铁路经费筹解的情况、起运的日程和运作的实态向清政府作了说明。1890-1891年,其他各省每年5万两的海军衙门铁路经费解款,由专人督令商号筹垫,由解款委员会同押送至京,报到户部大库后,再由各省设法提款发还商号,至此,整个铁路经费解款运作才算完成。

  第二个阶段则是该项经费用于关东铁路的建设。1890年,在东北边疆危机的刺激之下,李鸿章积极劝说清政府,力主“移缓就急”,倡办关东铁路,并实际主持勘测关东路线,商借外债,同时注意调处与张之洞的关系。1891年3月21日,李鸿章致函海军衙门,专论关东铁路,汇报了自己所做的筹建工作,估算建设关东铁路所需的费用。4月20日,李鸿章与庆亲王奕劻联衔向清政府奏陈《关东铁路酌拟办法折》,就关东铁路的线路走向和建设经费等问题提出了较为系统的意见,恳请清政府定夺(57)。4月21日,清政府发布上谕同意建设关东铁路,“著派李鸿章督办一切事宜,并派裕禄会同办理”。关于建设所需经费,清政府“著户部将原议每年拨之二百万两,自本年起,移作关东筑路专款”(58)。这样,每年200万两中央专项铁路经费便移用于关东铁路的建设。

  关于关东铁路的建设经费,李鸿章一直是有思考的。他在1890年上半年最初拟定的路线走向为:从津沽铁路林西镇出山海关经沈阳,到达吉林,然后从吉林到瑷珲。如此则可将东北铁路与津沽铁路相连接。按此线路走向,李鸿章估算关东铁路的建设经费约3000万两。如何筹集如此巨额的建设经费呢?他曾通过清政府驻法国使馆参赞陈季同向奥商伦道呵商议借款事宜,认为:“借债三千万两,以岁息四厘半计之,每年须利银一百三十五万,此项息银应在部拨二百万内提用。”(59)可见,李鸿章最初的打算是以中央专项铁路经费作为关东铁路借债的偿还利息。经过几次委员实际勘定线路之后,他最终放弃了吉林到瑷珲段线路,确定了新的线路走向:从林西镇出山海关,经锦州、新民厅到达沈阳乃至吉林,并从沈阳修筑支线到达营口。按新的线路走向,关东铁路的建设经费可减为2000余万两。由于奥商伦道呵的借款最终没有成功(60),李鸿章只得主张将中央专项铁路经费直接用作关东铁路的建设经费。但是,对此经费能否筹拨到位,他也有疑虑。在《关东铁路酌拟办法兴工折》中,他和奕劻认为,“每年由库储东北边防经费及六分平余各项下共拨银一百二十万两,当可的确抵用,如期应手”。问题在于,16省的铁路经费80万两,直隶每年拨银5万两没有问题,而其他15省的铁路经费筹解则需要解决一系列难题:“各省每岁共拨银五万两,共七十五万两,每年由何款匀筹,于何月解齐,以便支领?如逾期不解,作何惩处?”为解决这些难题,他们建议应由户部“明定章程,奏请通行各直省遵守”(61)。

  找到了问题所在,李鸿章便着手解决15省铁路经费的筹解办法。为了防止经费“愈期不解”而导致“停工待款”或“款绌而完工迟延”(62)的现象发生,6月30日,李鸿章上奏《筹办关东铁路折》,提出了划拨1891年以后中央专项铁路经费的基本原则,即“先行催解”15省铁路经费。他认为:“部库根本重地,不妨稍缓支取,须将外省岁拨八十万,先行催解,再随时赴部库请领。”为了使15省铁路经费尽快解款到位,他还主张改进解款办法。他认为“部议令解海军衙门兑收”,然后由自己委员“赴京请领,辗转需时,实恐缓不济急”。因此,他的改进办法是:“各省报解铁路经费,由海军衙门暨臣处随时查案咨催,径解天津,以应急需而免周折。”(63)也就是说,催款由海军衙门和他共同负责,而收款处则由北京改为天津,由李鸿章处直接收款。至于解款的报销,他于每年年末“将各省已解、欠解数目,开单汇咨海军衙门,按照部章,核明议奏”(64)。李鸿章的建议和主张得到清政府的同意。清政府的具体应对办法为:1891年以后,比照京饷之例,每年五月以前,解到一半,年内解清,倘有迟延不解,即由海军衙门会同总署参奏,照欠京饷例议处(65)。这样,中央专项铁路经费每年200万两划归关东铁路的问题得到了解决。

  不过,1891年各省铁路经费的筹解、划拨还是出现了欠款的情况。至9月,“各省协款解津者”不足20万两,已解至海军衙门的为17.5万两(即河南、山西、浙江三省银各5万两,江苏一半银2.5万两),而“湖南、广东、四川、湖北、江西、江宁六省均未报解,江苏、台湾两省各欠解二万五千两,山东欠解三万五千两”。其时距“封河不过两月”,若各省再不解款,则“号商汇兑逾迟”。工程进展需款在即,各省铁路经费的筹解状况令李鸿章非常焦急。9月22日,他致函海军衙门,请助催解经费,他说:“现在欠解各省除由敝处咨催,仍照案请由钧署专文分催,较为得劲。”至于已解至海军衙门的铁路经费,他提出划抵的办法,“即由直隶海防捐项下就近分次划拨,藉省领解之烦”。他表示“一俟奉到大咨,即当遵办”。如果各省催款不能应急,他表示将再次“电请商拨”120万两之部款(66)。经过海军衙门以及李鸿章的数次催促,15省铁路经费在1892-1893年间欠解的情况较少。

  到1893年,中央专项铁路经费遇到了被挪用的危险。一是为了筹备慈禧太后六十大寿的庆典,清政府要求从1893年、1894年的铁路经费中各提取100万两充作庆典之用。虽然李鸿章力争另筹,但在慈禧太后的直接干预下他只得奉命遵办(67)。二是四品衔户科掌印给事中洪良品提出抽取铁路经费以助永定河工的建议(68)。《申报》记载:“闻某侍御(即为洪良品)以永定河关系畿疆水利……谓部库支绌无款可筹,何不以铁路经费为治河之用。”(69)三是湖广总督张之洞似乎忘记了他的表态,又要求截留两湖每年十万两的解款(70)。1893年2月25日,张之洞上奏《预筹铁厂成本折》,“拟请划扣北洋铁路经费每年100 000两,并借粮道库存杂款100 000两”。3月29日,海军衙门和户部议复,反对张之洞划扣铁路经费(71)。

  但是,中央专项铁路经费最终还是被挪用了,1894年3月,为了筹办慈禧太后六十大寿庆典,清政府决定“暂停支放”此项经费,关东铁路关外工程只得停工(72)。至1894年夏中日甲午战争爆发时,关东“铁路已经修到山海关以东四十里的中后所”(73)。关东铁路分为官商两段:“其业已筑成,由津车站旺道庄起至古冶止,谓之商路。其后来兴筑者,由古冶至滦州陆续接至山海关,谓之官路。”(74)总体上,从1891年“关东铁路建设至甲午战争爆发前停工止,共使用经费500万两”(75)。

  甲午战争爆发后,清政府军费支出猛增。于是户部奏准自1895年起,将各省筹拨的铁路经费直接解至户部,“以供军需”(76)。这样,中央专项铁路经费的运作便转入第三个阶段。1895年,李鸿章认为“已成铁路,修养需费”,要求将直隶、山东、河南、山西等4省应解的铁路经费各5万两“按年径解北洋以供应用”。此议得到清政府批准,这样,在中央专项铁路经费中一度保留了每年20万两的养路费,当年,河南省即“在减平项下凑拨银”,派“委员解赴北洋大臣衙门交纳”(77)。由于军费需支孔亟,养路费后来又被取消了。1898年3月24日,专门办理关外铁路的胡燏棻还提到,甲午战后的“铁路经费,经户部及各省停止拨解后,改为岁支养路二十万,旋复停拨”(78)。各省铁路经费仍然直接解至北京,由户部兑收,不再解至天津,保留了传统京饷分春秋两次、悉数扫清的解款形式。当然,各省欠解的情形依然存在,而且相当严重,各省实解的铁路经费:1897年为31万两,1898年为26.9万两,1899年为18.2万两(79)。究其原因,可能有二:一是甲午战后各省财政困难,无力筹款;二是战后各省独立性渐趋增强,中央威权日益下降。至于中央专项铁路经费中的120万两部款,1895年以后完全挪作军需,与铁路建设毫无瓜葛。因此,原额200万两的专项铁路经费在甲午战后虽然保留了户部库储的会计名目,但已无投资铁路之实。1897-1899年间,每年存留的各省铁路经费非常少,1897年只有1万两,1898年为2.34万两,1899年为14.54万两(80)。中央专项铁路经费至此可谓“有名无实”。

  现以江西省为例,说明各省筹解铁路经费的情况。江西省铁路经费每年5万两从1890年开始筹解,1891年起分春秋两季报解,并径解天津。1890年至1891年春季共银7.5万两,是由补用知县宣铎等人领解后,赴海军衙门交收。1891年秋季至1894年春季共银15万两,则是发交蔚丰厚、蔚长厚等商号,再由这些商号汇往天津李鸿章处“投兑”。1895年1月20日,清政府谕令关东铁路工程暂停,自1895年起将各省铁路经费改解部库,“借充兵饷”。江西布政使遂遵命将1895年、1896年的铁路经费10万两,先后派委知县杨承曾等人领解,或由蔚丰厚等商号汇往户部交收。至于1897年春季的铁路经费,江西布政使翁曾桂表示“自应接续筹解,以应要需”,从司库动支江西省1897年地丁银2.5万两,安排管解地丁京饷便员补用通判杨鸿截、知县檀家琮等会同搭解,于1897年7月27日起行,由陆路前赴户部交收。1897年9月,江西巡抚德寿上奏清政府,汇报了1890-1897年间江西省历年筹解铁路经费的上述情形(81)。

  综上所述,原额200万两的中央专项铁路经费由户部库款120万两和16省分摊的80万两构成。此项经费的实际应用和财政运作经历了三个阶段,从实际用途看,第一个阶段是1890年划拨给湖广总督张之洞,用于筹办铁厂,以炼钢制轨为目标;第二个阶段是1891-1894年划归直隶总督、北洋大臣李鸿章,用于建设关东铁路,以加强东北防务为目标;第三个阶段则是1895年以后,全部经费归户部用于军需,各省铁路经费欠解现象严重,中央专项铁路经费已有名无实。从财政运作看,除了部款120万两完全由海军衙门与户部会同转移支付之外,16省每年解款80万两则经历了从解款至海军衙门→天津(北洋大臣、直隶总督李鸿章)→户部的变化历程。

  三 中央专项铁路经费的税源分析

  前文所述中央专项铁路经费三个阶段的变化,比较注重清政府上层对于此项经费的具体运作与掌控,而对此项经费税源的分析,则有利于认识各省乃至下级机构在财政运作中的角色。更重要的是,此项经费的税源可反映晚清铁路筹资阶段铁路与税制深度结合的表征。

  1.专项经费的税源

  在专项铁路经费运作的第一个阶段,户部与海军衙门通过两次划拨,将200万两支付给湖广总督张之洞,用于汉阳铁厂的筹建。这两次划拨中,张之洞基本上都是通过鄂省需要从上行户部的京饷解款中抵扣。例如,在1890年第一次户部划拨的100万两中,“除鄂认五万留用外,其余九十五万,应由湖北省光绪十六年分应解京饷筹款内,划拨地丁京饷银三十六万两,厘金京饷银八万两,盐厘京饷银十六万两,西征洋款改为加放俸饷银二十万两,厘金边防银八万两,骑兵加饷银八万八千余两内划拨七万两”(82)。第二次划拨亦是相同的情况。值得注意的是,虽然划拨经费通过湖北省抵扣京饷的方式进行,但是这些京饷的税源主要是:地丁银、厘金、盐厘等。从中可以看出,专项铁路经费中部款的税源,至少包括地丁银、厘金、盐课(包含附加税盐厘)等重要的税种,而且厘金的比重比较大。

  厘金 浙江、四川、广东、江苏、江西、湖南、安徽等7省筹解的铁路经费中均有厘金。浙江省厘金收入用作铁路经费,“自光绪十六年(1890年)起解,至二十一年(1895年)止,共解六年,额定数为每年15 000两”(83)。1893年,四川总督刘秉璋在“四川省光绪十五、十六、十七三年分收支盐厘、货厘数目造册”中,将“铁路经费”作为支出的项目之一(84)。可见,厘金是四川省铁路经费的来源。广东省厘金用于铁路经费,“自光绪十六年起,年额40 000两,除一二年外,各年皆解足额数”(85)。1893年,两广总督李瀚章在《奏解铁路经费片》中汇报说,广东省“于厘金项下每年筹银四万两,运库课饷项下每年筹银一万两,共银五万两,以备按年筹解铁路经费之需”(86)。江苏的铁路经费解款中,厘金占重要的比重,每年用于支付江苏省铁路经费解款数为2.43万两,约占厘金总额的一半(87)。江西省的铁路经费解款中,厘金是重要的支撑。1893年,江西巡抚德馨在《奏筹拨铁路经费银两片》中说,他已“于司库厘金项下腾挪银二万五千两,于十九年十月初三日动放为光绪十九年秋季分铁路经费银两”(88)。1894年,他在《又奏筹解铁路经费片》中亦提及,他已“于司库厘金项下设法腾挪银二万五千两,于二十年五月初三日动放,作为光绪二十年春季分铁路经费银两”(89)。湖南省的铁路经费则有多种来源,其中,厘金占有一定的比重,罗玉东指出,“湘省厘金负担之铁路经费,年为15 000两,自光绪十七年起解,年年解足额数”(90)。安徽省厘金用于铁路经费解款,“据历年报解观之,大约为25 000两”(91)。其历年筹解办法为:“安徽铁路经费银五万于货盐二厘项下,每年各分拨银二万五千两,共成银五万两之数。”(92)从总的情况看,铁路经费解款中的厘金用于“各省每年拨款,皆有定额,计湖南、浙江两省皆为15 000两,江苏为24 300两,安徽为25 000两,广东为80 000两,此项经费虽为各省厘金之经常支出,但有时亦却,而解款与定额比较,亦有解多解少之时”(93)。

  地丁银 浙江、山西、山东和湖北等4省的历年铁路经费筹解中均有地丁银。地丁银(田赋)是浙江省铁路经费重要的支出税源。1893年4月,浙江巡抚崧骏上奏户部的奏销案中说,“光绪十八年七月起至年底止,藩司库动支光绪十八年地丁,拨解光绪十八年(1892年)铁路经费银二万两”(94)。1893年的铁路经费解款,浙江省原额5万两的铁路经费,2万两出于正项中的地丁银(95)。崧骏在上报浙江省司道各库筹拨军饷动用银数中,提及1893年上半年藩司在“地丁”项下“动支银一万五千两移解藩库合筹十九年铁路经费之用”(96)。1895年,浙江“布政使聂缉椝详称,准运司……再于司库光绪二十一年地丁项下动支银二万两,共合银五万两发交日升昌号商汇赴户部衙门投纳……所需汇费照案于耗羡项下动给造报”(97)。山西省每年的铁路经费解款来源也主要是地丁银。1893年,山西巡抚张煦在《晋抚张奏筹解铁路经费片》中提及,“于库储光绪十九年地丁项内正动银五万两,作为本年应解前项铁路经费”。5万两的划解办法为:“除划收协赈项下,由直隶筹办晋边协赈局兑收安徽解到协晋赈款,就近抵交北洋铁轨官路总局经费银一万两。”另外的四万两直接赴津兑收(98)。1894年,山西的铁路经费筹解亦是从正项地丁中支出。山西省藩司“胡聘之详称,在于司库寄储项内借动银五万两作为二十年应解铁路经费”(99)。湖北省的铁路经费中有2万两来自地丁银,1894年,湖北巡抚谭继洵指出,湖北在“光绪二十年已在藩库地丁项下拨银二万两……于本年二月初四日发交百川通商号,汇至北洋铁轨官路总局兑收”(100)。

  盐课、盐厘 浙江、四川、直隶和安徽等4省筹解的铁路经费中都有盐课或盐厘。1893-1895年,浙江省筹解的铁路经费中,每年都有1.5万两来自“纲票课厘银”,即盐课。1893年,浙江巡抚崧骏在《奏筹解铁路经费片》中提及,“移准运司解到纲票课厘银一万五千两”(101)。1894年,浙江巡抚廖寿丰“为浙江省筹解光绪二十年铁路经费银五万两”,与藩司赵舒翘商议,“又移准运司解到纲票课厘银一万五千两”(102)。1895年,浙江“布政使聂缉椝详称,准运司解到纲票课厘银一万五千两”,作为铁路经费(103)。盐厘也是四川省铁路经费的来源,1893年,四川总督刘秉璋在“四川省光绪十五、十六、十七三年分收支盐厘、货厘数目造册”中,将“铁路经费”作为支出的项目之一(104)。直隶(即河北省)的铁路经费则主要从盐课中取得。长芦盐课是直隶筹解铁路经费的重要税种来源。1893年,李鸿章在《直督李奏长芦盐课应拨京饷银两如数划解清楚片》中说,“长芦盐运使季邦桢详称,本年京饷奉拨长芦盐课银二十五万两续拨……北洋铁路经费银三万一千六百八十二两四钱四分八厘四毫六丝七”(105)。安徽省的铁路解款主要是厘金与盐厘,各分担一半。“安徽铁路经费银五万于货盐二厘项下,每年各年分拨银二万五千两,共成银五万两之数,历经筹解在案”(106)。

  关税 江苏、湖北和福建等3省筹解的铁路经费中有此税源。江苏铁路经费解款中,从镇江关的关税中提取(107)。湖北省解款中除地丁外,还有江汉关的六成洋税。1894年,湖北巡抚谭继洵指出,湖北在“光绪二十年已在藩库……江汉关六成洋税项下拨银一万两”作为铁路经费(108)。此后,“湖北省奉拨铁路经费银五万两内,江汉关拨银一万两,历年系在六成洋税项下动支拨解”(109)。福建省的铁路经费主要出于闽海关税款,并形成了“闽海关四成洋税奉拨铁路经费一款”的成案(110)。1893年,闽浙总督谭钟麟令福建“司库筹银二万两,委令候补直隶州知州恒秀,督同号商解赴天津投纳”,此2万两即在闽海关的四成洋税中划取(111)。1895年,闽浙总督兼署福州将军边宝泉“为筹解光绪二十一年分铁路经费改解部库银两”,根据以前成案,也“就现征洋税项下,筹出银五万两,作为拨解二十一年分铁路经费,改解部库之用”(112)。

  其他 主要包括四川省的津贴银、河南省的减平项和湖南省的米折等项。1893年,四川省铁路经费解款中有“津贴银一万两,货厘银一万两……所需汇费银两应请在于货厘项下开支”(113)。河南省每年5万两的铁路经费解款则完全从司库中的减平项下支出。1893年,河南巡抚裕宽在《豫抚裕奏筹解铁路经费银两片》中说,“豫省每年应解海军衙门铁路经费银五万两准在减平项下按年拨解”(114)。所谓减平,就是“库平一两内核扣减平六分为京平一两,虽贵如王公巨卿,其廉俸莫不核扣,近如宗室、觉罗,其钱粮亦莫不核扣”(115)。不过,这并不直接涉及税收,而是库平银与京平银的兑换比率不同造成的。河南省铁路经费解款一直从减平项中支出。1895年,河南巡抚刘树棠在汇报铁路经费筹解时也说到“豫省奉拨铁路经费历年均在减平项下如数拨解”(116)。1896年,河南省“应解铁路经费银五万两,据藩司额勒精额照案在于减平项下如数凑拨”(117)。湖南省铁路经费的来源更为复杂,米折是其特色。湖南省“按年应筹解银五万两……在司库驿站项下筹银一万五千两,粮库南秋米折项下筹银一万两,善后局裁减薪粮项下筹银一万两,厘金局厘金项下筹银一万五千两,共成五万之数,按年提存,听候拨解”(118)。

  与清代前期地丁(田赋)、盐课、杂税、常关税相比较,厘金与洋税(海关税)是自咸、同时期才开始出现,进而逐渐成为支撑清政府财政收入的重要来源。光绪朝前十年,厘金是仅次于田赋的第二大税收。随着洋药税厘并征,海关税超过厘金成为光绪朝第二大税项(119)。在铁路经费税源中,厘金与洋税占有较大比例,体现了这样的变化趋势。

  2.中央与外省对于税源的掌控

  通过税源的分析,可以看出筹资过程中铁路兴建与税制的微妙关联。从传统税制到晚清过渡性的财税体制中,新兴的税种已经成为铁路经费的重要组成部分。同时,从对税源掌控的角度看,相关省份筹措铁路经费过程隐约可见中央与各省之间的微妙博弈。其中,台湾省的铁路专项经费解款便可以体现这样的变化趋势。此处以台湾省的铁路经费解款为例,进行论述。

  当户部摊派5万两铁路经费的部令给台湾省后,1890年3月27日,台湾巡抚刘铭传向清政府上《海关盈余指拨铁路经费片》,他奏陈了台湾难以筹解铁路经费的三个理由:一是台湾刚刚建省,“办理海防、分治建城并剿抚番社、添购轮船并各项机器,需费甚巨,历年入不敷出,库局如洗”;二是台湾省内也“以铁路奏归官办,将闽省协饷指拨动用,一切经费倍形竭蹶”(120);三是“现虽钱粮增于旧额,而俸饷米薪额支之外,尚须抵除清丈经费”。也就是说,虽然台湾通过“清赋”,使得地丁钱粮总额有所增多(121),但是收支依然难以相抵。总之,“海疆新设省分,其应用者万难撙节,无可筹挪,委属实在情形”。通过奏陈这些理由,刘铭传隐晦表示出不想支付五万银两的意愿。当然,他需要给户部下一个台阶。此前经咨请户部同意,海关洋药厘金赢余划留台湾29.7万余两,每年的赢余情况都会由台湾巡抚向户部报告,1887、1888年的赢余数目已经报告过,但1889年的赢余情况还没有出来。刘铭传表示,如果赢余数足敷铁路经费的支付,台湾即“另储报拨”(122)。如果赢余数不敷,而“铁路要工奉拨之款势难缺误”,那么,他只得奏请朝廷“俯念海疆新设省分正在开创之际,筹款为难”,同意将此款“仍留台湾”,从1890年起,“专为提解部拨铁路经费之用”。在此情形之下,如所余不足5万两,由他“补解足数”;而“如有余剩,仍截存另储,听候部拨”(123)。这样,台湾的铁路经费拨付就有了经费的保证。由此看来,刘铭传用原本属于户部的海关洋药厘金赢余,从中支出5万两作为铁路经费拨还户部,既取得对海关洋药厘金赢余的支配权,还能完成户部交办的任务,保证铁路经费的常态化拨付。但清政府并没有轻易同意,而是将他提出要求的奏片交户部“议奏”(124)。在户部看来,刘铭传的要求显然是在让自己吃亏,这是坚决不能同意的,该部认为“药厘赢余应解部库”,台湾的铁路经费应由朝廷“饬令另筹”(125)。台湾“分治伊始,万事兴举,经费万难”固是实情,但是,如果每省均如法推托,铁路专项经费的筹集最终就由户部完成了。清政府同意户部的意见,刘铭传即便有再多再大的困难,也必须拨付5万两铁路经费。“于无可如何之中”,刘铭传同意于1890年8月起从台湾省“百货厘金一项”中“按年拨解银五万两”。台湾于1886年才开办百货厘金,所征并不充裕,刘铭传答应“一俟征收足数,即行详请汇解”(126)。1890年10月12日,他向清政府汇报筹拨铁路经费的新办法。

  “征收足数”似乎需要较长的时间,台湾铁路经费的汇解迟迟不见动静,海军衙门显得着急起来,于是,“电催赶解并准户部咨令本年扫数解清”。在海军衙门的催促之下,刘铭传不得不对一直未能拨付铁路经费的行为有所交代。1891年1月23日,他向清政府解释说:“查厘金自七月至今未及半年,征收不足。前数海军衙门待用,既亟饬局竭力设法挪凑。”这就是说,虽然有客观上的原因,但他在主观上对此事是很重视的,也是很努力的。他汇报说,他已将1890年“应解铁路经费银五万两按数兑足,填具文批,发交协和信号商汇解,前赴海军衙门投纳”。只是铁路经费的汇解需要补水和汇费,对此他又补充解释说:“惟台湾厘金向缴蕃银,并无随收补两。前项兑解银两照案每百两补水十两,另支汇费银五两三钱,应请一并作正开支,归案造报。”(127)4月,刘铭传离任台湾巡抚,由原来的台湾布政使沈应奎出任护理台湾巡抚。8月6日,沈应奎在《为台湾铁路经费事片》中说:“台湾奉拨海军衙门铁路经费每年银五万两,经前抚臣刘铭传奏准,在于厘金项下拨解,业将光绪十六年分如数解收在案。”也就是说,刘铭传最后还是从台湾的百货厘金中拨付了1890年的5万两铁路经费。萧规曹随,当时沈应奎也从百货厘金项下拨出1891年上半年的铁路经费2.5万两汇解天津,并“支给补水汇费”(128)。也许又是“征收不足”之故,此次的汇解也超过了规定的期限。

  刚刚汇解了1891年上半年的铁路经费,下半年的经费又催缴在即。9月22日,李鸿章在给海军衙门的《论关东路的划抵拨款》中,提到“江苏、台湾各欠两万五千两”,并提出催解的办法:“现欠解各省,除由敝处咨催,仍照案由钧署专文分催,较为得劲。”(129)台湾从百货厘金中拨解铁路经费需要开支补水,户部对此表示反对,而连续两次汇解延期,也引起户部的不满。因此,户部就台湾铁路经费的筹解提出新的办法,咨请台湾省将“应解铁路经费改在起运地粮项下按年提解,其业经提解银两亦在地粮项下提还归款”。户部之所以从地粮(田赋)中提取款项,是考虑到户部自身对于地丁钱粮的掌控相对比较得力,而对于地方厘金的具体情况则不是特别熟悉。五万两的铁路专项经费从地丁钱粮中支付,对于户部而言,相对容易一些,只是没有完全考虑到台湾省本身财政的情形。对户部的新办法,沈应奎是什么态度呢?10月23日,他在给清政府的奏片中,就台湾的地丁钱粮的使用情况做了汇报,他说:“台湾办理分治,遵照户部奏案,以台湾自有之财供台地之用。经于筹办新设各郡县城垣衙署工程案内,由前抚臣刘铭传奏准,自光绪十六年起就钱粮项下分年提拨经费应用。已将光绪十六年分征存起运钱粮,分别奏销提拨在案。”这就意味着1890年的钱粮已经无可提拨了,只能从1891年钱粮中想办法。由于“海防分治用款浩繁”,而1891年“福建省开两处协饷均已停解”,这使得台湾省的“经费万分支绌”。虽然钱粮的使用遵循了户部提出的“以台湾之财供台地之用”的原则,铁路经费从钱粮拨付似乎有背此项原则,但是,铁路经费具有户部京饷的性质,总是不按例汇解,损害的不只是巡抚的仕途,最终还是台湾省的财政利益。因此,沈应奎表示“前项铁路经费现奉改拨在于司库起运地粮项下提解,自应遵照”。而实际的“提解”相当困难,他“不能不于司局两库通筹挹注”。“通筹挹注”至当时已有成效,“即将已解光绪十六年分暨十七年一半,共银七万五千两并应找解银二万五千两,连同汇费,一并在于光绪十七年分地粮项下提支,分别归款起解,补水随款核补”。不过,提解之后,如何“造报”,沈应奎有自己的想法,他说:“所有光绪十六年七月以后百货厘金征收银两,请即解归善后海防经费项下列收造报,以清款目。”(130)

  总之,沈应奎不得不遵从户部的要求,但也尽量维护“以台湾之财供台地之用”的原则。这其中,隐约可现中央与地方在财政收支方面的博弈。透过台湾省铁路经费的解款(131),可以发现,拨解的过程充满着中央与地方之间的讨价还价。在中央一方,户部于拨款及催解时总是一再强调所拨款项的重要性及部库的艰难,要求地方各省顾全大局,而在地方,则是各种推诿与搪塞(132)。刘铭传开始希望专项铁路经费从海关洋药厘金赢余中抽取,被户部驳回,最后只得决定从百货厘金中拨付。虽然1891年下半年2.5万两专项经费从台湾地丁钱粮下提取,但是依然牵涉到了台湾财政运作中百货厘金的最终解归问题。从户部的新办法来看,可以确认台湾省铁路经费解款全部来源于地丁钱粮。

  总而言之,不管是部款还是各省的铁路经费解款,以传统税种为主的地丁、盐课等常例税项与厘金、洋税等新增的税项,共同担负起了铁路经费的税源。厘金与洋税等新兴税项在支付数额上明显超过传统税项。针对厘金与洋税等新兴税项,中央与各省在掌控方面也有着一定的争扯。一方面是新税的增收充实了财政,保障了铁路经费解款的运行;另一方面则是对于税收分配、使用乃至掌控的不同考量。实际上,铁路经费的收兑、使用与支付,反映了铁路筹资、建设的复杂性与艰巨性。

  四 结语

  清政府通过1888-1889年津通铁路的论争引发修筑芦汉铁路的提议,进而确立“定计兴办”芦汉铁路的国策,并为此出台了晚清时期唯一用于经济建设的专项经费,即每年200万两铁路经费。根据修筑芦汉铁路的“成议”,1890年专项铁路经费由湖广总督张之洞支配,用于筹办炼钢制轨等铁路建设的前期准备事宜。由于东北边防的形势变化以及直隶总督李鸿章的刻意争取,清政府决定“移缓就急”,1891年专项铁路经费改由李鸿章支配,用于他负责的关东铁路的建设。1894年甲午战争的爆发打断了关东铁路的建设进程,清政府又一次“移缓就急”,议定自1895年起将专项铁路经费用于军需。但是,在财政收支中,清政府(主要是户部)依然保持了铁路经费的会计名目。

  从专项经费的财政运作与税源上看,中央专项铁路经费划分为每年120万两的部款与80万两的各省解款。在用于关东铁路建设过程中,各省的80万两解款成为铁路筹资中的“鸡肋”,关东铁路的实际谋划者李鸿章借助海军衙门进行了数次催解。后来,各省依照京饷则例解款,使得款项相对能够解足。在各省解款中,地丁、盐课等传统税项与厘金、洋税等新增税收并存。其中,厘金与洋税,特别是厘金构成了各省解款的重要税源。同时,各省解款过程中隐约可见中央与某些省份之间对税源掌控的较力。这些现象体现出该时期铁路筹资阶段税制变迁新旧杂糅的特点。

  在晚清铁路建设筹资阶段,专项铁路经费作为清政府在铁路建设事业上的投资性支出,最终被充作军需,并没有实现其持续兴筑铁路的目标。甲午之后,清政府虽然“力行实政”,强调铁路作为自强求富的重要效用,但是苦于财政虚空、财力不敷,不得不借助大量洋债,铁路建设的利权不断受到侵蚀。与甲午战前利用专项铁路经费兴筑铁路“权自我操”的举措相比,更凸显了专项铁路经费在清政府铁路筹资建设中的重要意义。

  ①史志宏:《清代户部银库收支和库存研究》,社会科学文献出版社2014年版,第25页。另外,关于中央专项经费具体内容的探讨,可参见申学锋:《晚清财政支出政策研究》,中国人民大学出版社2006年版,第250~260页。

  ②史志宏认为,晚清中央专项铁路经费“最初是光绪十五年为筹筑芦汉铁路设立的,当时议定每年总额200万两,其中由部库筹给120万两,各省分摊80万两。十七年,芦汉铁路缓办,款项专用于关东铁路,各省仍按照每年80万两额数报解部库”(史志宏:《清代户部银库收支与库存统计》,福建人民出版社2009年版,第97页)。他的理解可以代表学界目前认知的实况。而对于该铁路经费到底如何出台,来源是什么,财政如何运作,影响与结果等情况,均没有涉及。

  ③1886年5月,李鸿章“以铁路开通,可为军事上之补救,奏请将铁路事务划归总理海军事务衙门管理”(交通部、铁道部交通史编纂委员会编:《交通史路政编》第1册,交通部、铁道部交通史编纂委员会1935年版,第73页),此为“铁路行政有管辖官署之始”(曾鲲化:《中国铁路史》上册,新化曾宅1924年版,第44页)。因此,津沽铁路股商向海军衙门禀告。

  ④⑤⑦⑧⑩(11)(13)(14)(15)(16)(17)宓汝成编:《中国近代铁路史资料(1863-1911)》第1册,中华书局1963年版,第143、145、161、161、167~169、171、177~178、182~183、170、178、178页。

  ⑥关于晚清津沽铁路的争论,可参阅朱从兵:《李鸿章与中国铁路——中国近代铁路建设事业的艰难起步》,群言出版社2006年版,第216~253页。

  ⑨如,台湾巡抚刘铭传提出可由“津沽开至京师”。外臣黄彭年则提出“欲先办边防、漕路,缓办腹内及沿江沿海各省,而试行于津通”(宓汝成编:《中国近代铁路史资料(1863-1911)》第1册,第175页)。各省将军督抚对接修津通铁路意见,参见宓汝成编:《中国近代铁路史资料(1863-1911)》第1册,第171~172页。

  (12)以奕为代表的海军衙门与直隶总督、北洋大臣李鸿章,两广总督张之洞之间复议芦汉铁路兴建的办法,乃至李鸿章保全津沽铁路的做法等内容,可参阅朱从兵:《李鸿章与中国铁路——中国近代铁路建设事业的艰难起步》,第254~262页。

  (18)顾廷龙、叶亚廉主编:《李鸿章全集·电稿(二)》,上海人民出版社1987年版,第125页。

  (19)中国科学院近代史研究所史料编辑室、中央档案馆明清档案部编辑组编:《洋务运动》(六),上海人民出版社1961年版,第263~264页。

  (20)(22)(23)(24)(25)(27)(28)(29)宓汝成编:《中国近代铁路史资料(1863-1911)》第1册,第183、185、185、186、185、187、188、195页。

  (21)顾廷龙、叶亚廉主编:《李鸿章全集·电稿(二)》,第122页。

  (26)关于李鸿章与张之洞就芦汉铁路而进行的联系与交涉,见朱从兵:《李鸿章与中国铁路——中国近代铁路建设事业的艰难起步》,第262~308页。

  (30)“定计兴办”的建设政策与专项铁路经费的设立,成为清政府在国家层面推进铁路兴建的重要突破,在中国近代铁路兴建的历史脉络中具有重要的意义。相对于前期的历史进程而言,可以认为是新的起点。

  (31)苑书义、孙华峰、李秉新主编:《张之洞全集》第7册,河北人民出版社1998年版,第5389页。

  (32)马士著,张汇文、杨志信等译:《中华帝国对外关系史》第3卷,上海书店出版社2000年版,第86页。

  (33)(37)宓汝成编:《中国近代铁路史资料(1863-1911)》第1册,第188页。

  (34)关于李鸿章就关东铁路的筹建而进行的谋划与活动,参见朱从兵:《李鸿章与中国铁路——中国近代铁路建设事业的艰难起步》,第281~307页。

  (35)约瑟夫·马纪樵著,许峻峰译,侯贵信校:《中国铁路:金融与外交》,中国铁道出版社2009年版,第103页。

  (36)(39)苑书义、孙华峰、李秉新主编:《张之洞全集》第7册,河北人民出版社1998年版,第5473、5475页。

  (38)朱从兵:《李鸿章与中国铁路——中国近代铁路建设事业的艰难起步》,第28页。

  (40)当时清政府向各省及海关常年摊派解部的专项经费主要有:固本京饷、东北边防经费、加放俸饷、备荒经费、旗营加饷、筹备饷需、海防经费等(申学锋:《晚清财政支出政策研究》,第255~261页)。

  (41)(42)(44)孙毓棠编:《中国近代工业史资料(1840-1895)》第1辑下册,科学出版社1957年版,第853、855、853页。

  (43)湖北省档案馆编:《汉冶萍公司档案史料选编》上册,中国社会科学出版社1992年版,第104页。

  (45)(47)(48)(49)(50)(51)(52)(53)(54)孙毓棠编:《中国近代工业史资料(1840-1895)》第1辑下册,第854、854、855、855、855、855、855、856、858页。

  (46)皮明庥等编:《武汉近代(辛亥革命前)经济史料》,武汉地方志编纂委员会1981年版,第106页。

  (55)《苏省抚辕抄》,《申报》,1890年6月5日,第4页。

  (56)《闽督卞奏委解各款京饷起程日期折》,《申报》,1891年1月14日,第14页,“宫门抄”。

  (57)(58)(61)(62)(63)(64)宓汝成编:《中国近代铁路史资料(1863-1911)》第1册,第192~194、194、194、194、195、195页。

  (59)朱从兵:《李鸿章与中国铁路——中国近代铁路建设事业的艰难起步》,第289页。

  (60)马陵合:《清末民初铁路外债观研究》,复旦大学出版社2004年版,第34页。

  (65)中研院近史所编:《海防档·铁路》,中研院近史所1957年版,第126页。

  (66)宓汝成编:《中国近代铁路史资料(1863-1911)》第1册,第195~196页。

  (67)(68)(70)(75)朱从兵:《李鸿章与中国铁路——中国近代铁路建设事业的艰难起步》,第314、315、316~321、315页。

  (69)(72)(74)《铁路停工》,《申报》,1894年3月22日,第2页。

  (71)皮明庥等编:《武汉近代(辛亥革命前)经济史料》,第106~107页。

  (73)马士著,张汇文、杨志信等译:《中华帝国对外关系史》第3卷,第86页。

  (76)《直隶总督李鸿章折》(光绪十七年五月二十四日),中国第一历史档案馆藏,朱批奏折。转引自申学锋:《晚清财政支出政策研究》,第260页。

  (77)《豫抚刘奏拨解铁路经费银两折》,《申报》,1895年8月25日,第13页,“宫门抄”。

  (78)《胡燏棻奏拟半借洋款接造关外铁路首段折》,陈毅:《轨政纪要初编》轨7,邮传部图书通译局1907年版,第58~59页。

  (79)(80)史志宏:《清代户部银库收支和库存研究》,第80、200~202页。

  (81)《江抚德奏为委员搭解铁路经费片》,《申报》,1897年9月16日,第12页,“宫门抄”。

  (82)孙毓棠编:《中国近代工业史资料(1840-1895)》,第1辑下册,第844页。

  (83)(85)罗玉东:《中国厘金史》,商务印书馆2010年版,第274、361页。

  (84)《川督刘奏查报收支盐厘货厘数目折》,《申报》,1893年5月14日,第12页,“宫门抄”。

  (86)《两广总督李瀚章奏解铁路经费片》,《申报》,1893年10月13日,第13页,“宫门抄”。

  (87)(90)(91)罗玉东:《中国厘金史》,第214、325、286页。

  (88)《江抚德奏筹拨铁路经费银两片》,《申报》,1893年12月31日,第14页,“宫门抄”。

  (89)《又奏筹解铁路经费片》,《申报》,1894年8月3日,第14页,“宫门抄”。

  (92)《皖抚恩奏准户部咨光绪三十二年应还汇丰银款利息磅款本息克萨磅款本息各银两仍照上年指拨数目届期归还片》,《申报》,1906年9月8日,第3张第20版,“宫门抄”。

  (93)罗玉东:《中国厘金史》,第214页。此处广东每年为8万两,实应为4万两,恐为罗玉东先生误。

  (94)《崧骏片》,《申报》,1893年4月22日,第12页,“宫门抄”。

  (95)(101)《浙巡抚崧奏筹解铁路经费片》,《申报》,1893年8月9日,第13页,“宫门抄”。

  (96)《浙抚崧奏司道库筹拨军饷银数片》,《申报》,1893年10月27日,第14页,“宫门抄”。

  (97)《浙抚廖奏筹解铁路经费折》,《申报》,1895年12月21日,第12页,“宫门抄”。

  (98)《晋抚张奏筹解铁路经费片》,《申报》,1893年10月30日,第14页,“宫门抄”。

  (99)《晋抚张奏解铁路经费片》,《申报》,1894年7月12日,第13页,“宫门抄”。

  (100)《兼护湖督谭奏请关东路费片》,《申报》,1895年5月14日,第12页,“宫门抄”。

  (102)《浙抚廖奏筹解铁路经费折》,《申报》,1894年7月19日,第14页,“宫门抄”。

  (103)《浙抚廖奏筹解铁路经费折》,《申报》,1895年12月21日,第12页,“宫门抄”。

  (104)《川督刘奏查报收支盐厘货厘数目折》,《申报》,1893年5月14日,第12页,“宫门抄”。

  (105)《直督李奏长芦盐课应拨京饷银两如数划解清楚片》,《申报》,1893年12月31日,第13页,“宫门抄”。

  (106)《皖抚恩奏准户部咨光绪三十二年应还汇丰银款利息磅本息各银两仍照上年指拨数目届期归还片》,《申报》,1906年9月8日,第3张第20版,“宫门抄”。

  (107)《苏抚奎奏报镇江关征收华洋税钱及支解数目折》,《申报》,1893年2月20日,第12页,“宫门抄”。

  (108)《兼护湖督谭奏请关东路费片》,《申报》,1895年5月14日,第12页,“宫门抄”。

  (109)《兼护湖督谭奏筹解铁路经费片》,《申报》,1895年9月20日,第12页,“宫门抄”。

  (110)(112)《闽督边宝泉奏筹解铁路经费折》,《申报》,1895年1月12日,第13页,“宫门抄”。

  (111)《闽督课奏筹解铁路经费片》,《申报》,1893年12月29日,第13页,“宫门抄”。

  (113)《川督刘奏筹解铁路经费片》,《申报》,1893年9月29日,第12页,“宫门抄”。

  (114)《豫抚裕奏筹解铁路经费银两片》,《申报》,1893年5月31日,第13页,“宫门抄”。

  (115)谢俊美编:《翁同龢集》上册,中华书局2005年版,第175页。

  (116)《豫抚刘奏解铁路经费片》,《申报》,1895年6月13日,第12页,“宫门抄”。

  (117)《豫抚刘奏筹解北洋铁路经费片》,《申报》,1896年9月16日,第12页,“宫门抄”。

  (118)《吴大澂片》,《申报》,1894年3月29日,第14页,“宫门抄”。

  (119)汤象龙:《中国近代海关税收和分配统计》,中华书局1992年版,第68页。

  (120)(123)宓汝成编:《中国近代铁路史资料(1863-1911)》第1册,第141页。

  (121)1885年台湾建省,刘铭传“丈量田亩,清查赋税”,清丈工作于1888年结束,同年启征新赋,全台入册田数比旧额增加四百万亩。新增加的赋税收入为50万两[阮思华:《清代台湾农业经济研究(1683-1895)》(博士学位论文),暨南大学2003年,第31页]。

  (122)1885年,中英签订《烟台条约续增专条》,规定洋药厘金一并在海关征收,每百斤箱除完正税30两外,“并纳厘金不过八十两”(王铁崖:《中外旧约章汇编》第1册,生活·读书·新知三联书店1957年版,第472页)。此后,洋药厘金便由海关征解部库。“自1870年至1894年,台湾每年平均不下四十万斤”,鸦片税收成为台湾海关税收的大宗,“为仅次于台湾出口正税的大宗税源”(邓利娟:《十九世纪下半期台湾海关税收分析》,《台湾研究集刊》1985年第4期,第80页)。1885年,刘铭传已经认识到“台湾税厘,以进口洋药为大宗”(《奸商吞匿厘金道员通同作弊请撤任委署查办折》,刘铭传撰:《刘壮肃公奏议》,台湾省文献委员会编:《台湾文献史料丛刊》第9辑(182),台北,大通书局1987年版,第328页。)

  (124)(125)(126)中国第一历史档案馆:《光绪年间台湾修筑铁路史料》,《历史档案》2005年第1期,第15、16、16页。

  (127)(128)(130)中国第一历史档案馆:《光绪年间台湾修筑铁路史料》,《历史档案》2005年第1期,第16、17、17页。

  (129)李鸿章撰,吴汝纶编:《李文忠公全书》,海军函稿卷4,同治金陵书局刻本,第17页。

  (131)关于台湾省的铁路经费解款,台湾史家连横论述说,“先是铭传在时,部议以台湾财政渐裕,饬岁解京饷五万两。奏准于百货厘金项下拨付。自十六年起,汇交海军衙门。嗣接北洋大臣李鸿章来咨,以奏办关东铁路,令解天津。而部咨不许开支补水,饬将应解之款,改于地粮项下,按年提解。共已经解者,亦于地粮提还。是为台湾协济中央之款”(连横:《台湾通史》,台北,文海出版社1980年版,第213页)。

  (132)史志宏:《清代户部银库收支与库存统计》,第33页。

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