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土地改革的诱饵与根子
来源:网络转摘 作者:周其仁 点击:3065次 时间:2013-11-03 20:42:08

 几亿农民流动起来的土地制度,会不同于城乡隔绝时代的土地制度。

   中央政府、地方政府、村庄农民,是这场改革曲线进程中缺一不可的力量。但发动过程是不均衡的,没法设计,不能规定哪个先走哪个后来。改革的平衡点,会在其中不断调整。合起来,才能逼土地改革往正道上走。

   改革的动力来自流转。流转带来可利用的土地总量上升,土地收益上涨,会形成新的既得利益,这是推动改革的力量。

   拿流转的好处诱惑人,拿确权约束人,这件事情就做成了,也能防止地方上“侵权式流转”的邪火。

   确权不是形式,而是一种关系的终结,它正在倒逼集体所有制那种不断以人分地关系的终结。

   不彻底改变现有集体制,流转就不能发展起来。工业化、城市化下的土地需要包含流转权的新型合作制,而不是基于地缘和人口不流动的村社制。

   从小产权房到成都试点,到底哪一个会成为出口,谁也不能肯定,但这些可能的出口点背后的经济力量和制度动因是一样的——农村土地的相对价格已经发生了巨大的变化,资源最终会流向出价较高的主体,这是不可阻挡的经济规律。农村土地改革已经一江春水向东流,谁也阻挡不住了。

   对土地改革的期待,最近一再升温,甚至资本市场上只要沾上“土改概念”的公司,股价就一波波演绎上涨行情。

   在本轮土地改革中,最具想象空间的便是农村土地改革。

   1962年的《人民公社条例》和1982年的《中华人民共和国宪法》,消灭了城乡之间一切的私有土地。前者把农村宅基地和自留地收归集体所有,后者把城市私宅之下的土地收归国有。两种土地,权利不同,价格不同。城镇的国有土地可经招拍挂程序自由流转,也可抵押;集体土地若想流转为非农用地,却只有国有化一途(近年来有一些地方进行了各种集体土地流转试点,但一来规模总体来说较小,二来还是受到种种限制,比如宅基地始终严禁转让给城镇户口)。不过这个唯一的途径,成为引发不稳定因素的火药线——据国家信访局统计,现在征地引发的纠纷每年约400万件,一半以上群体性事件由征地拆迁引发。

   这个日显僵化的土地制度,在改革开放以来受到经济发展与城市化进程越来越强烈的冲击。在城市国有土地越来越难以满足经济发展需要的现实下,一方面,各种“地下”流转在强大利益驱动下层出不穷,诸如被默认的“农村厂房”、屡禁不止的“小产权房”;另一方面,中央和地方政府也在现行制度框架内进行着包括“增减挂钩”在内的各种试点,以期寻找改革的突破口。

   2013年,中央层面,将农地“确权”写入了“一号文件”;地方层面,广东已出台文件,打算将农民房及其宅基地的买卖从村扩大到镇,而温州正试图将其从村镇扩大到县域范围。不过,最新的消息是,因为此项改革牵扯重大,存在激烈争议,很有可能步伐会比原来市场期待的更慢一些。

   中国城市和农村两种不同的土地制度是如何形成的?新中国成立初期属于农民的土地如何变成属于集体?当前改革的关键点和动力机制何在?下一步的改革将会不可逆转地走向“同地同价同权”,还是会因改革的某些变形而停滞?南方周末记者就以上问题专访关注土改多年的北京大学国家发展研究院周其仁教授。

    

   从无法律禁止城里人买农民房

   为什么农民种的白菜能卖给城里人,农民的房子和土地不能卖?它们一样都是农民的财产。既然是集体制,就应由集体来决定,改革第一步要抽掉国家对集体土地的控制。

   南方周末:在土地改革方面,农地很可能会比城镇用地有更大的改革空间。在现实中,农地也是许多地方试点的重心,尤其是在2013年。8月,广东宅基地管理办法公开征求意见,允许本镇内非城镇户口之间的农房和宅基地使用权流转;9月,温州试图将农民房的买卖从村镇扩大到县域范围,因为引发舆论过度关注才暂时搁置细则的制定。这算是农村土地制度改革的一小点突破吗?不过,一直以来,城里人的房子可以自由买卖,本村之外的人购买农民的房子却不受法律保护,这些试点也没有突破这一点。

   周其仁:首先要问的是,城里人凭什么不能买农村的房子?物权法里说按照现有法律办,可是现有法律里并没有明确的规定。2007年发布的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中倒是明确了,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。

   在我看来,作为公民基本权利的财产权,应该由法律来规定,而不是任何一级政府部门的政策通知。担心转让会导致农民的权益受损吗?这是不是也太父爱主义了?

   事实上,在1962年颁发的“人民公社60条”中,承认农民的房子是农民的私人财产,是可以买卖和以各种方式转让的,当时并没有规定说受让方要受户口和地域的限制。

   现实中的跨村农房买卖早就存在,这反映了当任何一个资源的相对价格发生变化的时候,资源总会流向对资源评价较高,也就是出价更高的主体手里,这是不可挡的经济规律,对社会也有益处。非要禁止或限制,现实就会绕道而行,就会遍地违法。“小产权房”多年来的事实存在和越禁越多,就是这个逻辑。

   南方周末:即便放开对购买人户口的限制,也只是放开了农房,农房之下的宅基地依然从属于集体。这种残缺的产权一旦面临拆迁补偿问题,是不是会激发新的矛盾?

   周其仁:也是那个人民公社60条,同时说土地属于集体,不得买卖、租赁、转让。这就造成房地分开,人为制造了纠纷和矛盾。房子可以转让,下面那块地不可以,那怎么办?悬空交易吗?

   农村的集体所有制并不是我们想象中更松散的一种体制,实际上依然是受国家的全面控制。过去通过产品统购统销、隔绝城乡人口流动等,国家实际上成为了集体所有制的控制者。集体所有制并不是全民所有制,两者的真正区别在于,国家支配和控制前者但并不对其控制后果负直接的财务责任。

   改革第一步要抽出国家对集体土地左一道右一道的控制,比如农房农地不准自由卖给城里人。为什么农民种的白菜能卖给城里人,农民空余的房子和土地就不能卖?它们一样都是农民的财产,都可以转让才对。

   既然是集体所有制,那么第一步先把决定权下放,由集体来决定,可以转让还是不可以,否则那个集体制,是空的、假的。

    

   集体制是如何被制造出来的

   20世纪50年代后,国家深入到乡村一级,这是中国传统上以往任何时期都不曾做到的。

   南方周末:农村土地的集体所有制是怎么来的?在新中国成立之初,农民是享有对土地的完整产权的,后来才变成土地归集体所有。这一城乡二元的土地体制是在什么样的背景下形成的?

   周其仁:20世纪50年代后,国家深入到乡村一级,这是中国传统上以往任何时期都不曾做到的。这与国家工业化的目标紧密相关,这是新中国建立后最重要的目标之一。

   通常来说,工业化的资本积累,主要源于本国的农业剩余。但当时,中国农村的土地地租,却随着土改而被全体农村人口平分了,除了农业税以外,更多的农产品都留在农民自己手中,成为他们私人的消费和投资。1953年开始,农民惜售粮食和农产品,导致国家收购农产品困难。在本质上,这是一个土地被农民平分完毕的小农经济与雄心勃勃的国家工业化目标之间的矛盾冲突。

   国家也曾试图扩大征税,但50年代几次高征税引起农民的集体抗议。既然这是耕者平分土地的结果,重新集中土地也就是从根本上改造小农的个体所有制。

   最初是给农民更多限制,比如规定每家每户的粮食和棉花生产指标,关闭集市贸易。后来,集体化进一步消灭了残缺的农民私有权。互助组运动联合了农民的生产活动,初级社归并了农民的主要财产,高级社消灭了土地和牲畜的分红,人民公社则在更大范围内推行公有化。至此,国家拆除了农村社会的所有权藩篱,全面进入乡村。

   农民为什么会接受这种改变?因为他之前获得的土地所有权,不都是家里传下来的,也不是他自己买来的,而是通过政治运动(土改)分来的。现在国家号召集体化,农民不干行吗?这就是国家造出集体制的产权基础。

   南方周末:中国乡村有着自己的传统土壤,这样的背景下,突然生长出来的集体制对农村、对经济有怎样的影响?又会如何演变?

   周其仁:中华文明的传统是在家庭内部的土地“诸子平分”,这是传统带来的麻烦,小家庭内部诸子平分,导致谁也不愿意离开故土,谁走了谁吃亏。这是一条小农经济的路。英国的城市化和工业化之所以能迅速发生,恰恰是因为他们的传统是长子继承制,其他的儿子被迫从土地上转出去。

   但那时候我们的传统还只是在家庭内平分,不会因为你家生了孩子就可以去分别人家的土地。

   集体制是雪上加霜,在小家庭内平分的传统上,再引入了苏联的村社制。那种“村社社会主义”,要点是随人口变动不断重新分配土地。苏联是人少地多,搞那套也许还可以,但中国恰好相反,人多地少。

   因此,阴差阳错学回了苏联的那一套,中国农村在事实上也成了村社,成员第一不准自由流动,不准进城,第二就是随着人口变动不断调整土地,不断重分土地。

   有限的土地在庞大的人口中不断细分,新中国成立后增长的好几亿农民全部禁锢在土地上。这实际上是农村贫困的根源。农民被束缚在一个具体的框框里,不能流动,也就跟工业化、城市化,跟现代文明没关系。

    

   确权倒逼集体制

   确权不是形式,而是一种关系的终结,它正在倒逼集体所有制那种不断以人分地关系的终结。“生增死减”在影响确权,进而影响农村土地的流转。

   南方周末:2013年,中央层面在农村土地改革问题上强调最多的是农地的“确权”,并且把它写进了“一号文件”之中。其实这项工作在“土改重镇”成都其实已经践行了五年之久,为何直到今天才着手在全国层面铺开?而农业部部长韩长赋也承认“确权”工作至少还需要5年,似乎难度依然很大,确权之难难在何处?

   周其仁:根据我的观察,5年之内能完成全国范围的农地确权(承包的耕地、居住的宅基地、村集体建设用地),就很了不起。

   耕地承包权的确权发证是一个很好的观察点。早在1980年代,就有5个1号文件中提出给农民颁发土地承包证,但是直到现在,中国大多数农村的承包地也只是村里面写一张条子盖一个章。中国缺少尊重财产权、重视财产登记的行政传统,事实上厘清财产是政府除国防、治安之外最重要的工作。做财产登记,是让社会保持安宁和稳定最重要一环。我们就缺这一环,而且这些年来不断变迁,厘清的难度越来越大。

   农村承包地的流转早在1980年代就放开了,但是规模始终不大,不是没有人愿意接手承包,而是产权关系太复杂了,不敢贸然进入。

   在农村很多地方,生一个孩子,就要改变现有的承包关系,给这个孩子分一块承包地;死了一位老人,承包地也要相应收回,也就是“生增死减”,这也是学习苏联“村社社会主义”的一个结果。今天通过流转拿下来的耕地,明天可能就会因为一个或一批新生儿而改变,那“契约”还可靠吗?

南方周末:“生增死减”的做法多年来是否有所调整?采访中我们也了解到,在江浙等发达地区的农村最近10年已经不再“生增死减”了。

   周其仁:2002年的《中华人民共和国农村土地承包法》确实对“生增死减”做了调整,规定在承包期之内,只有少部分预留土地、新开垦土地、进城农民退出的土地才能承包给新增人口。但我国农村同时还实行村民自治制,当承包地分配发生问题时,可以通过少数服从多数投票决定。

   所以是否“生增死减”目前全国步调不一致,有些地方看承包法,有些地方靠自治投票。本来土地财产关系不能动不动就投票重来,但村庄一级还是政、地不分,所以剪不断、理还乱。

   南方周末:这是确权困难的主要原因之一吗?

   周其仁:我们课题小组在成都观察到的是,确权确实耗时耗力,因为当农民意识到确权后发放的是一个正规的土地证之后,很自然的想法就是“确定之后不再改动”,所以就要求考虑承包以来所有人口变动的因素,甚至干脆要求重新分配,工序极为复杂。

   这不是什么坏事,确权不是形式的问题,是要把一种关系终结。这是确权在倒逼集体所有制那种不断以人分地关系的终结。

   形象地讲,是“生增死减”在影响确权,进而影响农村土地的流转;根本上来讲,不彻底改变现有不断以人分地的集体制,流转就不能发展起来。工业化、城市化下的土地需要包含流转权的新型合作制,而不是基于地缘和人口不流动的村社制。

    

   以流转为饵,让既得利益者来推动改革

   拿流转的好处诱惑人,拿确权约束人,这件事情就做成了。让利益相关方看到这块增量可能带来的收益,以此作为驱动力和诱饵,来推动确权——要流转,先确权!

   南方周末:过去几年的土地改革中,“土地流转”、“增减挂钩”讨论的多也做得多,“确权”听起来就像个技术工作。如何理解它们之间的逻辑关系,和在土地改革中的意义?

   周其仁:从逻辑上来讲,确权是基础和前提。没有经过认真确权的土地,产权是模糊的,一旦全面放开流转,必然引发新的侵权和攫取行为,容易造成新的分配不公。

   但从另一个层面来看,确权的目的也是为了流转。如果只是农民在自己的房子里面住,根本不需要什么土地、房产证,养条狗不让生人进来就得了。想流转就不行了,没有确权没有发证,流转之路走不太远。

   南方周末:对农村土地改革的一种普遍的担心,就是放开流转之后,可能会给有办法拿到更多农地的人提供财富增值与变现的机会,引发新的不公。确权则是对此的一种约束,但确权这件事情费时费力又费钱,如何推动地方政府切实地做好它?如何让农民主动配合它?改革的动力机制来自哪里?

   周其仁:流转就是动力机制。土地流转和增减挂钩的试点最终都能产生出来一块增量,让利益相关方看到这块增量可能带来的收益,以此作为驱动力和诱饵,来推动确权。拿流转的好处诱惑人,拿确权约束人,这件事情就做成了。

   农民有可能嫌确权麻烦不予配合,这一点不用担心。比如,如果放开农房买卖,农民和城里人都会主动要求确权,因为农民要知道自己究竟能卖多少平米,城里人也要担心买了之后隔壁邻居会不会找上门来。

   对地方政府来说,农村耕地承包权流转带来的增量收益很好理解。“增减挂钩”试点,表面看起来新增加的建设用地收益要分出一部分给农民,还要负担农民集中居住的成本,不如直接征地划算。但是真正搞懂了的地方政府会发现,可利用的土地总量是增加的,土地收益总额也是增加的。这就是改革中形成的新的既得利益,是推动改革的力量,改革光靠说是不行的。

   对于地方政府来说,让他们看到流转所能带来的增量利益后,再把确权放到前置条件里。想流转?先确权!这就是系统改革的好处。不彻底确权不能搞房地产,不能搞灾后联建,不抵押农房。如此下来,农村干部不积极,农民也会天天堵在政府门口要求确权。

   资源流转后给整个社会带来的效益会是惊人的,对于政府来说,单单是税收这一块就是一笔巨大的财政收入,很多人没有看到这一点。当年“房改房”之前,公家房产是个大包袱,但改革之后,就形成了一个巨大的市场,政府做了什么?就是发一个房产证,开一个市场,最终通过抽一道税获得财政收入。

   南方周末:目前来看,成都作为最早的土改试点城市,确权也是走得最前的,在那里改革的既得利益如何推动改革?

   周其仁:成都的土改不是一帆风顺一蹴而就的。我们的课题研究小组在成都做调查时发现,不少县级官员对产改确权的态度,是有很大保留的。比如,有些规划建城区(按照规划5年之内将变为城市建设用地)的农地就不作确权。时任成都常务副市长孙平得知后,一方面跟他们辩论,说服他们转变思路;另一方面要求下级单位必须做好这件事情。

   当然,我们并不认为成都当时的领导班子就是一群圣人,是改革的理想主义者。当年安徽小岗村能做成“包产到户”,那些干部也不是什么天生的改革派,也是各有一本难念的经,几本经凑到一起才念出一份改革经的。

   我的总结是,第一,成都的城乡统筹牌打响之后,变成了一张很好的政治升迁牌;第二,政治牌打响后,如果通过强拆搞城乡统筹搞“三个集中”,负面反弹会更大,政治上不能出事;第三,新的既得利益产生了,总账算下来可以用来搞城市建设的土地是增加的。

    

   谁也挡不住这场改革

   一个中央政府,一个地方政府,一个村庄农民,在这项改革的进程中缺一不可。红脸黑脸,都是制度变革不可或缺的力量,中国最怕的就是形成一边倒的改革,那样底下会趁势胡闹。

   南方周末:但是,过去几年的土地改革试点实践下来,也有很多地方并不愿意推动确权,而是借增减挂钩和新农村建设之名,强迫农民“上楼”,从中攫取土地暴利。也就是说,地方政府不愿意确权给农民,反而自己享受了流转获利。看起来,当下这种仍显混沌的改革状态,似乎变成了另一场对农民利益的掠夺,也是地方政府等相关利益方更愿意维持的状态?

   周其仁:这是改革过程中必然会产生的矛盾和问题,没有关系,你让他们先去做。总有一些地方政府会看到流转利益并用行政手段去实现,也一定会引发矛盾。但与此同时,那里的农民也就懂了,新的利益点在什么地方,也会维权,会保护自己的权益。随着时间的推移,平衡点就会调整过来。

   中国是一个大国,做任何事情都有一个过程。我们要相信中国的农民不笨,顶多只是比政府懂得晚了那么一点,最终农民总会明白确权、流转比以前的单一征地模式,可以给自己带来更大的权益。中央政府要做的事情,其实就是在放开流转信号的同时,不停地强调以确权来保护农民利益,同时降低制度变迁的信息成本,鼓励地方学先进。一个中央政府,一个地方政府,一个村庄农民,在这项改革进程中缺一不可,只是他的发动过程是不均衡的,不是理想主义的发动过程,不能规定哪个先走哪个后来。

   南方周末:另一个担心是,如果土地改革引发的社会矛盾越来越多、越来越变形,会不会导致改革的停滞甚至倒退?事实上,过去两三年,批评“增减挂钩”改革之下农民被迫“上楼”的声音日益响亮。

   周其仁:改革过程中总得有人踩刹车,否则地方上“侵权式流转”的邪火会越来越大。中国最怕的就是形成一边倒的“改革”,那底下就会趁势胡闹。上面有点意见不一致时,底下才会比较谨慎。这样看,红脸黑脸都是不可或缺的。的确,我们这里侵犯私人产权是强有力的传统,一不小心就重新侵犯产权。但是,什么也不动,保守疗法,事实上也保不住。

   成都土改试点为什么操作得比较细、比较谨慎?也是因为意见纷纷,前程未卜,也不知道前面会是一板子还是给一颗糖。

   如果一项改革符合经济规律,批评和叫停都是没有用的。决定性的事实是,工业化、城市化已经让农村土地的相对价格发生了巨大的变化。谁也叫停不了这件事,背后有不可阻挡的经济规律在起作用。

   在这个过程中,地方政府自然会首先将流转放在第一位,这时候如果利用行政力量强拿的阻力小一点,强拿就会占据主导,但维护社会稳定的成本也一定会上升,这个上升最终会让地方政府回到以确权为基础的这条路上来的,这是一盘怎么也走不出去的棋了。

   南方周末:换句话说,尽管过去5年有一些变了质的改革做法和一些批评声,当下的土地制度变革仍然是进入了不可逆转的阶段?但是,6年前小产权房大规模出现时,您就判断“变革土地制度的时机已经来临”,直到今天小产权房似乎没有任何制度上的突破,如何理解?

   周其仁:首先,小产权房合法化的制度空间已经开了一扇门。叫嚷多年的禁止甚至拆除,其实最终没有拆多少,反而近两年不少地方政府开始用小产权房来填补保障房建设的空白。还有广东的三旧改造,其实也是探索给农村建设用地合法的入市通道。

   其次,变革土地制度的时机,从小产权房到成都试点,到底哪一个会成为出口,谁也不能肯定,但这两个可能的出口点背后的经济力量和制度动因是一样的。几年前,我看城市房价这么火爆,小产权房有望成为一个突破口,没想到城乡土地挂钩又冲出来一条路。改革不是完全靠设计出来的,只能因势利导,由整个社会合力而成。

   中国的改革永远是走一步退三步,退两步又走一步,曲线向前,当年的包产到户一样也是反复过多少年。可以肯定的是,农村土地改革已经一江春水向东流,谁也阻挡不住了。

   南方周末:如何做好这项不可逆转的改革?现阶段最重要的突破口在哪里?

   周其仁:就是成都那几句话,“确权是基础,流转是核心,配套是关键”。“确权才能流转”,要把这个原则变成农民的诉求,变成中央政府的要求,也变成地方政府的行动纲领。合起来,逼土地改革往正道上走。

   等到确权完成,大规模流转实现,在征地制度以外就能并列出现另外一套土地转让的路径,最后再来讨论如何并轨,实现更完整的土地制度改革。

   所以,现阶段来看,要加快推动的就是三件事情。一个是确权,这是基础;一个是推动跨县(最好是跨省)土地流转,包括农地也包括宅基地;还有一个是加快建立土地交易所,充分披露土地流转信息、发现价格。

   过去的经验还证明,信息成本的降低有利于改革,这方面学者和你们媒体有不少事情可做。对改革中出现的不良苗头,永远保持及时的批评。

   我比较相信形势比人强,几亿农民流动起来的土地制度,终究会不同于城乡隔绝时代的土地制度,这是很确定的。

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