胡耀邦曾痛心地说：“回顾一生，有两件事是难以原谅自己的。一件是1959年庐山会议批判彭老总，我明知彭老总是对的，心里很矛盾，但因为相信中央，也举了手。第二件是1968年党的八届十二中全会，大多数中央委员都被打倒了，为了凑足到会人数，我被匆忙解放出来，出席会议，一看到说少奇同志是“内奸”的材料，根据我的政治经验，就知道是不可靠的，这时我已经并不以为上边说的一定正确了，而是抱着夫复何言和不得已的态度，勉强举了手。会议公报虽然说是“一致通过”，但是就有那么一个老大姐，敢于冒天下之大不韪，没有举手，这就是陈少敏同志。在表决前，她说自己心脏病又犯了，伏在桌上，拒绝举手，真是难能可贵。为什么那么多人不得不举手，这当然是由于长期缺乏民主，容不得不同意见。从政治体制改革来说，党本身的改革是关键，也是难于起步的难点，不能操之过急。十年、二十年后，这些问题总会提上会议桌的。”注①
胡耀邦讲这番话的时候是1988年，10年、20年之后的1998年、2008年，党的制度改革问题仍然没有提上议事日程。中国共产党今年就要召开第十八次全国代表大会，已经到了把问题提出来的时候了。
一． 早期国际共运的分权制衡
1847年马克思和恩格斯为首创建了世界上第一个无产阶级政党——共产主义者同盟。同盟的组织系统自下而上是：支部、区部、总区部、中央委员会、代表大会。
根据《共产主义者同盟章程》，同盟的领导体制实行分权制衡：
一、各级领导自下而上选举产生，不由上级委任。
二、代表大会是全盟的最高权力机关和立法机关。关于修改章程的一切提案均经总区部转中央委员会，再由中央委员会提交代表大会。
三、全盟代表大会实行年会制，每年8月举行。
四、中央委员会是全盟的权力执行机关，向代表大会报告工作，接受审议。遇紧急情况由中央委员会召集非常代表大会。注②
从十九世纪六十年代到二十世纪二十年代，在马克思主义理论基础上，先后建立了三个无产阶级国际联合组织——第一国际、第二国际和第三国际。其中第一国际（即国际工人协会）和第三国际（即共产国际）都设立了严密的组织系统，它们留下了正规的章程可供后人借鉴。
1871年马克思亲自执笔的国际工人协会共同章程注③第3、4、5条规定：“每年召开协会各分部选派代表组成的全协会代表大会。”
“代表大会选举总委员会委员，并每年确定总委员会驻地。每次代表大会规定下次代表大会召开的时间和地点。总委员会有权在必要时改变集会地点，但无权推迟集会时间。全协会代表大会在年会上听取总委员会关于过去一年的活动的公开报告。”
“总委员会从其委员中选出为进行各种事务所必要的负责人员，即财务委员、总书记、各国通讯书记等等。”
1920年共产国际第二次代表大会制定的共产国际章程第4、5条规定：“共产国际的最高权力机关，是加入共产国际的一切政党和组织的世界代表大会。代表大会每年召开一次。只有代表大会有权修改共产国际纲领。代表大会讨论和决定有关共产国际活动的纲领性问题和策略性问题。”
“世界代表大会选出共产国际执行委员会，作为代表大会休会期间共产国际的领导机构，它只对代表大会负责。”注④
这些文件充分反映出，国际共产主义运动创立的领导体制是“代议制”。掌握决策权的是最高权力机关代表大会，由代表大会选举产生的委员会（无论叫总委员会还是叫执行委员会）则是掌握执行权的执行机关。执行机关要对决策机关负责并报告工作。决策机关实行年会制，即每年举行一次大会，审议执行机关的工作，牢牢地把握大方向。按照这种优良传统，执行机关有错必纠，很难越权脱轨、自作主张，决策权与执行权便能实现有效的分权制衡，推动国际共运蓬勃发展。
由马克思、恩格斯开创的决策权与执行权分权制衡的领导体制，延续到列宁时代，也延续到俄国社会民主工党（1918年3月改名为共产党）。
1906年4月，俄国社会民主工党第4次代表大会通过的《组织章程》规定：“党的最高机关是代表大会。代表大会由中央委员会召开，每年一次。”1917年十月革命后，虽然当时国内外环境依然十分恶劣，但是以列宁为首的俄国共产党始终坚持党代会年会制。在1918年到1923年间共召开了六次党代表大会。
党代会年会制的目的在于保证党代会是党的权力中心。不过，由于党代会一年开一次，在党代会闭会期间，其权力中心的地位往往会被中央委员会或其他机构所取代。马克思、恩格斯早在1847就发现了类似的问题，所以他们在《共产主义者同盟章程》第33条特别强调：“遇紧急情况由中央委员会召集非常代表大会”作为年会制的补充。列宁坚持了这种做法，并开创了党的“代表会议”制度的形式。党的代表会议由党中央召集各省委和各民族地区委员会的代表组成，其规模和职权比党的代表大会小一些。俄国共产党1919年12月规定，党代表会议每3个月开一次；1921年规定每年开两次；1922年规定在两次党代表大会之间召开一次，目的是避免党代表大会权力流失到党的中央委员会去，以防喧宾夺主。
在党的建设中，列宁一贯认为，由党代表大会选举产生的中央委员会只是党代会的执行机关，而不是党的决策机关。为了防止中央委员会过度集权，除了中央委员会分设三个机构（政治局、组织局和书记处）之外，还特意规定不设中央委员会主席。即使如此，列宁仍然很不放心。在列宁的倡议下，1920年俄共第九次全国代表会议通过了《关于党的建设的当前任务》的决议，其中第十九条指出：“代表会议认为有必要成立一个同中央委员会平行的中央监察委员会。监察委员会应当由党内最有修养、最有经验、最大公无私并能严格执行党的监督的同志组成。”列宁想把党的监察制度发展成为分权制衡机制。
晚年的列宁集中思考和探索了俄国共产党如何防止权力过度集中的问题。他以口授的方式写下了《给代表大会的信》、《我们怎样改组工农检查院》等著作。
显然，列宁是想将党的最高领导人都一律置于中央监察委员会的监督之下，这是一种典型的分权制衡的思路，这种思想如果能够贯彻始终，对于保证共产党的长治久安具有重要的意义。然而，由于复杂的原因，列宁的这一探索随着他的逝世而中断。尔后，已经担任俄共中央总书记的斯大林逐步将党和国家的最高决策权、执行权和监督权集于一身。这种高度集权的体制为日后苏共和苏联的垮台留下了隐患，同时也贻害了其他共产党执政的社会主义国家，造成了数不清的悲剧。
二. 集权制害了共产党
斯大林集大权于一身，是从两个方面进行的。一方面是把俄国共产党全国代表大会的年会制越拉越长，由每年开会改为2年一次、3年一次、4年一次，甚至十多年都不开党代表大会，斯大林控制的俄共中央便长时期无须向党代会报告工作和接受审议了。另一方面在人事上架空了中央监察委员会，并于1934年修改党章，把专门监督党中央的中央监察委员会的职责改为专门监督下级地方党组织是否执行了中央委员会的决定。
于是，按照国际共产主义运动的优良传统，列宁时代所建立的党代表大会（及党代表会议）行使决策权、中央委员会行使执行权、中央监察委员会行使监督权的这样一种分权制衡制度，终于被高度集权的体制取代，走上了一条惨烈悲壮的不归路。
破坏权力制衡，将生杀予夺大权集于一身的斯大林最积极从事的工作之一是排除异己、滥杀无辜。俄共中央政治局中列宁原先的同事布哈林、加米涅夫、季诺维也夫、李可夫、皮达可夫等等被作为“人民公敌”处以死刑。据统计，对十月革命进行过政治领导的全部24名党中央委员中，先后有14人被斯大林杀害；从军事上领导十月革命的60名彼得格勒苏维埃革命军事委员会委员和政委中，有54人被斯大林杀害；第一届人民委员会共有15名委员，除了列宁和斯大林以外的13人中，有9人先后被以革命的名义处死；其他共产党员共有120多万人被逮捕，其中很多被处以死刑或被判徒刑。
据1988年4月17日苏联官方报纸《文学报》第一次透露，在斯大林时期被杀害或被判处劳改的共计有5000万人，约占苏联人口总数四分之一。
斯大林大规模“肃反”的程序是：不允许被告申辩和上诉；死刑判决后立即执行。
三． 集权制与新中国的三大人祸
先回顾一下中国共产党历次全国代表大会召开的时间：
“一大”——1921年
“二大”——1922年
“三大”——1923年
“四大”——1925年
“五大”——1927年
“六大”——1928年
“七大”——1945年
“八大”——1956年
“九大”——1969年
“十大”——1973年
“十一大”——1977年
“十二大”——1982年
“十三大”——1987年
“十四大”——1992年
“十五大”——1997年
“十六大”——2002年
“十七大”——2007年
从这张时间表上我们可以看出，在“六大”之前，中国共产党的全国代表大会是按照共产国际的优良传统，基本上每年召开一次，八年开了六次。而在1928年“六大”之后，直到1945年才开“七大”，中间隔了长达17年，这期间共产国际还多次发电报催促中共中央该开党代会了。
中国共产党1945年“七大”之后，直到1956年才开“八大”，中间又隔了11年。“八大”通过的党章规定党代表大会实行常任制和年会制，即党代会每届任期5年，每年举行一次。这个规定后来又落空了。1958年举行了八大二次会议之后就再也没有八大三次会议了，直到1969年才召开“九大”。此时离1956年的“八大”，已相距13年之遥了。这13年是不是没有什么党国大事需要代表大会来决策呢？请看令人痛心的史实：
——1957年搞了一场反右派的“阳谋”。到底打了多少右派？统计口径不一。有的说是55万，有的说是300多万。注⑤总而言之，反右派这件事不算小吧，到底该不该搞？应当如何搞？这场运动为什么会扩大化，为何99.99%以上的右派分子都打错了？这个错误是不是共产党领导的？当然是。这个错误是不是在集权体制下造成的？当然是。这件大事在事前未经党代表大会决策，事后未见党代表大会审议。
——从1959年庐山会议批判所谓“彭德怀、黄克诚、张闻天、周小舟反党集团”开始，全国反右倾，在干部中打了300多万右倾机会主义分子，政策左上加左，大搞“跑步进入共产主义”，几年内全国饿死数千万人。此事事前未经党代表大会决策，事后也未见党代表大会审议，甚至长时期向全党全国人民封锁饿死人的信息，还要人民歌颂三面红旗。
——1966年毛泽东亲自发动和领导了无产阶级文化大革命。文化大革命也未经执政党中国共产党的全国代表大会决策。据1978年12月13日叶剑英在中央工作会议闭幕式上讲话：这场古今中外的空前浩劫中，死了2000万人，整了1亿人，占当时中国人口总数的1/9，浪费了8000亿元人民币。注⑥ 此外，大中小学将近10年不能正常上课，全国停止招考研究生达12年之久。
这段令人痛心疾首的历史告诉我们，在高度集权的条件下，中共“八大”以来，党代表大会未能按规定行使决策权，未能按规定制约执行权，未能有效发挥监督权，是与反右派、大饥荒和“文革”这三大人祸联系在一起的。
四． 分权制衡之必要
斯大林的集权体制建立并贻害社会主义阵营之后，尤其是个人迷信盛行之后，制造了一种错误的观念。这种观念认为共产党的主体是党的上层领导人，全体党员都应当服从某一个领袖，一人可以凌驾于百万千万人之上。而2007年中国共产党第十七次代表大会首次明确提出“尊重党员主体地位”。2009年9月18日，中共十七届四中全会通过的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，还明确要求“保障党员主体地位和民主权利。以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点，进一步提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内生活中的主体作用。”
党员的主体地位得到明确肯定，这是中共在国际共产主义运动历史上的一个重大进步。
正如君主国以君王为主体、民主国家以公民为主体一样，民主型的政党也必须以党员为主体。
民主型政党正是因为建立在党员为主体的基础上，所以党内最高权力机关就是党员选举产生的全国代表大会。党代会行使全党重大事务的决策权；而由党代会选举产生的工作机构和监督机构则分别掌握执行权和监督权。于是，党内三权分立、互相制衡便成了普遍规律。
实际上当今世界不仅现代政党制度、现代国家制度必须实行分权制衡，而且现代企业，以及各类官方非官方机构、盈利非盈利组织，都是如此。权力需要制约，任何权力不受制约都不得了。无论对企业领袖，还是对党和国家的领袖，仅仅凭主观上相信其公心或能力，是靠不住的。办事业，还是需要制度的制约力作保障。
譬如说，毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德四位领袖人物，他们之间有没有互相监督的制度呢？可惜没有。由于权力之间没有互相制衡，以至于像毛泽东亲自发动和领导文化大革命那样的错误，周恩来、朱德、刘少奇都无法制止，刘少奇甚至还被活活整死。如果毛、周、朱、刘不是集中在以毛为首的中央委员会中，而是分别担任党代表大会主席、中央执行委员会书记、中央军委主席、中央纪律检查委员会主任，四套机构及四位领袖能够互相监督的话，“文革”还会发生吗？而三权分立、互相制衡的机制，不但不会妨碍决策的效率，反而会提高决策的科学性。简而言之，这种制衡如果能够实行，将是一种既有利于“集中力量办大事”，又能防止“集中力量办坏事”的制度安排。
在决策权与执行权合一的体制下，中共中央在执行“总路线、大跃进、人民公社”决策的过程中，即使已经发现饿死了许多人，也不愿及时修改自己作出的“高举三面伟大红旗”的决策，反倒要打击彭德怀等对“三面红旗”有意见的同志，以维护毛泽东“英明决策”的面子。这也是搞“议行合一”，没有分权制衡所导致的悲哀。
痛定思痛，太多的历史经验和教训推动人们不得不思考分权制衡问题！
法国启蒙思想家孟德斯鸠说得很明白：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才能休止。从事物的本质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”注⑦
是的，分权制衡，说透了就是要用权力制约权力，使两种（或多种）权力达成平衡，以利于社会发展，减少人为的体制灾难。
注① ：《百年潮》杂志 2000年 第一期《88年冬：与耀邦同志谈心》
注② ：《马克思主义党的学说选读》
注③ ：《马克思恩格斯选集》第二卷
注④ ：《共产国际第二次代表大会文件》
注⑤ ：《炎黄春秋》杂志 2009年 第二期《毛泽东发动整风的初衷》
注⑥ ：见安徽人民出版社《沉冤昭雪——平反冤假错案》1998年第1版
注⑦ ：孟德斯鸠：《论法的精神》 北京，商务印书馆，1959年版
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