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探索政府与市场关系这一根本改革
来源:网络转摘 作者:韩正 点击:17720次 时间:2014-10-01 23:23:41

 谈最大亮点最大难点最大看点。

   自贸区是国家的试验田,不是地方的自留地;是制度创新的高地,不是优惠政策的洼地;是苗圃,不是盆景,“法无禁止皆可为、法无授权不可为、法定职责必须为”,这三句话在自贸试验区得到了充分体现。

   自贸试验区最大的亮点是负面清单,最大难点是政府的事中事后监管,金融改革是全社会关注的最大看点。

   自贸试验区改革探索的根本大背景,是国家全面深化改革中的核心问题,就是要把党的十八届三中全会提出的处理好政府与市场的关系这一根本改革,在自贸试验区里试出整个制度体系,这是最大的国家战略。

   验证我们改革成果的不是一堆数字,而是探索出一条充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的新路子。

   在中国上海自由贸易试验区正式运行满一周年之际,中共中央政治局委员、上海市委书记韩正接受了人民日报、新华社、解放日报、文汇报、新民晚报的集体采访。以下为采访实录。

   自贸试验区一年探索实践,取得四点重要阶段性成果

   人民日报:海内外非常关注上海自贸区建设一年来的“成绩单”。自贸区建设是国家战略,也是中央交给上海的新使命。习近平总书记说过,上海自贸区是块大试验田,期待有好收成。李克强总理不久前也给予高度评价,希望上海自贸区当好改革领跑者、树立开放新标杆。这些要求提的高度非常高。很想听韩书记讲一讲,一年以来围绕这些要求,上海自贸区有了哪些好收成?怎么认识上海自贸区试验和国家全面深化改革的关系?

   韩正:你的第一个问题,是对于一年来的实践成果怎么看。

   建设中国上海自由贸易试验区,是党中央、国务院作出的重大决策部署,是在新形势下进一步推进改革开放的重大举措。一年来的探索实践,充分证明了中央决策的正确性和科学性。

   总体上看,自贸试验区一年的探索和实践,在国家各部门的帮助支持下,紧紧围绕制度创新,获得了重大突破,取得了重要阶段性成果。这些成果概括起来是四点:以负面清单为核心的投资管理制度基本建立;以贸易便利化为重点的贸易监管制度有效运行;以资本项目可兑换和金融服务开放为目标的金融创新制度有序推进;以政府职能转变为核心的事中事后监管基本制度业已形成。也就是说,党中央、国务院要求上海自贸试验区推进的四个方面制度创新已全面推开,都在不同程度上取得了重大进展。目前,由国务院发展研究中心、普华永道、上海财经大学等中外机构从不同角度进行的第三方评估工作也即将完成,届时这些评估报告会正式公布。

   自贸区是国家的试验田,不是地方的自留地;是制度创新的高地,不是优惠政策的洼地;是苗圃,不是盆景

   你的第二个问题,是上海自贸试验区与国家全面深化改革大局的关系。我谈点体会和感受。

   第一,自贸区是国家的试验田,不是地方的自留地。习近平总书记对自贸区有重要的指示和要求,他指出,上海自由贸易试验区是中央从我国更好应对国际经济贸易和投资规则变化与挑战、提高对外开放水平、以开放促改革促发展的一块试验田,要求我们播下良种,精心耕作,精心管护,有好的收成。因此我们可以看出,按照总书记的要求,建立自贸试验区就是国家战略。在这一国家战略的试验田里,所有试的内容都是国家进一步扩大开放和深化改革所需要探索的内容,也是按照新的国际贸易投资规则和国际通行惯例,我们需要探索的内容。比如,放活市场的问题,市场在资源配置中起决定性作用,扩大开放,进一步完善制度;比如,内资外资一视同仁、国企民企一视同仁,形成国际化、市场化、法治化的公平、统一、高效的营商环境等等,这一年来都是按照这样的要求来进行探索和试验的。这一年的探索试验,完全围绕服务于国家战略,和过去我们讲的开发区、保税区、地方优惠政策特殊发展区等完全不同。也就是说,自贸区所有的发展探索和先行先试的内容,都不是为了地方发展,一切服从服务于国家战略。这就是国家的试验田,不能试着就变成自己的自留地了。

   第二,自贸试验区的关键是成为制度创新的高地,决不能成为优惠政策的洼地。只有成为创新的高地,才符合国家发展战略。总书记、总理反复强调,自贸试验区的核心任务是制度创新,就是要为国家全面深化改革率先探索突破口和新路子。李克强总理明确要求我们,不要把力气用在研究优惠政策上,要继续当好改革领跑者、树立开放新标杆,以敢为人先的勇气和富于创造的智慧,为深化政府行政管理体制改革探路。这一年的实践探索就是按照党中央、国务院的要求,努力成为制度创新的高地,我们决不会把自贸区搞成政策的洼地。实际上这一年在探索实施负面清单管理模式、外商投资管理体制改革、工商登记制度改革、贸易便利化改革等方面,形成了一批创新型的制度。这些制度的创新,从体制机制和管理制度上切实为营商创造了非常好的环境,特别是提高了效率、激发了市场活力、降低了企业运营成本。这些制度保证了内资外资、国企民企的同等、公平待遇。

   第三,自贸区的制度成果都必须符合可复制可推广的要求,是苗圃,不是盆景。党中央、国务院对我们的要求是很明确的,自贸试验区的制度创新探索,成功以后,必须在更大范围、在全国可复制可推广。从某种意义上讲,自贸试验区建设是否成功,就是要看形成了多少服务于国家战略的、在全国可复制可推广的制度成果,这是重要的衡量标准。经过国家有关部门的大力推进,一年来、特别是近半年来,已经有21项制度在全国复制推广,其中,投资管理方面有6项、贸易监管方面有9项、金融创新方面有6项。这21项复制推广的制度创新成果,是在自贸试验区建设管理的过程中,成熟一项推进一项的,而不是三年打包的概念。现在正在研究的是接下来还有什么成果可以推广,就是在自贸试验区运行一周年时拿出的一批。目前,在国家各有关部门的指导下,正在对另外一批已经比较成熟的30多项创新制度进行总结和评估,条件成熟后,按一定的报批程序,也会分批分期在全国复制推广。

   一年前,我们对制度创新的重要性,远远没有今天认识得这么高、这么深

   新华社:对照自贸区成立之初设想的目标,和一年来实现的目标,您的感觉如何?

   韩正:自贸试验区一年来的改革探索,成果好于预期。为什么这么说?自贸试验区建设是中央交给我们的任务,我们对此的认识,是在实践中不断深化和提升的。回顾一年前,我们对自贸试验区的建设发展、对制度创新的重要性,远远没有今天认识得这么高、这么深。自贸试验区的改革,力度很大、涉及面很广、在所涉及的领域探索很深。我自己感受特别深刻的一点,也是我们改革中的难点,更是我们今后将继续集中精力推进的重点,就是政府管理创新。

   过去,我们已经认识到政府管理创新的问题,认识到要进一步发挥市场机制的作用,处理好政府和市场的关系,但我们一直没有很好地走出来。什么叫“走出来”?就是以往改革过程中,我们提出了简政放权,但一遇到问题,就又加强管理了,放和收、放和管,放放收收、收收放放,始终在一个平面上循环。而这次自贸试验区的改革探索,是把平面循环变为螺旋式上升。政府简政放权,并不是简单把过去管的给放了,而是改变过去以审批为主、特别是以前置审批为主的管理模式,建立起一整套我们以前从来不熟悉、也没做过的事中事后监管模式。过去我们也有事中事后监管,但还是以前置审批为主导的,没有建立起一整套科学的制度体系。如今政府面临的难点是:不审批了,怎么管呢?原来审批是前置的,现在不审批了,事中事后怎么监管呢?自贸试验区探索建立起的负面清单制度和事中事后监管制度,很好回答了这个问题。

   企业怎么干?负面清单是“法无禁止皆可为”,规定什么不可以干,这样企业会有一个很清晰的预期。过去以审批为主特别是以前置审批为主的政府管理模式,企业预期比较模糊,因为任何事都要审批。现在有了负面清单就清楚了。负面清单刚开始是190条,现在是139条,今后还会进一步缩短,负面清单之外的其他内容,企业可根据自身发展需要自主决定。

   政府怎么监管?这就涉及整个事中事后监管的制度和体系。目前,我们已建立起六项事中事后监管制度,有些是过去实践中有过一定探索、经过一年总结和提炼归纳出来的;有些则完全是这一年里创新探索出来的。这六项制度包括:安全审查制度;反垄断审查制度;社会信用体系;企业年度报告公示和经营异常名录制度;信息共享和综合执法制度;社会力量参与市场监管制度。这六项大的制度,展开后实际上包含很多具体内容,有的是国家事权,有的是地方事权。有了这六项制度,政府职能转变之后,在放管结合上,主要管防范风险、维护公平的市场秩序,只有这样才能放得更宽。

   负面清单以外,还要建立权力清单,这也是政府职能转变非常重要的一点。权力清单制度是什么?就是“法无授权不可为”,法无授权,就不能再审批,再审批就违法了;还有一句,“法定职责必须为”。“法无禁止皆可为、法无授权不可为、法定职责必须为”,这三句话在自贸试验区得到了充分体现。负面清单是指企业的行为,权力清单是规范政府权力。这是难点,也是亮点,也是我们觉得一年运行成果好于预期的重要方面。这一点,非常值得复制推广。

   自贸区探索的,是对过去政府以审批为主的管理模式的颠覆性创新

   新华社:自贸试验区运行的一年里,上海全市的改革也是全方位推进的,包括国资国企改革、司法改革、教育改革等等都是齐头并进。请您谈一谈自贸区的探索创新与全市深化改革的关系。

   韩正:党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标,就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。经济体制改革是全面深化改革的重头,对其他领域改革具有牵引作用,是引领。上海按照中央精神推进的全面深化改革,在经济领域的改革创新,就是以自贸试验区为核心的。自贸试验区的改革探索,从上海的角度讲,是尽最大努力探索政府自身改革。政府自身改革是什么?三中全会提出,要处理好政府与市场的关系,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。如何处理好这对关系?我认为,市场规律是客观存在的,处理好这对关系的核心是转变政府职能,改革政府的管理体制和监管模式,是处理好这对关系的最重要题目,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。我们不能说,政府不动、让市场动,市场规律是客观存在的,因此政府必须进行自我革命。什么叫政府的自我革命?就是要改变过去一直延续到现在的、以审批为主、特别是以前置审批为主的政府管理模式,这必须改变。自贸试验区探索的,就是对过去政府以审批为主的管理模式的颠覆性创新。这项改革,对于我们,现在和将来都会有越来越深刻的体会。前置审批没有了,对政府的实际工作来讲,管理比过去难了、要求更高了,必须从以往以审批为主的管理模式转变到事中事后的科学监管上,这是重大的改革创新。

   随着以经济领域为引领的全面深化改革的推进,上海马上推出了国资国企改革,因为这涉及到国企作为市场主体的作用。处理好政府与市场的关系,国资国企改革是必须首先突破的。上海国资国企改革的核心,是通过国资管理的改革来进一步增强企业的活力,搞活企业。过去叫国资国企管理,这个提法不是很科学。实际上企业就是市场主体,国资的性质决定了政府就是要管好国资、放活企业、不管经营。同时,国有企业的市场属性是不同的,有些是完全市场竞争类、有些是公共服务类、有些是功能类,因此,这次改革我们把国企分为三类实施监管,改革实践下来效果是好的。为什么我们把国资国企改革放在这么重要位置?因为上海国资总量比较大,国资国企对国家的发展、对上海的发展至关重要。

另外,根据国家统一部署,一系列重大改革也在进行试点,如司法改革,教育综改中的高考改革,创新社会治理、加强基层建设的改革等,都在有序推进中。这是处理好全面深化改革和以经济改革为引领的关系,在全市面上工作中的充分体现。

   最大亮点是负面清单,最大难点是事中事后监管

   解放日报:关于自贸试验区运行一年来的成果,您刚才讲了四个方面,有的是突破,有的是阶段性的成果。从您的角度看,一年来最大的亮点是什么?最大的难点是什么?

   韩正:自贸试验区最大的亮点是负面清单。由于负面清单的建立,引申出一系列制度创新和制度创新的体系,因而这是龙头性的制度。由于负面清单,把企业搞活了;由于负面清单,政府的管制进一步放松了;由于负面清单,政府审批制度必须进行颠覆性的改革;由于负面清单,必须建立事中事后监管制度。所以,负面清单制度是一条根本性的制度。

   最大的难点,就是拿出负面清单之后,政府的事中事后监管,这是全新的。我曾经在政府工作了许多年,深切体会到,政府过去对企业经营活动的许多事中事后监管办法,在如今负面清单的制度之下,是不可用的,必须建立起一套全新的事中事后监管体系和政府管理模式,这是难点。所以,目前六项事中事后监管制度的创新,是非常重大的突破。当然,这是一个过程,我相信随着今后的发展,还会引申出很多新的制度。比如,随着服务业的发展,对服务业的监管,特别是信息化、网络化、“四新企业”发展过程中,肯定会有很多事中事后监管制度需要创新。再比如,随着金融领域的进一步扩大开放和人民币国际化进程的加快,又提出了事中事后监管制度的新课题。所以,事中事后监管制度是在目前六项制度的大框架下,不断延伸、不断拓展、不断深化。这是难点。

   自贸试验区建设成果,是国家各个部门和上海市共同努力、紧密合作的产物

   解放日报:上海自贸试验区不仅是上海在改革探索,国家各部委都在这块试验田里试,国家各部委的支持起到了十分重要的作用。这方面,一年来您有什么感受?

   韩正:自贸试验区的每一项制度创新、每一项制度突破、每一项工作中瓶颈和问题的解决,都是在国家各有关部门和主管部门帮助指导下实现的;下一步的可复制可推广也都是在国家各部门主导下进行的。所以,自贸试验区建设取得的阶段性重大成果,是国家各个部门和上海市按照中央的要求、按照总书记关于国家试验田的要求,共同努力、紧密合作的产物。

   大胆闯、大胆试、自主改,上海在两个方面进行自我加压

   文汇报:自贸区运行一年来,我们按照国家战略做了很多工作,其中有没有属于我们自我加压的改革举措?在深水区的改革中要大胆试、大胆闯,上海如何攻坚克难?

   韩正:大胆闯、大胆试、自主改,这九个字,是习近平总书记对我们的要求。中央给了我们三年时间推进自贸区试验,全国人大法律授权我们也是三年,要通过三年的努力,形成面上可复制可推广的制度体系。三年时间可说长也可说短,从目前国家全面深化改革、加快发展的角度来讲,三年时间可以做很多工作,要求完成的任务很多,这是一个比较长的时间;三中全会通过的总的改革目标实现是到2020年,有七年时间,三年在七年的过程中占很大比例;但是从重大改革的角度讲,制度要成熟,三年的时间是很短的。因此,我们在两个方面进行了自我加压。

   第一方面,我们提出了三年内分批分期推出创新探索的制度成果。总体上是成熟一批推出一批,三年分三步,一年走一步,第一批成果推出就是运行一年的时候。这得到了中央领导的肯定和鼓励。

   第二方面,我们感觉到在自贸试验区推进过程中,有许多方面需要进行配套改革,必须及时研究推出整个面上和自贸区有关的一系列改革。比如,市政府和区政府权力清单的制度,这已经不是自贸区范围内了。比如,全市的审批标准化。审批标准化和权力清单是配套的,也就是说权力清单规定可以做什么,做这些事就必须按照统一的标准程序去做。再比如,国资国企改革、分类综合执法体制改革等,这些都是在自贸试验区改革过程中,我们觉得必须同步深化、配套推进的。分类综合执法体制改革,在浦东新区已经迈出第一步,今年10月底,我们要在中心城区8个区推出市场监管“三合一加一”的改革,就是在浦东新区工商、食药监、质监“三合一”综合执法体制改革的基础上,再加上物价管理。明年,将在其他区推广。今年四季度,我们还要研究和完善城市管理领域的综合执法体制改革。所谓分类,就是如市场监管、城市管理,以后还有文化等,做到行政管理体制和行政执法体制完全整合。

   这些自我加压,你说和自贸试验区有关吗?当然是密切相关,这都是加快推进政府职能转变。

   大众创业、万众创新,是中国经济升级发展新发动机的新

   动力

   新民晚报:这次李克强总理到自贸区,看到很多年轻人在里面创业,提出这是中国智慧的聚集之地。之前大家一直觉得在自贸试验区发展的都是高大上的企业,这次总理提出大众创业、万众创新,让大家觉得自贸区和广大民众密切相关。下一步我们如何让大众创业、万众创新在自贸区生根开花?

   韩正:大众创业、万众创新,我觉得这就是中国经济升级发展新发动机的新动力。一方面,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,核心是处理好政府和市场的关系。也就是说,当我们有法律和制度保障,让创新和创业的人能够更便利、更低成本地进入市场,政府所有的制度对小企业大企业、内资外资、国企民企一视同仁,全民的创新活力完全可以迸发。另一方面,大众创业、万众创新要发挥潜能,还有很多配套条件,如法律保障、融资保障、风险分担。当下,这些制度还有缺失,当制度进一步完备的时候,潜能将得到进一步激发。为什么这次到自贸试验区注册的小企业多、年轻人创新创业特别多,就是因为我们在这方面有了很大进步。如果今后我们再有更多金融创新产品更好地服务创新创业者,这个局面会进一步发展。我相信这将是自贸试验区下一步发展的亮点。

   上海自贸区28平方公里的土地上,外高桥区域已有20多年,其他区域也有10年左右。这一年来,面积没有增加,各种硬件条件也没有太多改变,为什么企业入驻数量超过之前十多年的总和,而且有不少大企业和许许多多中小企业?为什么就业人数翻了一番?我想,其中的原因很值得我们总结。

   真正为实体经济发展的资本项下可兑换,要更加放开,同时建立有效监管体系

   人民日报:自贸区运行一年来,很多中外金融机构进驻。关于自贸区的金融创新,有人认为走得蛮快,但也有人表示说还在等还在看,金融创新力度可以再大一些。您如何看这个快与慢?

   韩正:自贸试验区的金融改革,是全社会特别是国际社会高度关注的,他们认为这是自贸试验区的最大看点。国家“一行三会”全力支持自贸试验区的金融改革,到目前为止,已出台了51条金融创新举措,紧紧围绕四个方面,包括推进人民币国际化、利率市场化、人民币跨境交易、外汇管理制度创新等,一线放开和二线严格管理的宏观审慎的金融框架制度和监管模式基本形成。现在大家最关注两条:一是建立了自由贸易账户的管理模式,这是体制创新。这个账户建立起防范风险的电子围栏,在这个账户里面,资金进出很方便。这个账户的建立,探索出了既符合我们国家的实际,也是进一步放开,同时又能够很好地进行监管的人民币国际化进程中跨境交易使用的重要制度创新。二是建立了资本项目可兑换的操作模式,实施“分类别、有监管”的可兑换。资本项下可兑换不等于资本项下完全自由兑换,这是两个概念。“分类别”,是指直接服务于实体经济和我国经济发展的资本项下开放,不是为金融而金融的开放;“有监管”,是指人民银行设定了一整套即时管理、24小时监控、非常有效的风险防范体系。这些制度的建立为下一步扩大开放奠定了坚实的基础。金融开放是建立在防范风险的基础之上,防范风险的能力有多大、就能开放到多大。说到底,真正为国家经济发展特别是实体经济发展的资本项下可兑换,要更加放开,同时建立起一整套有效的监管体系。

   验证改革成果的,是探索出一条发挥市场决定性作用和更好发挥政府作用的新路子

   韩正:自贸试验区改革探索的根本大背景,是国家全面深化改革中的核心问题,就是要把党的十八届三中全会提出的处理好政府与市场的关系这一根本改革,在自贸试验区里试出整个制度体系,这是最大的国家战略。这就要看我们的能耐了,看我们能不能完成中央交给的任务。验证我们改革成果的不是一堆数字,而是探索出一条充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的新路子,这是我们推进中国上海自由贸易试验区改革探索的应有之义。

   谢谢大家!

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