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收入分配制度改革现状与努力方向
来源:网络转摘 作者:苏海南 点击:395次 时间:2015-06-14 21:28:03

基于对我国进入经济新常态条件下收入分配及其改革现状、问题的分析,“十三五”期间,我建议收入分配制度改革应做到六个强调:一要强调公正公平,追求共同富裕;二要强调标本兼治,重在治本;三要强调收入和财产调节相结合,加大居民财产调节力度;四要强调增量与存量调整相结合,把握好存量调整尺度;五要强调尽心而为和量力而行相协调;六要强调各项改革工作的协同性。
  今年是“十二五”规划的最后一年,回顾总结近五年来收入分配及其改革现状,分析存在的问题,并探讨“十三五”收入分配改革重点任务,具有重要意义。

   
  一、关于我国收入分配及其改革现状和问题分析
  (一)基本判断
  “十二五”以来,收入分配制度改革基本按照中央有关大政方针和“十二五”规划部署的任务和要求推进,多数改革措施得到贯彻并取得了成效,但也有少数改革措施贯彻执行不够有力;改革推进中也出现了某些新情况、新问题,需要进一步研究解决。同期,我国劳动者薪酬和居民收入水平随着国民经济发展较快提高,能够完成“十二五”规划年均增长7%的目标;收入分配制度和分配格局总体上逐渐向合理方向发展,但仍存在一定程度的不确定性;收入分配领域各种问题多数有所缓解,但部分问题仍然突出、严重。因此,收入分配制度改革依然任重道远,不能掉以轻心,还需攻坚克难、长期努力。
  (二)收入分配格局和分配关系数据变化评估
  2010年—2014年,扣除物价因素,我国城镇居民人均可支配收入增长了35.7%,年均实际增长7.9%;农村人均纯收入增长了47%,年均实际增长10.1%。同期,我国GDP增长了36.4%,年均增长8%,转换成人均GDP增速比较,城乡居民收入增速稍快于人均GDP增速。在此基础上,我们可围绕两个比重、四大分配关系,收集2009年—2013年有关数据来分析评估。
  可以看到,居民收入比重处于缓慢上升之中,劳动报酬比重起伏波动,但近年也稍有上升;城乡居民收入差距呈缩小趋势,基本上每年缩小0.1个百分点,到2014年缩小速度加快;地区和行业平均工资差距也呈逐步缩小趋势,其中,地区平均工资差距稍有起伏,但大方向是缩小的;行业平均工资差距2013年比上年缩小幅度较大;城镇居民收入差距呈现逐渐缩小趋势,农村居民收入差距则起伏波动有所扩大;中央企业负责人薪酬与中央企业职工平均工资差距也在缩小。综合以上,如果不计算财产情况,可以得出整体分配格局正逐渐朝合理方向发展的判断。
  (三)存在问题分析
  第一,从改革领域看,存在问题表现为两方面。一方面是原定改革措施没有实施或实施不到位。在薪酬领域:到2015年绝大多数地区最低工资标准恐难以“达到当地城镇从业人员平均工资的40%以上”;到2015年,“逐步解决一些行业企业职工工资过低的问题”还没有可操作性措施;“对非国有金融企业和上市公司高管薪酬”监管还没有操作措施;还没有“建立符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的事业单位收入分配制度”,等等。在社保领域:还没有“全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹,实现基础养老金全国统筹”;还没有执行 “划拨国有资产、扩大彩票发行等渠道充实全国社会保障基金”;“加强城乡低保与最低工资、失业保险和扶贫开发等政策的衔接”也做得不够;“提高城镇职工医保、城镇居民医保、新农合最高支付限额和住院费用支付比例,全面推进门诊统筹”也未完全到位,等等。在财税领域:如“建立国有土地、海域、森林、矿产等公共资源出让收益全民共享机制,出让收益主要用于公共服务支出”实施不到位;“加大对高收入者的税收调节力度”不够,效果不明显;“深化财政体制改革”、“完善预算管理制度”和“改革和完善税收制度”均有不到位之处,特别是财税制度对居民之间的财产差距调控手段不足且乏力,等等。
  另一方面是根据新情况需要补充制定并实施的改革措施。比如如何扶持大多数企业建立企业年金制度?财政如何监控各地方政府不超出国家制定公务员工资标准发放工资收入?房产税、财产税如何制定并征收,等等。
  第二,从居民收入财产领域存在的问题看,主要有以下三方面:一是居民收入比重和劳动报酬比重仍然偏小,分别低于历史上两个比重最高时67.2%和54.6%5.2个百分点和6个百分点,还有较多提高空间,这也说明近些年居民收入增速较快具有偿还旧账性质;城乡居民之间、地区之间、行业之间和群体之间四大方面的收入差距与历史纵向比、国际横向比也仍然偏大,与人民群众的期盼还存在较大距离。二是居民和劳动者财产水平底数不清,根据典型调查和媒体披露情况,特别是考虑到少数人拥有非法收入和财产估计,居民的收入和财产分配格局不合理问题仍然十分严重。三是收入分配结构不均衡问题突出。在经济新常态下,包括收入分配与经济增速不协调,城乡之间、地区之间、行业之间、群体之间收入和财产及其产出的不均衡将进一步凸显。分别表现在不同地区、行业居民收入、劳动者薪酬增速与人均GDP、全员劳动生产率之间不均衡;由于产能过剩、“三高”企业、低附加值企业面临关停并转,这类企业多的地区、产业与这些企业及其劳动者将面临收入下降、失业等冲击,而新兴产业、行业和高新技术企业及其劳动者则可能快速增加收入,由此引发的投入产出和收入分配各方面不均衡将更为突出。
  “十三五”期间,继续理顺收入分配关系、构建合理的收入财产分配格局任务仍然很繁重;同时,如何尽可能促进各方面收入财产增长的均衡及其与经济发展、劳动生产率增长相协调的压力也进一步增大。这都是我们面临的挑战。

   
  二、关于下一步收入分配制度改革的建议
  (一)关于改革思路要点的思考
  基于以上对我国进入经济新常态条件下收入分配及其改革现状、问题的分析,“十三五”期间,我建议收入分配制度改革应做到六个强调:一要强调公正公平,追求共同富裕。值此全面建成小康社会目标日益临近之际,为了让老百姓对改革有更多获得感,我们在改革收入分配制度特别是在调整各类人员收入财产分配关系时,应更加强调公正公平。
  二要强调标本兼治,重在治本。“十三五”期间既有必要也有条件更多在治本上下功夫,通过深层次改革消除制约收入和财产分配不公的经济社会体制弊端,努力建立健全公平合理的收入财产分配制度、机制。
  三要强调收入和财产调节相结合,加大居民财产调节力度。这些年我国收入分配调节取得了一定成效,还应继续做好有关工作;同时要加大对居民财产调节的力度,逐步实现居民收入和财产分配格局的合理化。
  四要强调增量与存量调整相结合,把握好存量调整尺度。在当前改革攻坚和经济增速放缓的时期,收入和财产分配不能光靠增量改革,也要动存量,不动存量无法实现共同富裕;当然,存量动多少、如何动要仔细研究,稳妥决策。
  五要强调尽心而为和量力而行相协调。政府出台和实施改革政策,应切实做到“权为民所用”,使政策制定得尽可能公正公平、周全细致,让老百姓满意;但在收入、待遇水平的提高上则需把握好度,使之与经济发展水平相匹配,坚持“两同步”,防止“寅吃卯粮”。
  六要强调各项改革工作的协同性。在“四个全面”治国理政的大背景下,要强化收入分配调整改革各项工作及其与经济社会体制相关改革工作的协同性,统筹谋划、分工协作、齐抓共管以取得更好效果。
  (二)关于2020年努力方向
  党的十八大报告明确要求:到2020年“实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”。按照2014年我国城镇、农村居民人均收入比2010年分别增长35.7%和47%为基数测算,从2015年—2020年的6年间,城乡居民人均可支配收入需再分别年均实际增长6.7%和5.3%,综合加权计算年均需实际增长6.3%左右才能达标。而这一目标的实现,要以同期GDP年均增长6.6%为条件。鉴于2015年我国GDP增速可能为7%以下,今后5年压力较大。在此背景下,收入分配格局的合理调整就显得更为重要。为此,可设立提高两个比重和缩小四大差距的非约束性指标,通过收入分配制度改革朝此方向努力。
  若“十三五”期间我国GDP年均增速达不到6.6%,只要两个比重有所提高,特别是四大差距明显缩小,收入分配格局有明显改善,居民收入虽未完全实现翻番应该也是可以接受的。由此可见,缩小不合理分配关系、构建合理的收入和财产分配格局具有重要的政治意义和经济社会意义。
  (三)主要改革措施建议
  “十三五”期间,一方面要努力贯彻落实目前尚未执行到位的收入分配制度改革政策,全面完成“十二五”期间应完成的任务;另一方面要根据“十三五”期间的新形势、新情况,补充完善政策措施,切实抓好新五年规划期间的收入分配制度改革。其中,建议重点抓好以下改革:
  第一,薪酬方面措施。一是建议启动低收入群体工资正常增长机制政策研究,表明政府对此群体权益保障的公正公平态度,这也是《关于深化收入分配制度改革的若干意见》规定的任务。此政策需由发改委、财政、税务、人社、工信、商务等部门共同研究制定,需强调协同性,共同列出若干扶持中小企业生存发展、减轻税费负担、大企业带中小企业、员工素质提升的政策,在此基础上确定建立工资正常增长机制的政策,贯彻落实习近平总书记今年5月1日关于 “不断增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬”的讲话精神。
  二是建议结合中央管理企业负责人薪酬制度改革,研究制定国有股权代表或政府任命派出高管薪酬水平核定政策。国有股权代表或政府任命高管派驻非国有控股公司或上市公司工作,应该按所在公司其他非国有股东高管一样定薪酬,保持双方权益的一致性;但此薪酬只应是名义薪酬,归国有股东所有,国有股东可另定实得薪酬发给该代表或高管。这有《企业国有财产法》第27条规定作依据,应专门制定相关制度来规范,不能单靠高管个人党性来约束。
  三是建议对上市公司高管薪酬建立一套适应市场要求的高管薪酬监管机制和办法,核心是强化小股东监督权。建议通过修订《公司法》或其实施细则,规定上市公司高管薪酬方案要提交股东大会由半数以上股东网上审议表决确定,从而杜绝上市公司高管实际自定薪酬的现象,防止其高薪对国企高管薪酬改革形成冲击。
  四是建议切实抓好机关事业单位基本工资调整及其他相关改革。包括事业单位工资改革整体方案框架需早定,不宜出现公立医院单独定政策改革工资制度等现象,应在事业单位工资改革大框架内统筹协调、分门别类推进改革;机关事业单位同城同待遇需有必要前提条件,即同城的高工资水平应控制在全国各地公务员合理工资水平区间之内。在此基础上可让同城低工资公务员、事业单位工作人员向同城同类人员较高工资水平看齐;否则应“削峰填谷”,既降高的又提低的,调整不合理存量,不能单一向高工资看齐。
  第二,社保方面措施。在继续健全社保体系、扩大覆盖面、做好社保基金保值增值等工作的同时,一是建议高度重视并协调平衡好机关事业单位和企业两边退休人员的退休金差距。社会上对此高度关注,担心制度并轨,不合理的待遇差不变。在机关事业单位养老金制度并轨时,为了减少改革阻力,退休人员均提高了退休金,这是完全必要的,但执行中与企业退休人员的退休待遇差又有一定程度拉大。为此,建议确立“提低控高,逐步缩差”的思路。今后要控制机关事业单位退休人员退休金的增速,使之与机关事业单位在职人员工资水平(今后将逐步提高)的替代率由现在的85%—90%逐步下调到75%以下,其中应包含拟建立的职业年金待遇,逐步缩小不合理差距,防止其成为企业退休人员退休金水平攀比的标杆,避免退休金高于在职人员工资。
  二是建议研究如何扶持企业建立企业年金制度,包括采取继续减轻企业税负、适当降低社保缴费等多项措施,引导支持大多数企业能够逐步建立企业年金制度,以利于与机关事业单位职业年金制度相平衡。
  第三,财税方面措施。在继续落实《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和“十二五”规划纲要关于财税体制改革部署的基础上,一是建议全国人大以制度明确规定公共财政支出预算中民生支出占比下限,并逐步适时提高。2010年—2014年,社保和就业支出占比分别为5.4%、4.5%、6.4%、5%和5.12%,加上教育和医疗卫生合计占比也一直在10%左右浮动,不稳定。建议规定近期其支出下限分别为6%和12%,当年实际未支出完的部分直接纳入社会保障基金,弥补历史所欠空账。
  二是建议全国人大以制度明确规定公共财政支出中“三公”经费预算上限,并逐年下降。既要核定全国“三公”经费总量、总比例,也要核定各地区、各部门“三公”经费个量及比例,同时结合转变政府职能、精简公共部门机构和科学核定全国公共部门人员编制等,从源头上控制“三公”经费。
  三是建议继续研究并制定减轻中小企业税费负担的政策,帮扶其生存、发展;对税收法定可对地方征税定死不能多征税,但允许少征税。
  四是完善个人所得税,细致研究制定房产税、遗产税等,并适时出台,逐步强化对居民财产分配关系的调节。
  五是健全中央监控地方政府超出国家制定公务员工资标准发放工资收入的机制,防止地方政府擅自使用财政资金对公务员违规发放津贴补贴。
  第四,国有资产收益方面措施。建议重点管好土地出让金、国有企业改制资产处置收益、国有单位房屋出租出售、高速公路超期收费和城市停车位收费。目前这五方面管理均不严,“跑冒滴漏”很多,老百姓反映意见很大,也是财产分配不公的主要来源。建议都应纳入各级财政预算管理,分别建立健全相关监管制度加强监管,防止国有资产流失。其中,比如对国有单位房屋出租收入,可采取各国有单位内专项列账,单位可留不超过20%的出租收入,用于出租房屋管理开支,其余80%应纳入预算管理,上缴国库;高速公路超期收费应清理停收,暂停收不了的要将收入上缴财政纳入预算管理;城市停车位收费也应清理并规范管理,二者不能变成相关部门自行支配的收入。

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