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真正的红线是市场
来源:网络转摘 作者:盛洪 点击:14576次 时间:2013-12-22 15:10:12

十八届三中全会的诸多议程中,土地制度改革如何破题成为各方关注热点。而从1978年到2013年7次三中全会中,有两次主题是关于农村改革,显示了农村和土地制度改革的核心地位。那么在未来土地制度改革应如何推进?在这一方面又应面临怎样的抉择?

   日前,著名经济学家、天则经济研究所所长盛洪就这些问题接受了和讯网的独家访谈,访谈中盛洪阐述了他对土地制度改革问题的思路。他认为,土地制度是一个国家众多制度中非常基础性的制度。很多人以为靠土地用途管制,能够节省使用土地。但盛洪认为恰恰相反,假如本来这块土地市场价格可能值一百万,但现在很多地方政府给农民两万,就“让他们滚蛋了”。然后他们就按两万一亩的成本来配置土地,那么必然就配置得非常无效率。

   盛洪认为,因为土地的价格更便宜,就会更多地被使用。而现在由于所谓土地市场不放开,给了地方政府一个口实,就是只有经过他们,才能把耕地变成城市建设用地,而农民无法跟他们讨价还价。

   以下是访谈实录:

   和讯网:我注意到您对于土地制度问题也特别关注。为什么对这一问题如此关注?

   盛洪:因为土地制度是一个国家众多制度中非常基础性的制度。土地是人在上面生产和生活的综合空间。其实,土地的含义不仅是土地本身,而是空间的概念。如果没有土地,我们根本没有空间,是很基础性的。而我国到现在为止,应该说没有一部好的土地基本法,有一部叫《土地管理法》,而这个法目前来看是从部门利益出发制订的一个法,应该说是部门的规章,根本不是一个公正的法。在这样一个法律制度框架下,土地问题非常严重。应该说现在最严重的就是土地的产权,得不到尊重和保护。尤其是农村集体的土地产权,而这个土地产权得不到保护,实际上就动摇了制度的基础。

   因为我们知道,我们现在讲十八届三中全会讲,市场制度在资源配置中起决定性作用。市场制度基础是什么?就是产权制度。产权制度基础上公平的市场秩序,如果产权制度存在问题,产权得不到尊重和保护,那么市场制度怎么能起决定性作用呢?所以这是非常严重的问题。而现在所谓的产权制度存在问题,最重要就是我们宪法规定的农村集体的土地产权,其实没有在具体的法律层次和具体的政策层次得到尊重。也就是说,我们的各个政府部门和地方政府,他们视农民的土地产权如无物。他们今天想这块地拿来做什么,就可以去向农民发一道最后通牒——特别类似于当初的美国政府对印第安人发的最后通牒,请你从这块土地退出,搬到我们指定的保留地区。

   如果不同意怎么办?就派军队驱赶。如果农民不同意,他们反抗的话,地方政府就派警察来把他们赶走,如果这些农民敢于反抗,可能要付出生命代价。

   这个从社会正义来讲是不能被接受的。你在抢夺别人的财产,但是别人反抗的时候,你可以去夺人性命,这是非常严重的问题。另外从效率讲,这样低价夺地,我们社会也就不可能有有关土地的市场价格,没有了土地的市场价格,实际上我们就不能很好地使用这个土地。因为土地拿来太便宜了,你是抢来的土地。本来这个土地市场价格可能值一百万,你可以给农民两万,让他们滚蛋。这样你就按两万一亩配置土地,那么必然就配置得非常无效率。

   所以,我们现在能看到一点,很多地方,地方政府盖办公楼,远远超过了所需水平。很多城市建得是大而无当,密度偏低,这是因为土地,所谓拿地的价格过于低带来了土地配置的浪费,本来是不应该这样的。所以,从总体讲,我国本来土地很缺少,但是我们的土地反而不能很好地,有效地去利用。所以很多人说现在是土地城市化快于人口城市化。什么意思呢?城市面积在扩大,但是城市中的人均占地同时在扩大。本来城市是一个节约土地的,是一个人口集聚的地方,但是反而城市发展了,城市的人均占地要扩大了。那么这是对土地的浪费。

   和讯网:很重要的是由于土地产权不明晰造成的。但是很多人认为,如果土地放开私人使用的话,会不会造成一些别的问题,比如他们总是谈什么粮食安全问题,把这个问题看得很严重。会不会导致这样一些问题?

   盛洪:恰恰相反。你想想,如果一个产品价格更便宜,你是不是会更多的消费。同理,如果土地的价格更便宜,就会更多地被使用。现在是什么问题?由于所谓土地市场不放开,恰恰给了地方政府一个口实,就是只有经过他们,才能把土地变成城市用地,只有经过他们的时候,农民是不可能跟他们讨价还价的。所以,他们付给农民的土地补偿,我们暂时称为土地价格是过低的,比如一亩两万元。但是如果是市场交易的话,可能是一亩一百万元。你想一想,一亩两万元所带来的土地需求多呢,还是一亩一百万元带来的对土地需求多,答案很清楚。

   假如我有一个土地市场,农民可以去直接跟开发商议价的话,这个价格绝不是政府给的这么多。如果土地价格高了,对土地需求就会减少,这恰恰达到了节约土地的目的。而所谓这些年,以保护耕地,以节约土地,18亿亩红线为口号的那些政策,剥夺农民对土地的用途改变权利,改变农民自由交易土地的权利,结果恰恰是相反的,结果恰恰是使得我们大量的耕地被占用,应该比有一个健全的土地市场多得多。所以,应该说,那样一个借口,只是借口。假如我们相关的政府部门真是面对现实的话。如果真是懂一些经济学的基本原理的话,我觉得这个事实不难看出。

   和讯网:我也知道,天则经济研究所曾经发布过批评十八亿亩耕地红线的文章,对18亿亩耕地红线,你是怎么看的?

   盛洪:首先,这18亿亩耕地红线的理论基础,我觉得是源于对三年饥荒教训的总结。但是我觉得总结错了,总结错了,不是学理上有什么问题,而是政治问题。因为实际上三年饥荒正如刘少奇所说,是三分天灾,七分人祸,实际上是人的错误造成的,人最大的错误是什么呢?就是完全废弃了市场制度。我们说其实市场制度在绝大部分的领域中,应该说是促进节约的,促进资源节约的,促进土地节约的。你废弃了市场制度,其实应该说,第一个,就没有很好地去配置土地,使用土地去生产粮食。废弃了市场制度,人们也没有动力去努力生产粮食。再有一点更重要。一旦发生饥荒,没有市场制度,也不能很好地去救灾。为什么呢?是因为在中国这样大的社会中,如果发生饥荒一定是局部的,一定不是全部的,这个时候如果市场机制发挥作用的话,哪个地方缺粮,那个地方的粮价就会上涨,粮价上涨,粮食就会涌到那个地方去。假如在这个时候没有市场制度的话,你不知道粮食要送到哪儿去。所以,其实我们的三年饥荒,还有一部分很重要的原因,是饥荒发生以后,也没有市场。

   所以呢,从这个意义上讲,18亿亩红线只把三年饥荒的教训归结为土地太少,这是严重错误。而我认为真正的红线,真正保证中国不发生饥荒,人不被饿死的红线是什么?就是市场制度,如果保住了市场制度,才能保证不会出现这样的饥荒;才能保证出现这样的饥荒,我们也有办法解决。正是因为你侵犯了市场制度这个红线,所以才会造成饥荒,但是你又不敢去正视这个错误的话。你只把它归结为土地问题,那是大错。甚至,应该说18亿亩这个词都是错误制度带来的,为什么呢?你可以看,现在官方不再提18亿,为什么呢?这是一个笑柄。

   为什么是笑柄?因为这个数就不是一个真实的数字。为什么不是真实的数字,就是因为你的这样一套土地制度,你不允许农民自己在自己土地上耕作,不许农民进行农产品(000061,股吧)的交易,那么,你带来的饥荒,农民对你的回应就是少报土地亩数。所以这个制度下你根本不知道是多少亿亩土地。所以现在为什么不提了?是因为土地发现18亿亩这个概念是错的,你看现在有人提吗?没人提。这就是个历史上的笑柄。这就是依赖计划经济,依赖政府干预,去干预土地,干预农业生产,结果就是这样的。

   第二点,我刚才说过了。如果你强调18亿亩,你强调农业的耕地用途不能自由转变为建设用地。那么,你由此剥夺农民转变用途的权利,其实你剥夺了农民讨价还价的权利。1998年以后,要进行城市建设,就要用国有土地,又给了地方政府一个权力,就是农民自己没有权利将土地,比如我靠近城市,我可以将土地改变为城市建设用地,我不能盖房子,如果盖房子,一定被政府征用了,这个时候农民就没有讨价还价的空间了。

   农民即使跟你去谈,也会谈很低的价格。更何况很多地方政府还利用它的政府权力,更进一步压低对农民的补偿。所以,很简单,由于这样一种制度结果,导致的是地方政府更多去要求获得农民的土地,而不是更少。所以导致的结果,正好和我们保护耕地的初衷相反。这个制度带来的更多的是侵占农民利益。所以,18亿亩红线为什么错,就错在这儿。

   和讯网:还有一些人,我记得茅老师他曾经说过,说其实是我们当前,比如北京的房价如此之高和18亿亩耕地红线是有很大关系的。

   盛洪:有一些关系,由于18亿亩红线导致的一些政策结果是这样的。因为农民不能自由地改变土地用途,包括大量的农村的房屋。或者说农村集体土地上建设的房屋,就是所谓的小产权。也就是说,由于他们打着这样一种保护耕地的旗号,剥夺农民这种权利,使得靠近城市,尤其是靠近城市的郊区,农民建了房,就被排挤在城市房屋供给的资源之外了。要知道,在一个社会中,如果把大量的供给排除在市场之外,那么应该说,市场中的价格必然高升。这些年,我们城市里的房价飙升,很大的原因是排斥小产权房的供给。所以,这个是和18亿亩红线政策的理由是有关的。

   和讯网:还有很重要的一点。我知道中国的土地制度是很复杂的。比如说从农民手里非常低价地拿到这片土地,但是他用于住房其实是非常少。更多的用于那些,比如您刚才说的楼堂馆所的建设,还有工业用地,商业用地,类似这样的用地,占的土地是非常非常多的,而住宅用地,其实供给是非常少的。

   盛洪:对,相对来讲,比例上当然有问题。因为他低价拿到,就可以低价出手。这些年地方政府之间有一种竞争模式,就是低价拿地,也要低价出手,低价出手的目的是为了吸引一些工业企业。所以很多工业用地,地价都非常低,甚至是零地价,甚至是负地价,这是张五常教授注意到的现象。但是这个也是有很大问题的。如果地方政府因为地方之间的竞争,县之间的竞争,过低压低地价,给出的是一个扭曲的土地价格,其实给出的是一个错误信号。之所以能够给出很低的价格,是因为它们以更低的价格从农民手里拿到了这些土地。所以,我刚才说,为什么说不尊重产权,或者破坏市场制度,这个其实就是,应该说是一个非常重要的结果。这个时候,其实其它方面的用地可能更少,包括住宅,包括商业用地其实相对来讲比较少。其实住宅和商业用地就会显得非常贵。

   和讯网:不过也有很多人担心。如果取消了耕地红线,可能带来灾难。比如粮食安全。我看他们举了一些例子,说中国进口的粮食其实已经很多了。比如大豆,这样一些进口粮食,已经非常多了,我们的粮食安全现在寄托在外国人手上,你觉得这个说法,有意思吗?

   盛洪:对这个说法,茅老师主持那个耕地保护的那个研究报告有讨论。其实是这样的。中国有粮食进口,也有粮食出口,这是非常正常的进出口,原因是比较优势。就是说,我进口国外比较便宜的粮食,出口那些对于我来讲成本比较低的粮食。这样一种国际贸易,肯定对中国有好处的。实际上据卢锋教授的研究,如果把进口和出口相抵的话,我们是粮食净出口,为什么会净出口呢,本来中国人多地少?卢锋教授的研究是说,我们出口的很多是劳动密集型农产品,这个解释是有道理的。如果这些人提这个观点的话,应该更全面一点,不能光看进口,还有出口。当然有没有粮食安全,肯定是有,但是不要夸张粮食安全,而失去了我们的比较优势方面的利益。

我可以说,我最安全的是一粒米都不进口,那是安全,但是你会损失很多。而现在战争爆发的几率是多少?带来的不安全是多少,我们是可以估计的。而且世界上的粮食市场也是多家,不是垄断的,一旦出现某些冲突的话,我们也要去估计。茅老师主持那个报告,这方面都分析到了,并不是我们不要安全,而是我们安全的代价是多大?其实,要说起来,从这个意义上说的话,我们很多产品都是进口的,我们是不是不安全。石油一半是进口的,难道我们现在要全自己来吗?还有很多进口的东西。为什么没有人去说呢。所以,我觉得这些说法是似是而非。

   和讯网:盛老师,您自己感觉,我们中国土地制度改革的第一步工作应该是什么样的?从哪里改起你觉得比较好一些?

   盛洪:我觉得首先是回到《宪法》,《宪法》规定的土地制度,农村土地归集体所有。当然回到《宪法》,也要修宪,我们应该修改82年《宪法》中提到的“城市土地归国家所有”,那是一个很扭曲的问题。我觉得首先是在《宪法》上有一个基础性的修改。在这个基础上我们再做其它工作。《宪法》有这样的规定,我们来保护《宪法》规定的土地产权,这是首先的。就要去清理那些侵犯土地产权的那些法律,比如说像《土地管理法》。《土地管理法》就是一个违宪的法。我说它几乎一无是处,基本就是以耕地保护为由来限制,甚至是否定农村集体的土地产权的这样一套制度,没有带来什么正面作用,只是相关的行政部门工作起来比较便利。甚至他们都不便利,是因为按照这个法律的话,他们根本没法实现那些规定,所以也是有很大问题的。

   只要回到这一点是什么都好解决的。比如宪法规定,农村土地归农村集体所有,那么很简单。集体所有权是什么意思呢?就是占有、使用,收益和处分。你要是有了这个权利,你就可以去自由处置你拥有的土地,你可以进行自由的交易。那么能不能自由交易呢,当然是可以的。其实刚才说了,一旦自由交易,其实形成的土地市场价格,会让我们节约土地,让我们更有效地配置土地。但是可能会有一些个别的地方,可能需要对土地的用途做管制。比如说军事重地边上,最好不要私人拥有,比如像河流、海岸应是公共土地。还有一些自然景观和名胜古迹,名人故居,虽然是私人所有,但是不能任由所有者改变外观等等。我们当然会有一些限制。但是应该是以市场制度作为配置土地资源的基础性的制度,或者说决定性的制度,应该作为一个基本原则。这次十八届三中全会60条中,一个非常重要的原则。我相信这个原则应该适用在土地上。

   和讯网:土地制度的最终实现的目标,你认为是什么样的?如果实现这样的目标,对中国的经济发展会带来什么样的助益?

   盛洪:我觉得我们要建立一套新的土地基本法,或者土地法的基本框架。基本上是两个方面。

   一个方面是把国有土地概念解释成主权概念。就是国家拥有土地,但它是从主权意义上拥有土地,是这个国家全体人民共同的财富。但是,它不能用于经营,但可以在这个土地上去收税,国家可以通过一些方式,或者承认历史上已经存在的那样一些,我们叫经济主体的土地产权,包括个人的,包括集体的,包括法人的,让他们自由交易。

   另外一方面,我们还比较侧重去讨论现有的农村集体土地,主张把农村集体对土地的所有权,变成一个非常特定的形式,我们叫土地的田底权。现在通过承包获得的承包权,我们可以把他看成是永佃权,就是永远租佃的意思。也可以称为田面权。这两者之间是可以互相独立地进行交易,包括租赁、抵押、买卖等等。总而言之,就是在现有的,我们的宪法框架下,应该说明确相应的土地产权,然后让土地产权人进行交易。国家不作为土地产权人的一方。国家是一个超越的主权者,要对所有的土地产权的交易,都可以去征税。然后同时提供对土地上的人民的财产、生命的保护和其它的公共服务。我觉得这是对土地制度的这样一个理想框架。应该说我们现在在做这方面的研究。当然,可能这个研究还要再等一段时间才能去发布。

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