在民国军界政坛，直接以手令指挥部属，并非蒋介石独创独行，但是，手令数量之多，内容范围之广，并且在抗战时期一度形成制度化运作，则是蒋介石所特有的现象，值得深入探讨。台北学者张瑞德先生的《遥制——蒋介石手令研究》一文（以下简称“《遥制》”）①，以其内容的新颖性曾引起两岸学界的兴趣。但在一些基本问题上，还需要进行史实初建，以确立评论的基础。以手令行事是蒋介石终其一生的习惯，在国民政府实施军政、训政与宪政的过程中，手令在体制内外的运作也相应地呈现阶段性特征。本文仅以抗战时期蒋介石手令的制度化运作为研究对象，初步梳理手令制度的成因，归纳发令动因与主要内容，并分析其成败得失，就《遥制》一文未曾涉及或未及展开之处，再作一番探析，以窥蒋介石手令制度之全貌。
一、手令制度的成因
令为古代统治者之律法，凡有所告诫其隶属者皆曰令，历代相沿不废。国民政府成立后，颁布公文程式，将令文细分为三种：一、令，公布法令、任免官吏及有所指挥时用之；二、训令，上级机关对于所属下级机关有所谕饬或差委时用之；三、指令，上级机关对于所属下级机关因呈请而有所指示时用之。②上述三种令文为国民政府的法定公文，由主官署名，盖机关之印，代表机关行使职权。而在法定公文以外，直接以主官的名义对所属下达指示、且亲笔书写者，称为手令，或手谕。
蒋介石以军事起家，军中习以命令行事，以期便捷与速效。北伐时期，蒋介石即以手令指挥部队；抗战及内战以大兵团作战时期，仍以手令遥制前方，种种现象与缘由已为《遥制》所分析。但是，若仅就蒋介石军事手令、尤其是战前的军事手令发布而言，只能归结为军事将领的习惯，并未形成制度化的运作。抗战时期，蒋介石取得了国民党政权党政军最高领袖的地位，凭借战时体制赋予他的特别命令权，将先前的军事指挥习惯推而广之，直接以手令指挥党政军诸多事务，作为行使最高权力的手段。这一时期，为了保证手令的畅通，确保个人意志之贯彻执行，蒋介石屡次对手令的承办与执行予以种种严厉的规定，要求限期办理、专册登记、专人负责、按月考查、年终汇报、实地考察等，其严厉程度远远超出对政府法定公文的规定。③如此，蒋介石直接以手令指挥党政军事务的权力运行模式便上升到制度的层面，形成手令制度。
蒋介石手令制度的形成，与国民政府战时体制的演变是密不可分的。抗战爆发后，国民政府为适应战争形势而逐步调整中央领导体制，改变分散的权力结构，实行高度集中的党政军统一指挥的模式，在这一过程中，着力树立蒋介石在中央领导体制中的核心地位，将最高权力归于一人。
1937年8月11日，国民党中央政治委员会第51次会议决议设立国防最高会议，以决定国防方针、国防经费、国家总动员及与国防有关的其他重要事项，对中央政治委员会负责。国防最高会议属于应对战争而设立的战时机构，以军事委员会委员长蒋介石为主席，而依照法理原本地位居上的中央政治委员会主席汪精卫则为副主席。国民党中央政治委员会通过的《国防最高会议组织条例》赋予主席的特权是：“作战期内，关于党政军一切事项，国防最高会议主席得不依平时程序，以命令为便宜之措施。”④这是从制度上首次规定蒋介石可以对党政军机关直接发令。⑤
8月27日，国民党第五届中常会第51次会议进一步决议：“由军事委员会委员长行使陆海空军最高统帅权，并授权委员长对于党政统一指挥。”⑥11月16日，鉴于中央政治委员会组织庞大，事实上很难召集，国民党第五届中常会第59次会议决定，由国防最高会议代行中央政治委员会的职权。国防最高会议由单纯的国防最高决策机关上升为国民政府最高政治指导机关，蒋介石的地位也随之得以提升。
1938年3月31日，国民党临时全国代表大会决议恢复自孙中山逝世后一直缺失的党内最高领袖制度，实行总裁制，并推选蒋介石为国民党总裁。总裁制的恢复，不仅使蒋介石拥有对党内事务的最终裁决权，在国民党“以党治国”、“一党执政”的前提下，作为党魁的总裁还可以藉此“滚雪球”式地扩张权力，成为国家事务的主宰。
1939年1月21日，国民党为适应战局变化而召开五届五中全会，研究调整内外策略。会议决定设立国防最高委员会，以取代国防最高会议，国民党中央执行委员会所属之各部会及国民政府五院、军事委员会及其所属之各部会，兼受国防最高委员会指挥。会议宣言强调：“在后期抗战开始，生死存亡关头所系之关头，尤宜组成中央党政军统一指挥之机构，使全国党政工作，得与军事相切合，以收共同行动之效。”⑦国防最高委员会的成立，标志着国民党政权高度集中的中央党政军统一指挥的战时体制最终形成。《国防最高委员会组织大纲》规定：“国防最高委员会设委员长一人，由本党总裁任之。”同时延续了国防最高会议的规定：“国防最高委员会委员长，对于党政军一切事务，得不依平时程序，以命令为便宜之措施。”⑧从制度上重申了蒋介石可以对党政军机关直接发令。
太平洋战争爆发后，国际形势朝着有利于中国的方向发展，似乎应验了蒋介石背倚英美的预见性，使之威信陡增。1941年12月22日，国民党五届九中全会通过《授予总裁大权，以期迅速完成抗战胜利、建国成功案》，进一步授予总裁以“全权处理国是，以驳万变而赴事机”之大权，实将国家社稷之安危系于蒋介石一人之身。
在国民党政权战时体制下，蒋介石处于超然一切机构之上的地位，俨然是权力的化身。蒋介石手令成为党政军机关必须遵循的最高指示。
抗战时期，蒋介石一度集国防最高委员会委员长、军事委员会委员长、国民党总裁、国民政府主席、行政院院长等要职于一身。⑨但是，他的日常办公机构不是上述机关的办公厅或秘书处，而一直是军事委员会委员长侍从室。组建初期的侍从室隶属于军事委员会办公厅，掌理机要之承启传达及负责对蒋的侍卫。随着蒋介石权力范围的扩张，侍从室的建制与职能也在不断扩大，升格为与军事委员会办公厅平行并列的机构，并渐次凌驾于办公厅之上。蒋介石有意将侍从室打造成清季之军机处，作为辅助个人集权统治的核心权力幕府。侍从室内部先后设有三个处：第一处负责军事事务，凡各级军事将领呈报蒋介石的文电，均由第一处军事参谋人员研究并签拟意见；第二处负责党政事务，凡国民党中央党部、行政院各部会及地方各省市政府致蒋介石的呈件，均由第二处秘书研究并签拟意见；第三处负责人事业务，直接向蒋介石签报堪任高级官职的人选，供蒋选用。国民党政权党政军各部门径直通过侍从室向蒋介石呈报重要事务，针对有些机关或不明就里，将呈报蒋介石的文件按程序“误”发往军事委员会办公厅，侍从室曾经专门发文予以纠正。⑩
蒋介石通过侍从室对外发号施令，职务概念对他本人或是对其下属而言都比较模糊，难以分辨。此时，最便捷的行文方式是以本人的名义发布手令，而不再以党政军最高机关的名义分别发出指令或训令。1938年底，中日战局进入相持阶段，蒋介石改变了以往随战局变化而行止的境况，相对稳定地驻在重庆，对驻地的中央党政军机关可以便捷地使用手令。蒋介石每天都要收到大量呈请、报告及建议事项的文电，多半直接以手令作出指示；他本人主动作出的一些决策、部署，或有所感触，也主要以手令的形式传达。据侍从室人员透露，手令未必全部出自蒋介石的亲笔，有时是由蒋口述，侍从秘书记录整理，经侍从室第二处主任陈布雷作文字修饰后，再以“中正手启”的名义用电报或代电发出，受令者则往往不得其详。(11)
抗战中后期，以蒋介石个人集权为核心的战时体制滋生出种种弊端，颇受攻讦。抗战甫一结束，军事委员会委员长侍从室组织建制即予撤销。1947年4月24日，国防最高委员会宣告撤销，党政军统一指挥的体制不复存在，手令制度失去了法理的依据。1948年4月19日，国民政府宣布“行宪”。虽然《中华民国宪法》仍授予总统以紧急命令权，但较抗战时期有较大的限制。“行宪”之后，蒋介石囿于体制对党政机关的手令有明显程度的节制，手令制度无形消亡，惟军事手令仍形其旧。
二、发令动因与手令内容
关于蒋介石究竟发布过多少件手令，侍从室并无统计数字留存，迄今为止尚未发现有其他史料可凭考证。据侍从室人员回忆，从1936年1月至1948年4月，侍从室（包括侍从室撤销后的军务局与政务局）收缴归档的蒋介石手令达120多公文箱。(12)现存台北“国史馆”的“蒋中正总统档案”之“筹笔档”为291册，17864件，拓影本135本，其中含有相当数量的手令。(13)南京中国第二历史档案馆所藏民国档案卷帙浩繁，各机关层层转发蒋介石手令的抄发件以及记录经办蒋介石手令情形的各类档册更是寻常可见。(14)
数量庞大的蒋介石手令，体现了怎样的发令动因，包含着怎样的内容，这是评析手令制度的一个核心问题。以笔者经年整理阅读档案所见，蒋介石以手令指挥党政军一切事务，手令的内容全面涉及党务、政务、军事、外交、经济、财政、教育、文化、社会等国家管理的一应事务，与发令动因互为表里。本文以发令动因为纲，试将蒋介石手令的主要内容归纳为七大类型，每一类型选择典型例证，以为映衬。
1.训诫
蒋介石身处高位，常以领袖之心态，对所属发出种种训诫，以为导师。大凡训诫类手令多以务虚为主，强调精神、作风与道德建设，与蒋在各种会议上的训词大同小异。仅录一例：
孔（祥熙）副院长、张（历生）秘书长并转各部部长：凡经决定国策举办之事业，我中央各部负责当局必须同心协力，相济相成，决不可以非我所办，遂认为无关痛痒；更不可因事属草创，偶显病态，遂持为口实，动生訾议。一有此种情形，不惟显露中央当局精神之散漫，尤足影响国策与事业之贯彻。近年以来，举凡经济建设、物价管制及新县制等等设施，进展迟缓，皆坐此弊所致。须知我国基层条件诚欠健全，任何新创制度在施行之初均难免无流弊，全赖我负责当局一心一德，互助合作，矢以百折不挠之毅力，去其弊而求其效。尤须认定凡一制度行之有弊，成绩不彰，正由我中央各部首长合作不够，力量不强，皆应引为耻辱。若竟从而指摘制度，怀疑国策，实属自忘立场，倒因为果。宋代元佑在朝，诸贤反对新法，卒致误国，可为殷鉴。中(15)最近深感革命成功，首在建设，建设不成，即为革命之根本失败。而建设之要则，自政治、经济、军事、教育、社会各部门之事业，均须在统一国策、整个计划之下，不断建立新的制度努力迈进。凡我中央同志，必须发挥革命勇气与亲爱精诚，一切建设事业，始克期其有成。此实吾人今后自立、自强、自爱、自重之要道。抗战之胜利在是，建国之成功亦在是，所望本院各部自主官以至全体同志均深省而加勉之。(16)
这件手令行文一气呵成，条理至为清晰，显露出秘书拟稿或加工的痕迹。
2.决策
国民政府一些重大事项的发动，直接出自蒋介石的动议，以手令的形式下达，由相关部门研究执行。例如，1942年8月15日至9月14日，蒋介石巡视西北之陕、甘、宁、青四省，对西北地区地广人稀的状况感触很深，返渝后即下手令，要求各机关裁减公务人员，移屯西北：
孔（祥熙）副院长、何（应钦）总长：全国军队已定缩编三分之一。目前，中央党政军各机关官员太多，人浮于事，似可依照上述原则，裁减三分之一。此项被裁人员，可作有计划之迁移，即准备分批移送至西昌与西北，从事于屯垦或开发实业等工作。如愿照章迁移者，其原薪仍照旧发给，使集中中央及都市之人员得以逐渐移往西北，从事开发事业，树立建国之基础。中央每年可拨经费三千万元，专作此项移民之用，并介绍四行放款，作有计划持久之事业。请召集财政部、军政部、农林部、经济部、运输统制局以及蒙藏委员会有关各机关共同讨论设计（第一年拟移一千户，第二年以后每年逐增一千户，以十年为限），于一个月内拟具具体办法呈报。但在此项具体办法尚未决定以前，应绝对保守秘密，以免引起公务员恐慌为要。中正。九月廿二日。(17)
这件手令经行政院所属各部会研讨后，意见分歧较大，最终未能付诸实施。
3.部署
从总体上看，蒋介石手令的内容涉及国民政府重大事项的较少，而给党政军各部门主官下达的具体工作指示为多。
抗战以前，蒋介石以“攘外必先安内”为宗旨，长期围剿红军，并与各派军事集团争斗。抗战初期，蒋介石全力应付正面战场的战事；迨战局进入相持阶段后，蒋对政府行政事务开始有较多的关注。尤其是1939年11月至1945年6月间，蒋介石担任行政院长，对于行政院应办的全面性事务，多以手令的形式给行政院副院长孔祥熙下达指示；对于行政院所属各部、会、署应办事项，则直接以手令的形式对各主官发出指示。以1939年蒋介石致财政部手令为例，共计16件，其事由如下：
绥远贫苦，地位重要，自一月份起每月津贴五万元。
发孙（科）院长赴俄经费奖金一万镑整。
渝蓉筑三地户口应即疏散，责成银行界组织建筑公司或办理押款，请拟订办法，其总数以五百万至一千万元为度。
着发国币三百万元，交军政部以作购储卫生材料专款，仰即迅拨。
据报天津中国、交通等行收用伪币，且与上海汇兑。此种报告果确，无异自杀，望即查报严禁。
拨给成都疏散人口补助经费洋三十万元。
华侨学员回去川资须外汇，其款不大，请即于今日签发。
关于巩固法币与设立联合库章则，如期切实生效，照改正办法或易办到，请研究。
拟华北水灾赈济公债三百万元，并须提前拨发。
汇驻美大使馆转交蒋纬国、竺培风美金各二千五百元，限本月内汇出。
贸易委员会因办理易货、收购物资、抢运出口，需营运资金国币三千万元，事属紧急需要，准饬国库尽先拨发。
清除各地银行囤积货物居奇情弊，应查明各银行钱号囤积及抵押货物情形，由经济部统筹调剂物价。
禁烟督察处驻粤之俞凤韶电令来渝报告。又，关于禁烟事，可否召集各处有关主要人员会议以后及已往各事，以便改正。
最近茶叶与矿砂等请先如约售给苏俄。
农本局与各银行放款，应免重复及冲突，由行政院与四行总处切商办法。
自流井至五通桥公路究竟何日可通，速详报，并限期速成。(18)除了随机性的指示以外，蒋介石有时也会对政府各部门的工作作出总体性的部署。1944年1月7日，蒋介石曾对内政部、经济部、财政部、交通部、粮食部、教育部、社会部、资源委员会、卫生署、地政署等各主官发出手令，详细列举各部门的年度工作要点。以致交通部长曾养甫手令为例：
曾部长养甫：交通部本年度应特别注重之工作，兹特条列如下：一、发展驿运工作，其去年办理结果、成效如何，以及今年应如何与加强，希即分别查报，并拟具具体办法呈核，一面并由该部严加督促，加紧推行。二、对于西宁至玉树及康定至玉树两公路，各限本年内全线修通。三、天宝铁路依照日前核定之预算，预计今年内可以修至何处，此路应即尽力赶修，于今年内全线通车（所有工粮已令甘肃省府全数供应）。四、黔桂铁路预定今年内修至何处，亦应积极赶修至贵阳为标准，如限完成，希即照此拟具方案，并呈报为要。(19)
4.协调
蒋介石向来对国民政府各部门行政效率之低下不满，尤其对于有利则政出多门、无利则相互推诿的现象极度反感。除发布内容泛泛的训诫手令之外，蒋介石还会就具体问题直接发布手令，予以协调，作出裁决。例如，1940年8月间，蒋介石得报对俄贸易因竞相逐利，竟至自相残杀，于是便给行政院秘书长魏道明下达手令，予以协调：
对俄货贸易与交涉，应责成一个机关及一个人负责办理，其余机关与人员非经本委员长指定，不得任意擅自交涉，此事准由何部长负责主持办理，其他财政、经济、交通、航空等各部会指定一人，日常受何总长指挥，办理对俄贸易事宜可也。魏秘书长转各部会长。中正。八月二十三日。(20)
5.纠弊
抗战中后期，国民政府各级机构与官员的腐败现象较为严重，贪污腐化、假公济私、敷衍塞责、人浮于事、克扣军饷、军纪废弛等弊端比比皆是。蒋介石得报后，即下手令要求查办与纠正。查案纠弊是蒋介石手令的另一个重要内容，最能体现手令的特点与蒋的个性。仅择数例，以见其详：
据报，住安南公务人员奢侈糜费，非国难所应有，务令各部会派在安南及其他国外人员，皆应设法派员查明惩处，由行政院拟订出差待遇旅费及应守规则与注意之点，尤要严禁嫖赌、以公济私等弊，更应明定条例罚则。(21)
中正此次视察各省所得关于征粮之实际情形，现发现有若干在中央或地方服务之军政高级人员，尚有不脱旧时恶习，对其乡里所有之产业，不纳赋税，不缴军粮。嗣后无论任何地方，如再有假借地位势力，避纳赋税军粮者，该管之乡镇保甲长及县长，即按级申报省政府或中央主管机关，其情节重大者，准予直电中正！否则，纵容规避，放弃征收，一经查出，即以受贿论罪。今年各省征实征购业已次第开征，所望全国同胞各级政府均视去年四川为模范，奋发自竣。至各地区巨富粮户，如有巧避军粮、囤积粮食，以图射利居奇者，中正并经授权各战区司令长官，准其就近先行查封，电报中央主管机关，听候处分具次。本年有若省地方官绅文电纷弛，申报水旱灾况，或称赤地千里，或称田庐漂没，一方请求豁免征购，一方请求巨款赈济，但大多以少报多，以轻报重，过甚其词，张皇入报。嗣后呈报灾荒，必须勘查明确，根据实况，倘有捏词朦报，一经查明，必当执法以绳。(22)
现驻各省之中央机构过于繁复，应设法彻底归并或裁汰。据报，仅天水一处，即有二百余个中央机关，此种漫无组织之现象，使地方政府及当地人民对中央发生极不良之印象，应速切实改正。凡属军委会之各机关，应由军政部负责统一处理；行政院所属各部会之机关，应由行政院秘书处负责审核，统一处理，并强制归并撤消。希照此拟订具体统辖办法，限半月内呈报为要。凡未经军政部与秘书处登记与批准设立之机关，应饬令限期撤消；而军政部与秘书处如何在各地方负责统制，亦应拟定具体办法呈报。(23)蒋介石生性敏感，在阅报、谈话或散步时，也能敏锐地发觉一些弊端，触发他的手令癖。这些弊端往往是具体琐细的，查不胜查。仅择几例，以见其略：
查各路长途汽车，往往有车夫私自搭客载货之舞弊行为，应即设法彻底查禁其在途中（未到站）让不买票之客搭载之弊端，应严密侦察防范及取缔，并先订赏罚规则与侦查办法为要。(24)
刘（峙）总司令、吴（国桢）市长、唐（毅）局长：民间公共防空洞内及其厕所，近皆污臭不堪，尤其洞深处，黑暗、污臭更甚，应切实检查，并按期派定人员（各党政救护人员）扫除，且在解除警报以后，立即扫除清洁，并分道派员负责检查。凡新式厕所平时应闭锁，非警报时不开启，解除警报清扫后应即锁闭，平时不开为要。(25)
目前各运输机关之汽车，仍多露天停置不搭篷厂情事，一任其雨打日晒，朽坏损坏而不顾。中日前行经新桥附近，即见有多辆卡车露天停置。际此盛暑烈炎，车辆最易损伤，而国家正感车辆缺乏之时，但各机关尤其是主管官仍不知爱护节用，言之殊堪痛心。希即通令交通部、经济部与后方勤务等部，倘以后再有将卡车露天停置，除将其车辆没收，由其主管人员负责赔偿外，应将其主管如队长、科长等，照舞弊之罪处治为要。(26)
6.任免
抗战时期，蒋介石全面控制了党政军高级官员的任免权，表现在三个方面：其一，高级军政主管人员的任免，必须经过蒋介石的亲自核定。尤其是“军事方面的人事问题，按惯例，凡是在团长以上，特种兵在营长以上的任免，必须经委员长核准”(27)。其二，一些重要职务的人选由蒋介石主动提出，给主管部门下达手令，由主管部门执行并对外发布。其三，1939年，侍从室设立第三处，专司人事，直接向蒋介石签报堪任高级职务的人选。
以广东省政府改组为例。1938年10月，广东军政当局负责人余汉谋、吴铁城面对日军来袭，稍作抵抗，即弃守广州，影响极坏，促使蒋介石决定更换广东人事。12月16日，蒋介石直接将拟议的广东省政府改组委员名单发给行政院长孔祥熙，并在文头上亲笔批注：“请孔院长核办，中正。”在文尾的空白处，蒋介石加写手令：“广东省政府主席吴铁城另有任用，着即免职。中正。”为了稳妥起见，蒋介石又给孔祥熙写了一封亲笔函件：
庸兄院长勋鉴：广东省政府似亟应改组，以慰内外人心。军事亦决改组，另行面详。对于省府名单征求粤省同志之意，考察已往成绩，故特录奉以便参考，如以为可，请于下星期发表为荷。弟中正。(28)蒋介石关于提任行政官员的手令，行文语气有时极为和缓，并不似命令的口吻，例如：
转内政部长洽商：卫生实验处任务重要，应速整理，可派前江西卫生处处长潘小萼充任该处处长。(29)
农林水利部如已通过设立，可否即任陈济棠为该部部长，提前发表，以资筹备。(30)上述两件手令是蒋介石发给已改任行政院副院长孔祥熙的。手令行文语气和缓，并不能理解成蒋介石尊重体制，而是体现了蒋介石与孔祥熙之间的微妙关系。蒋介石以领袖之尊对孔祥熙表示适度的尊重，可以减缓因权力之争而可能产生的抵触情绪。
7.遥制
国民政府时期，蒋介石始终担任军事委员会委员长，垄断最高军令的发布权。(31)而且他不论个人地位如何变迁，直接指挥部队的习惯一直没有改变。蒋介石对前线部队的指挥是细致而微的，如指定集结位置、布置修筑工事、指示作战机宜、强调军纪等等，如此将前线的一切均置于自己的遥制之中。蒋介石的发令对象从战区司令长官、集团军司令、军长、师长直至团长，但主要是对战役或战斗的直接最高指挥官。虽然如此，还是招致物议，如黄仁宇所云：“蒋介石最被职业军人指责的，一为抗战初期将国军精锐牺牲于淞沪地区，在战略上无所收获；一为他喜欢遥制部队，有时候直接指挥，下及师与团的配备。”(32)
蒋介石军事手令多以电报传达，以署名“中正”居多。由于前方将领看不到手令原件，蒋对于特别重要的手令，往往在文末特别注明“中正手启”的字样，以期引起重视。如卢沟桥事变爆发后，蒋介石有8件电令致华北前线的宋哲元、庞炳勋等将领，其中有二件注明为手启电：
限即到。沧州庞军长勋鉴：感巳参电悉。6972密。兄部应尽力在沧、献一带星夜赶筑工事，先固该线防务，务于三日内完成第一线初步工事，完成后继续加强为要。至静海方面，待后方部队集中后，再令推进。除电宋主任外，特复。中正手启。俭辰。侍参。京。(33)
限即到。北平宋主任明轩兄：感未参电悉。偃密。孙部应即前进勿延，庞部现尚未集中，应令在沧州待后方部队到后向前推进。此时应敌，先要固守现有阵地，然后方易出奇制胜。所谓先求稳定，次求变化，请兄切记之。中正手启。俭辰。(34)蒋介石对军队的统率采集权于一身的办法，军队将领纷纷将“中正手启”视为代表蒋介石个人权威的一种符号。曾任侍一处主任的张治中回忆，国民党军队将领“接到蒋委员长电报，先看电尾是哪一个机关主办的，如‘中正手启’是要特别注意的，如是‘中正侍参’（即侍从室主办的）也还重视，但如是其他部门主办的电报，就要看情形来决定进行的程度了。所以军令部、军政部甚至后方勤务部，有时为求命令有效，也要用‘中正手启’名义发电”。(35)这不免使得“中正手启”电文过滥，并不符合蒋介石的本意。至抗战胜利后的内战时期，国民党军队之战局每况愈下，蒋介石无所凭依，不得已发“中正手启”电给前线部队鼓舞士气，反而激起士兵的反感。至此，手令的作用已丧失殆尽。
三、手令的成效与影响
蒋介石频频发布手令，其实际成效如何，以及手令制度具有怎样的影响，仍是需要加以具体分析的问题。
1.手令的积极作用
手令的作用是与蒋介石的个人权威相伴生的，所谓如影随形。
国民政府成立后，中央政制实行训政体制，以党治国，五权分立，但一切都不可能在短期内走上正轨。国民党党内纷争不已，军队派系林立，地方实力派把持一方，内忧外患交加。蒋介石以一手控制的黄埔系中央军为根基，在与党内元老如汪精卫、胡汉民及地方军队派别的争斗中相继取胜，渐至无人能与之相抗衡，个人权威与日俱增。战前，蒋介石即时常发布手令，以个人权威干涉党政体制的运行。陈公博曾述及抗战以前蒋介石以军干政的情形：“军事、财政、外交，三项重大事件到不了行政院，每次行政院开会都讨论琐碎而又琐碎的问题。”他形象地称牯岭是南京政府的“太上政府”，行政院是“委员长行营的秘书处”，甚或只是秘书处中“一个寻常的文书股”。(36)
抗战爆发后，蒋介石的个人权威事实上已无法限制，于是索性被纳入战时体制的范畴，在制度上无限制地赋以特别命令权，手令得以在体制内运行。党政军体制直接依赖蒋介石的个人权威而运转，体现了国民政府战时体制的价值取向。手令的要害在于“手”字，即亲笔，代表蒋介石的个人权威；各机关慑于蒋介石的个人权威而执行手令，使政令、军令得以畅通。蒋介石位居权力金字塔的顶端，以手令为最高指示，对国民政府各部门的工作进行随机性的指示与家长式的督促，形成了基于个人权威基础之上的工作触发机制、协调机制与监督机制。
应当看到，蒋介石的个人权威不仅仅是体制所赋予的，其间还搀杂着大量非体制的因素。蒋是黄埔军校及其后身中央陆军军官学校校长，黄埔系中央军官兵大多与他有师生关系；蒋一手控制人事任免权，与被提任的官员有恩惠关系；蒋与宋、孔要员结成姻亲，传统的家族宗法观念支撑着权力集团，形成权力扩散效应；蒋效法明季之东厂与西厂，牢牢控制中统与军统，对军政大员形成震慑力；蒋早年曾混迹上海滩，浸染江湖习气，从军从政后与部分军政大员结为盟兄，以兄弟义气辅佐权力之运行。加之国人受传统的“正统”、“忠君”观念支配，各种因缘聚会，使蒋介石的个人权威臻致顶峰。因此，代表蒋氏个人权威的手令，其作用远远超过政府法定公文。手令制度这种主要以个人权威为推动力的权力运行模式，在当时中国的条件下，具有单凭机关法定权力为推动力所达不到的实际作用，能够在一定程度上弥补体制运行之不足。
2.手令过多过滥，影响了自身的效率
在检讨蒋介石手令制度的成效时，不容忽视的是，由于蒋介石缺乏必要的节制，导致手令过多过滥，主次不分，反而影响其自身效率。
手令过多过滥的一个重要原因，在于蒋介石滥用权威，过于关注具体事务，冲淡了手令的神圣性与重要性。如1941年5月，蒋介石发觉后方食盐供应吃紧，随即向主管盐务的财政部发了一道手令，要求：
后方各省食盐，对其购买应加限制，以后每人每月只准购买八两。希即依照此旨研究具体办法呈报为要。(37)这件手令被财政部办文人员以全文套引的方式，转发给各地盐务办事处。此举令蒋介石十分恼火，又专门给财政部下达一道手令，予以申斥：
中对各部主管之事，颁发手令指示，多系就主要方针而言，各主管部奉到后，应照令中意旨切实施行，不应照录手令，以原名义照转所属，甚或竟以布告军民。例如，关于限制购买食盐一案，该部致各岸盐务办事处之通电，其中只称奉本委员长手令，后方各省食盐对购买应加限制，以后每人每月只准购买八两等字样，实嫌有失体统，应予纠正。希即转饬主管员司，嗣后切实注意遵照为要。(38)前后关联的两件手令，读之令人不胜唏嘘。
手令过多过滥的另一个重要原因，在于蒋介石以大量精力关注事务的细节，这是蒋介石手令现象最为人所诟病之处。蒋介石早期在指挥军队时即注重细节，如1935年3月，蒋介石曾向参谋团主任贺国光发手令：
贺主任：严令电话队官兵，凡接电话听呼音时，必须即时对呼者复报。例如，呼者曰“接贺主任”，乃转电话者于未转以前必先对呼者答曰“接贺主任”，然后再转电话于对方听话者，若转者复报如有听错，则呼者即可改正，以免交接错误，费时误事。此手令除令重庆电话队官兵之外，并电交通司与通信技术所，以后训练通信电话兵，必须一律照此办法，永以为例，否则，必罚其主官教练不良、督责不严、奉令不力之罪。中正手启。(39)笔者初读这则手令，不免感慨蒋介石用心之细。但是，此后屡次读到类似的手令，则形成完全相反的印象。
蒋介石曾向经济部发布手令：
重庆物价之平定与敌货之禁绝，应由经济部负责主持，务对此二事视为经济部目前最重要之中心工作，（须以全力赴之），亦为经济部惟一责任之所在，万勿以普通业务与平常手启视之为要。(40)从这段话中可以看出，蒋介石显然也意识到手令过多，于是自觉与不自觉地在文中提示重点，以防重要任务被当作“平常手启”来对待。
手令过多不免会干涉部属的正常工作，使得部分官员产生了抵触情绪，抱怨说“各部长只知道忙于应付手令”。1942年11月25日，国民党五届十中全会进行党政总检讨时，蒋介石面对委员质疑，一时无法解释，只能以强词狡辩来维护颜面，称：“并没有好多手令，有时想到的意见交给各部长参考则有之，正式手令甚少。”(41)稍后，蒋介石即指示侍一处主任贺耀组和侍二处主任陈布雷，以后发交各机关的手启各条，不可用手令名称。(42)蒋介石的本意在于不要滥用手令的名义，但是对于受令机关而言，手条与手令究竟有多大的区别，其实难以分辨。
3.手令制度的负面影响
虽然蒋介石也曾屡屡主动采取一些补救措施，试图化解手令制度运行中出现的种种滞碍，但却无法回避手令制度根本性的缺陷，因而也就无法改变由此而产生的深层次的负面影响。
蒋介石曾提及自己发布手令的主观动机：“中平日颁发手令，旨在督促各机关业务之推进与改善，并促起各主管之注意与振作。”(43)但是，过多的手令有时反而助长了一些部门放弃自身的责任，导致组织和官员的主动性逐渐泯灭，表现为对于手令点到的具体事情尚能执行，否则就如民谚所云，“算盘珠子，不拨不动”；而对于一些务虚性的、原本就很空洞的说教，更是当耳边风。如侍从室幕僚唐纵所言：“委座忧勤，事无巨细，无不关注。手令各主官如何改进，如何推动，如何查报。但言者谆谆，而听者邈邈。”(44)
质而言之，手令制度的合法存在，排斥了国民党政权的组织与制度建设，二者只能取其一端。国民政府始终没有进行扎实的政治制度建设，过分依赖蒋介石的个人权威，一切党治、法治均让位于人治，国家庶政由侍从室而出，使得党政组织的机体越来越脆弱。手令的效率毕竟代替不了党政军组织机体的效率与活力。蒋介石的近臣、侍从室第二处主任陈布雷曾说：“委座处理政治，如同处理家事，事事要亲自处理，个人辛苦固不辞，但国家大政，不与各主管官商定，恐将脱节。”(45)
论者以为，手令体现了蒋介石的关怀之所在，亦为国民政府问题之所在。(46)所论固然精当，然而问题的关键却在于，以蒋介石一己之视野所及与精力所限，关怀不足以全面，所发现的问题也多为皮毛之弊。虽然蒋介石屡屡发令，查案纠弊，但是，国民政府对官员缺乏普遍性与制度化的约束机制，在宏观层面上放纵了官员对权力的滥用，致使各种腐败现象不断滋生蔓延；而弱势民众因战争的破坏与政府的过度征取，过着衣食不足的生活。现实的强烈反差，使国民党政权渐渐失去了民心，统治基础显得十分脆弱，由此埋下了毁灭的种子。1946年3月召开的国民党六届二中全会，对党政工作有过一段深刻的检讨：“多年以来，官僚主义早已构成政治上最大弊害，而以敷衍塞责、假公济私为尤甚。结果所至，官吏不知责任为何物，对于主义政策不知尊重。”“欲谋政治之进步，必须在政制上、政策上、人事上亟谋改革，循民主政治之方针，树立现代国家之常轨。”(47)于是撤销了国防最高委员会，事实上也是对蒋介石手令制度的否定。以蒋介石对国民党政权在大陆兴衰成败的影响而言，着实令人有成败萧何之感慨。
四、余论
蒋介石是极具个性的人物，生活方式刻板单调，对权力过于投入，发布手令是他展示权力、宣泄权力欲的一种方式，所谓我写故我在。手令作为蒋介石的个性分泌物，散发着浓烈的个人气息，折射出他的政治理念与个性风格。
近代中国处于社会转型期，生逢其时的蒋介石对中国传统的治国之道实有无限的留恋。国民政府之军政、训政、宪政的政制渐进模式，与蒋介石内心的政治理念是相冲突的。蒋虽于1930年10月接受基督教洗礼，正式皈依基督，从此每日早晚祈祷不辍，但考其思想与行为，西化的痕迹远不及中国传统的影响。蒋氏幼年发蒙受业，从塾师习《左传》、《纲鉴》，一生悉心研读儒家经典，受中国传统文化影响至深，信奉儒家的“修齐”之道，一日登临权力之巅峰，君主集权思想即毕露无遗，以自己为“圣贤”，以一人治天下。蒋介石频频发布手令，事必躬亲，给人以勤政的印象，以为表率，所谓“内圣外王”。凡此种种，都给人以儒家封建君主的印象。
蒋介石个性倔强，终其一生对个人的能力与权威深信不疑。抗战时期，蒋介石的威望曾经“如日中天”，自信心暴涨。蒋介石曾对行政院秘书长魏道明说：“你们副院长、各部部长，以为我不懂经济，其实我何尝懂外交。我的军事是苦干成的，今日外交的形势也是我们苦干的结果。如果你们懂经济，拿出办法来，否则就应听我的话，照我的意见做。”(48)自负之情溢于言表，于是手令一发而不可收。
手令过于注重具体事务与事物细节的特点，更是将蒋介石的个性风格展现到了极致。以谏臣自任的张治中曾专门上书蒋介石指出：“一般人咸认为钧座重视谋略与技巧而忽略基本政策与方针，甚至有察察为明之嫌。故一切问题，往往因谋略与技巧之过分重视，基本政策方针转居次要地位，本末倒置，渐次变质，负责执行之干部，恒感手足无措，此在钧座之最高领导地位，似非所宜。”(49)所谓“察察为明”，即专门在细节上显示精明，用词虽近乎刻薄，却是对蒋介石个性的典型概括。
分藏于海峡两岸的蒋介石手令，是历史风干的标本，让我们能够从中感受到真实的蒋介石。探究蒋介石手令制度的成因、内容与影响，则可以清晰地看到近代中国政治制度的实质及其转型的艰难。
注释：
①张瑞德：《遥制——蒋介石手令研究》，《近代史研究》2005年第5期。
②《公文程式条例》（1928年11月15日），中国第二历史档案馆编：《民国时期文书工作和档案工作资料选编》，北京：档案出版社，1987年，第264页。
③参见拙文：《蒋介石手令处理规程考略》，《民国档案》2004年第2期。
④《国防最高会议组织条例》（1937年8月11日），中国第二历史档案馆馆藏档案，档号：七八三／665。本文所引档案均为中国第二历史档案馆所藏，以下仅注题名、时间与档号。
⑤如依平时程序，国防最高会议主席发布指示，应使用国民政府的法定公文，即训令与指令，并按程序分别发给国民政府主席、行政院院长等，再转发所属下级机关，如政府各部，中间环节较多；况且发布一件法定公文，通常有如下环节：拟稿、审核、判行、缮写、校对、署名、用印、登记、封发，程序过于复杂。如此行文速度较慢。所谓“以命令为便宜之措施”，就是要求命令能一步到位，事实上不可能使用国民政府的法定公文，就是明知蒋介石习惯以手令行事，于是在制度上予以确认，只不过没有明说“可以直接发手令”而已。至于将手令制度化、合法化，此举究竟是蒋本人的意思，还是蒋下属的迎合，因无史料作为论述的支持，暂且存疑。
⑥中国第二历史档案馆编：《国民党中央执行委员会常务委员会会议录》第22分册，桂林：广西师范大学出版社影印，2000年，第126页。
⑦《中国国民党第五届中央执行委员会第五次全体会议宣言》（1939年1月29日），荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，北京：光明日报出版社，1985年，第548页。
⑧《国防最高委员会组织大纲》（1939一年1月），档号：一（1）／6280。
⑨国民政府时期，蒋介石始终担任军事委员会委员长一职；1937年8月12日，蒋介石以军事委员会委员长的身份被推举为国防最高会议主席；8月16日，国防最高会议常务委员会决议由国民政府授权蒋介石为全国陆海空军大元帅；1935年12月7日至1938年1月1日，1939年11月21日至1945年6月，蒋介石两度担任行政院长；1938年3月31日，国民党临时全国代表大会推举蒋介石为国民党总裁；1939年1月21日，蒋介石以国民党总裁身份担任国防最高委员会委员长；1943年8月1日，国民政府主席林森去世，国民党中常会临时会议决议由蒋介石代理国民政府主席，9月10日，国民党五届十一中全会推举蒋介石为国民政府主席，并兼任行政院长，同时修改《国民政府组织法》，取消了原国民政府主席“不负实际政治责任，并不兼其他官职”等条款，重新规定“国民政府主席为陆海空军大元帅”，“国民政府主席任期三年，连选得连任”。抗战时期，蒋还兼任其他各要职，详见《民国职官年表》。
⑩1944年10月31日，侍从室第二处发出通函称：“迳启者。查过去由本会办公厅转来贵部呈委座文件，其中颇多涉及机密与时间性者，经办公厅方面拆收登记，再转本室呈阅，经过人手既多，时间迁延，尤虑难保机密。再，委座发出之代电（或电报），有用‘侍’字押尾者，皆系本室经办，所有复文如送本会办公厅收转，亦往往因办公厅方面经收手员辗转查案，费时甚多。用特函请查照，转饬各署司处，承办如有关特种机要文件，必须呈请委座亲核者，与呈复委座发文之有‘侍’字押尾者，一律于封面上注明送侍从室收转，以期便捷而保机密。”（档号：三（8）／367）
(11)秋宗鼎：《蒋介石的侍从室纪实》，《文史资料选辑》第81辑，北京：中国文史出版社，1982年，第153页。
(12)秋宗鼎：《蒋介石的侍从室纪实》，《文史资料选辑》第81辑，第152－153页。
(13)台北“国史馆”将所藏蒋介石档案析为十类，曰：蒋公筹笔、革命文献、特交文卷、特交文电、特交档案、领袖家书、文物图书、蒋氏宗谱、照片影集、其他。手令应属“筹笔档”（参见郭绍仪：《〈蒋中正总统档案〉源流初探》，《国史馆馆刊》（台北）复刊第23期）。
(14)参见拙编：《财政部经办蒋介石手令情形报告节选（1945年）》，《民国档案》2003年第3期。
(15)蒋介石本名中正，手令中凡自称均为“中”或“中正”，与时人习用姓名的末字自称迥异，疑为避“朕”之嫌。
(16)行政院秘书处抄录：《蒋介石机秘（甲）第7400号手令》（1943年1月27日），档号：二（2）／1410。
(17)行政院秘书处抄录：《蒋介石机秘（甲）第6929号手令》（1942年9月22日），档号：二（1）／2698。
(18)节引自《财政部经办蒋介石手令情形报告表》（1939年度），事由系财政部秘书处照录蒋介石手令原文或稍加删节而成，档号：三（6）／9735。
(19)侍从室第二处抄送：《蒋介石机秘（甲）第8327号手令》（1944年1月7日），档号：二（2）／1410。
(20)《蒋介石致行政院秘书长魏道明手令》（1940年8月23日），《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编外交分册（一），南京：江苏古籍出版社，1997年，第285页
(21)《蒋介石致行政院手令》（1939年2月15日），节引自《行政院经办蒋介石手令情形报告表》（1939年度），档号：二（2）／1408。
(22)《蒋介石侍秘字第13839号手启电》（1942年9月21日），节引自《财政部经办蒋介石手令情形报告表》（1942年度），档号：三（1）／3359。
(23)《蒋介石机秘（甲）第8430号手令》（1945年1月），节引自《财政部经办蒋介石手令情形报告表》（1945年度），《民国档案》2003年第3期。
(24)《蒋介石致交通部手令》（1939年10月16日），节引自《交通部经办蒋介石手令情形报告表》（t939年度），档号：二（2）／1408。
(25)重庆卫戍总司令部抄录：《蒋介石机秘（甲）第3081号手令》（1940年7月24日），档号：八○一／311。
(26)财政部转发：《蒋介石机秘（甲）第7950号手令》（1943年8月24日），档号：三○九／9841。
(27)《张治中回忆录》，北京：中国文史出版社，1985年，第303页。
(28)《蒋介石致孔祥熙函》（1938年12月16日），档号：二（2）／1408。
(29)《蒋介石致行政院手令》（1939年11月28日），节引自《行政院经办蒋介石手令情形报告表》（1939年度），档号：二（2）／1408。
(30)《蒋介石致行政院手令》（1939年12月27日），节引自《行政院经办蒋介石手令情形报告表》（1939年度），档号：二（2）／1408。
(31)1932年7月公布的《修正国民政府军事委员会暂行组织大纲》关于委员长的职权规定：“关于军令事项由委员长负责执行，关于其他职掌由委员长召集常务委员或委员以会议讨论决定后，交由各主管机关办理。”（档号：七八七／70）
(32)黄仁宇：《地北天南叙古今》之《张学良、孙立人和大历史》，北京：生活、读书、新知三联书店，2001年，第88页。
(33)中国第二历史档案馆编：《抗日战争正面战场》，南京：凤凰出版社，2005年，第226页。
(34)中国第二历史档案馆编：《抗日战争正面战场》，第226页。
(35)《张治中回忆录》，北京：中国文史出版社，1985年，第299页。
(36)陈公博：《苦笑录》，北京：现代史料编刊社，1981年，第224页。
(37)《蒋介石机秘（甲）第4378号手令》（1941年5月5日），节引自《财政部经办蒋介石手令情形报告表》（1941年度），档号：三（6）／9735。
(38)《蒋介石侍秘字第10676号代电》（1941年12月31日），档号：三（1）／3359。
(39)贺国光编：《参谋团大事记》，北京：军事科学院图书馆，1986年影印本，第7－11页。
(40)《蒋介石致经济部手令》（1939年12月14日），节引自《经济部经办蒋介石手令情形报告表》（1939年度），档号：二（2）／1408。
(41)公安部档案馆编注：《在蒋介石身边八年——侍从室高级幕僚唐纵日记》，北京：群众出版社，1990年，第322页。
(42)参见张瑞德：《遥制——蒋介石手令研究》，《近代史研究》2005年第5期，第35页。
(43)《蒋介石致行政院所属各部会署代电》（1943年12月24日），档号：三（1）／3360。
(44)公安部档案馆编注：《在蒋介石身边八年——侍从室高级幕僚唐纵日记》，第318页。
(45)公安部档案馆编注：《在蒋介石身边八年——侍从室高级幕僚唐纵日记》，第451页。
(46)参见张瑞德：《遥制——蒋介石手令研究》，《近代史研究》2005年第5期，第30页。
(47)国民党六届二中全会《对于政治报告之决议案》（1946年3月15日），荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，第1043－1044页。
(48)公安部档案馆编注：《在蒋介石身边八年——侍从室高级幕僚唐纵日记》，第187页。
(49)《张治中回忆录》，北京：中国文史出版社，1985年，第408页。
原载：《南京大学学报：哲学·人文科学·社会科学》2010年第3期
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