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为“高税负”辩护——兼论我国发展失衡、政府责任和税收规模的持续扩大
来源:网络转摘 作者:李光辉 点击:13915次 时间:2011-09-24 14:23:58
引言
    
    2010年,中国的税收收入规模达到创记录的7.74万亿元(不含关税、船舶吨税、契税,未扣减出口退税,下同),较上年增长1.42万亿元,增长率为22.6%,财政收入超过8.3万亿元,较上年增长21.3%。在整个“十一五”期间(2006-2010年)全国财政收入实现年均增长21.3%,显著高于GDP增速11.2%。这也标志着,自1994年新财税体制确立以来,税收收入占GDP比重从10%左右逐步上升至20%左右,税收增长速度已经连续17年大大高于GDP增长速度(参见图1、图2)。
    
    
    
    从更宽泛的角度看,在2010年中国政府收入结构中,政府税收占53.2%,一般预算中的非税收收入7.1%,政府性基金(不含土地使用权出让收入)4.8%,国有土地使用权出让收入21.1%,社会保障缴费收入13%,国有资本经营收益0.4%。因而,2010年中国有案可查的政府收入全部加总,大约在13.7万亿左右[1]。据此,有人认为我国“宏观税负”达到35%左右。
    于是,下面的几个问题又被一再提出来:从规模看,我国的“宏观税负是否过高”?从增速看,“税收收入增速是否过快(连续十几年超GDP增速)”?从政策取向看,“是否需要实行全面减税”?
    事实上,这些问题的争论自1994年新的财税体制确立以来,尤其是1999年后我国税收规模迈入万亿元大关后就一直伴随着税收收入高速增长的整个过程至今,关注群体也越来越广泛,涵盖了官方、学界、社会大众各阶层,甚至海外媒体和咨询评估机构也推波助澜,比如,从2005年开始,有机构就连续多年发布所谓“国际税负痛苦指数”排名,将中国列为国际税负最高的国家之一。
    2011年“两会”期间,财长谢旭人重申:我国财政收入稳定增长,是综合国力持续增强的体现,中国财政收入占GDP的比重和人均财力水平,在国际上仍处于偏低水平,今后财政收支紧张的矛盾仍然比较突出。经济发展是财政收入增长的基础,财政收入增长与经济发展总体上应相适应,但财政收入增长与GDP增长在数量上并不是一一对应关系,两者不完全同步。但与税收相关性强的工业增加值、固定资产投资、社会商品零售额、进出口贸易额等经济指标的增长,与财政收入增速基本上是相适应的。同时,财政收入较快增长,也表明中国经济增长的质量和效益进一步提高。在经济增长的基础上,税收征管水平不断提高,预算外资金逐步纳入预算管理等,也是财政收入稳步增长的重要因素。
    国家税务总局局长肖捷也有撰文,以专业素养和权威数据反驳《福布斯》杂志关于中国大陆位列全球“税负痛苦指数”第二的排名,并论述随着公共产品和服务需求的快速上升,以及经济的不断发展,今后一个时期中国宏观税负不仅有上升的需要,也有提升的空间[2]。
    然而,权威和专业分析似乎依然不能平息大众的质疑和批评,争论反而愈演愈烈——对“税负”的关注点也从宏观抽象视角进入到微观具体的指向,比如“进口奢侈品税负过高导致‘内贵外贱’、‘消费外流’,影响‘贸易平衡’和‘拉动内需’”,“由于税负过高导致同类产品‘内贵外贱’”等等。[3]
    综观上述一轮又一轮涉及“税负”的争鸣,我们发现有的早已超出了正常的学术探讨和政策辩论范畴,不乏流言蜚语和谩骂攻击,其中弥漫着一股不良倾向,就是“税收原罪论”倾向,很多人把税负问题当成了“空筐”和“冤大头”,把经济社会中的一切问题,比如社会不公、贫富差距、收入不高等都看做是税负造成的,认为一切问题的根源都是国家税收掠夺了他们的财富和幸福所致。甚至还有人误读“国富”与“民富”的内涵,任意曲解两者之间的关系,把“国富”与“民富”对立起来,进而把国富与“税收负担”挂钩。这些模糊认识和非科学、非理性的社会舆论倾向值得我们高度警惕,需要我们作出科学回答和深入研究。
    的确,从个人角度看,个人税负事关每个人的切身利益,影响着纳税人可支配收入的规模,以及消费、投资和储蓄的能力;从国家社会的角度看,宏观税负则关系着社会资源和财富收入在国家与纳税人之间的分配格局,乃至经济运行和社会福利的状况。税收负担问题始终是治国理政的要务。尤其是近年来,税负高低问题又被延伸开来,不仅置于收入分配改革讨论的漩涡中,而且与国际经济危机、经济发展失衡等中国现阶段各种矛盾焦点相互交织,使这一问题更具有连锁复合特征和政治敏感性。因此,如何看待我国的宏观税负问题就成为进一步完善社会主义市场经济体制所不可回避的重大经济、政治和社会问题,同时,客观上也要求政府履行职责,承担义务,通过持续扩大税收规模,发挥财政收支固有的调节和再分配功能,促进经济健康发展和社会和谐进步。
    作为这种努力之一,本文有针对性地就“税收负担”是否“过高”、“税收增速”是否“过快”、科学认识“税收负担”的方法等几个问题作出回答,认为在发展失衡的背景下,应以“以支定收”替代“量入为出”,以政府职责为标准确立支出规模及税收规模。同时,也要正确面对社会公众和媒体对税收负担等问题提出的质疑和批评,听取合理意见,并通过理论创新等活动主动占领财税思想舆论阵地,掌握税收理论政策的话语权。
    
    一、“税收负担”是否“过高”?
    
    “税收负担”是一个需要严格界定的科学概念,必须以严谨的态度、理性的精神和专业的手段进行计算,这是讨论问题和制定政策的基本前提。一般而言,“税收负担”包括两个层面:一是微观层面,个人或企业所缴纳的税收占其收入的比重;二是宏观层面,国家税收收入占其经济总量的比重。前者被称为“微观税收负担”,后者被称为“宏观税收负担”,简称“宏观税负”。我们在一般情况下,讨论的都是“宏观税负”,因此,如无特殊说明,“宏观税负”与“税收负担”是可以通用的。
    
    (一)从所谓的“税收痛苦指数”说起
    
    2005年7月,美国《福布斯》杂志曾经做过一个全球税负调查,以“税负痛苦指数”作为衡量各国是否有利于吸引资本和人才的标志,指数越高表示吸引力越小。中国该项指数高达160,低于法国而位居全球第二,之后该杂志每年都进行类似的调查。中国的“税负痛苦指数”一路走高,2009年为159,仍排在法国之后。按此调查结论,中国的税负甚至远远高于瑞典、丹麦等北欧高福利国家。
    《福布斯》的调查方法是确定六个税(费)种,包括公司和个人所得税、雇主和雇员交纳的社会保险金、销售税、财产税,并将其法定最高税率相加后进行比较,数值高低与所谓“痛苦指数”成正比。中国2009年“税负痛苦指数”为159,是由增值税最高税率17%、企业所得税最高税率25%、个人所得税最高税率45%、企业交纳的社会保险金最高费率49%、个人交纳的社会保险金最高费率23%相加得出的。虽然这六种税(费)涵盖了收益所得、货物劳务和财产类税收,在各国税制安排上具有普遍性,但用税率直接代表税负,其谬误是显而易见的:一,税率是税制的基本要素之一,也是决定税收负担的重要因素,但不是唯一因素,税率与税负不能等同。二是把各税种最高边际税率简单相加,将最高税率等同于税负,例如,个人所得税最高税率45%,就直接取45加总,事实上只有月薪超过10万元的高收入者才会按45%的边际税率计税。三是把对应不同税基的税率直接相加,没有考虑税基比重和税制结构,比如将只占我国税收收入比重7%左右的个人所得税最高税率与占税收收入近半的增值税的最高税率直接加总。不同种类的税收,税基不尽相同。销售税(营业税)的税基是销售额(营业额),增值税的税基是增值额,而企业所得税的税基是利润额,将这些税基的税率直接相加,毫无意义。
    尽管这种毫无科学性的所谓指数,似乎不值一驳,但其简单、通俗、直观的表述符合大众思维方式,容易以讹传讹,误导公众。因此,我们应予以高度重视,以科学的理论方法进行释疑解惑,以赢得纳税人的认同。
    
    (二)“税收负担”的“大、中、小”口径
    
    在政府收入形式比较规范的情况下,税收负担是可用政府财政收入占GDP的比重来衡量的。但是,中国政府收入中除了税收收入之外,还包括相当数量的预算外收入和制度外收入,因此单纯的税收收入占GDP的比重并不能衡量中国宏观税负的实际水平。也正是如此,人们运用不同的口径来计算我国的“税收负担”或“宏观税负”。
    对流行的关于税负的各种观点加以梳理,大致可分为三类,即“大、中、小”或“宽、中、窄”三个口径,即:
    “大(宽)口径宏观税负”,是指“政府收入”占GDP比重;
    “中口径宏观税负”,是指“财政收入”占GDP比重;
    “小(窄)口径宏观税负”,是指“税收收入”占GDP比重。
    按照这个标准,可以对2010年我国各种口径的“宏观税负”作出如下测算:其中小口径宏观税负为17.68%;中口径宏观税负为19.31%;大口径宏观税负(1)即涵盖财政收入、企业亏损补贴、预算外收入、社保基金收入等项为27.4%;大口径宏观税负(2)即再加上制度外收入约为31.4%;大口径宏观税负(3)即再加上债务收入约为36.5%。如果再考虑财政收入退库、土地出让金收入等因素,大口径宏观税负恐怕在40%以上[4]。
    可见,小口径税收负担与大口径税收负担相差悬殊,目前社会上对我国税负高低的判断之所以分歧较大,根源也正在于概念不同,口径不一。笼统地以“大、中、小口径”表述“宏观税负”的方法通俗、形象、直观,也体现了中国政府收入形式的多样性。但同时,其弊端也很明显,容易造成概念模糊,产生误解,进而影响政策走向。比如,认为“税负过高”的观点都是以“大”口径数据作为立论依据,但据此提出的“减税”主张却又是针对“小口径”税收而言,论据与其结论不匹配,顾东而言西,南辕而北辙。
    显然,这种划分方法混淆了“税”与“非税”的本质区别,“税”“费”不分,也混淆了我国政府收入分配体系的有机构成,不利于完善收入分配体制和优化政府收入格局,只有从“税”与“非税”收入格局入手,确立“税收负担”与“非税负担”二元概念体系,并以此来代替“大、中、小口径”的概念体系,确定相应计算口径,奠定科学比较的坚实基础,才能找准问题的症结所在。
    
    (三)“税收负担”、“非税负担”及“总体负担”的国际比较
    
    从一般经济理论层面和我国的实际情况来看,国家收入体系呈现多元化特征,主要依据政治权力、行政权力、财产权利、政府信誉和平等契约关系取得,相应的收入来源主要有如下五个方面:
    一是税收收入,包括中央银行铸币税收入和通货膨胀带来的隐性收入,派生于政治权力;
    二是国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、利息收入,派生于政府财产权,即政府对资源或资产的所有权,比如国有及国有控股企业的利润或红利收入、国有资产变现收入;
    三是政府债务收入、彩票收入和以政府名义接受的捐赠收入,派生于政府信誉,遵循的是自愿原则;
    四是政府性基金收入、社会保障收入、罚没收入,派生于政府行政权,具有强制性;
    五是各种收费收入,包括规费收入和使用费收入。规费是政府行政部门为个人或企业提供特定服务或实施行政管理所收取的手续费和工本费,例如,结婚登记费、民事诉讼费、各种职业(如律师、医师等)执照费等。使用费是政府就其提供的特定公共设施或公共服务而对使用者按照一定标准收取的费用。
    在上述收入来源中,由于“税收收入”派生于政治权力并主要服务于公共产品供给,具有强制、法定和非直接有偿等特性,而其他政府收入派生于政府行政权、政府财产所有权、政府信誉,主要服务于准公共品供给,并具有促进收益公平、降低交易成本等功能。可见,各种政府收入来源的依据不同,收入管理的机制也不同,支出使用的方式也不同,自然地形成了“税收收入”与“非税收入”两大类别。2004年,财政部印发了《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号),从政策导向层面进行了规范;在技术操作层面,全国各地也纷纷改“预算外收入管理局”为“非税收入管理局”,印发《非税收入管理条例》,从而使“非税收入”渐渐成为被社会各界所广泛使用的专业词汇,并有了较为清晰的概念范畴。
    显然,把“非税收入”也归并于“税收收入”形成所谓的“大、中口径宏观税负”是不够科学严谨的,只有“小口径”宏观税负即税收收入占GDP的比重,才是科学的“税收负担”概念,超越“税收负担”的部分应被称为“非税负担”,两者之和称为“总体负担”则更为恰当。
    按照这种概念体系,国内的税务专家对此作了很好的界定、比较和研究[5],根据他们的研究成果,我国“税收负担”、“非税负担”、“总体负担”在国际比较中的状况如下:
    ——“税收负担”是指由于政府课税相应减少企业和居民的可支配收入所形成的负担,一般用税收收入占GDP的比重来衡量。为提高可比性,我国“税收收入”按照国际货币基金组织(IMF)口径[6]进行了调整,即包括农业税、牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税、关税和其他各项税收在内,扣除出口退税,但不包括社会保障缴款。在图3中,中国税收负担位于最下面的横向曲线。
    
    
    按照这一口径,1990年至2005年,工业化国家[7]的加权平均[8]宏观税负在21.59%至23.79%之间波动,中国宏观税负比工业化国家低出6到12个百分点。以2005年为例,中国宏观税负比工业化国家加权平均宏观税负低7.3个百分点;发展中国家[9]的加权平均宏观税负,从1990年到2002年基本保持稳定,大体在16.57%至18.33%之间,中国宏观税负比发展中国家低1到7个百分点。2003年以后,发展中国家平均宏观税负增长较快,2005年达到20.67%。以2005年为例,中国宏观税负比发展中国家加权平均宏观税负低5个百分点左右。
    ——“非税负担”是指政府采用税收以外的形式取得收入,减少企业和居民的可支配收入所形成的负担,一般用非税收入占GDP的比重来衡量。按照我国财政部的规定,“非税收入”是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的财政资金[10]。
    另外,IMF统计的“非税收入”由社会缴款、赠与和其他收入[11]三部分组成,其中社会缴款所占比例较大,而中国社会缴款所占比例较小,且中国财政部规定的“非税收入”口径中不包括社会缴款。为确保可比性,须把社会缴款从非税收入中独立出来单独比较,下文所述的IMF和中国的“非税收入”口径中均不包含社会缴款。表1、表2显示,2003年至2005年间,工业化国家加权平均非税负担略有上升并保持稳定,发展中国家的加权平均非税负担呈明显下降趋势,而中国还在稳步上升,并且非税负担占政府收入的比重也在上升。一般来看,工业化国家非税收入占政府收入的比重平均约13.3%左右,发展中国家平均约16%左右,而我国高达26%。
    从“社会缴款负担”来看,近年来,工业化国家加权平均社会缴款负担比较稳定,发展中国家总体呈上升趋势。工业化国家加权平均非税负担低于发展中国家;但社会缴款负担明显高于发展中国家,约是后者的2倍。根据目前可获得的数据进行的不完全统计,中国非税负担明显高于工业化国家,与发展中国家水平基本相当。中国社会缴款负担近年虽呈上升趋势,但仍未达到发展中国家加权平均水平,更是远远低于工业化国家加权平均水平(表3),而且,占政府收入比重也很低。表4显示,工业化和发展中国家社会缴款占政府收入的比重均在27%左右。中国非税收入占政府收入的比重超过26%,远远高于工业化国家和发展中国家,大约是工业化国家的2倍;但是中国社会缴款占政府收入的比重低于15%,远远低于工业化国家和发展中国家(低12个百分点)。
    ——“总体负担”是指“税收负担”和“非税负担”的总和。
    如果剔除社会缴款,仅就税收与非税收入两项合计负担来进行比较,2004年工业化国家的水平为27.10%,发展中国家为25.89%;中国为22.3%,比工业化国家低5个百分点,比发展中国家低3.5个百分点。但若以中国2006年数据(24.25%)进行比较,已经接近发展中国家水平,并且与工业化国家相距不远(参见表5)。
    
    
    需要说明的是,上述中国“非税收入”数据仅仅包括进入国库或财政专户管理的非税收入,在实际的非税收入统计过程中,还有一些应属“非税收入”范畴但并没有统计进来。除此之外,还有一定数量的由不同层级地方政府自行设立的不合法的、没有纳入财政管理的收入。考虑到这些因素,中国实际的非税负担水平以及相应的企业与居民总体负担水平,还要高一些。
    除国内学者之外,国际货币基金组织(IMF)的统计结果也显示,我国税收负担低于工业化国家和发展中国家。IMF出版的《政府财政统计年鉴(2008)》对2007年全部有数据的53个国家的宏观税负进行了统计。这53个国家宏观税负平均为39.9%,其中24个工业化国家的平均水平为45.3%,29个发展中国家的平均水平为35.5%。按这一口径计算,2007年至2009年,我国宏观税负分别为24%、24.7%和25.4%,不仅远低于工业化国家平均水平,也低于发展中国家的平均水平。
    从可用财力上看,我国可用于统筹安排的公共财政收入占GDP比重明显偏低。在现行管理体制下,除按照国际上通行的对社会保险基金实行专款专用外,我国政府性基金收入、国有资本经营预算收入等也都具有特定用途,实行专款专用,只有公共财政收入可以统筹用于保障和改善民生等公共支出。2007年我国公共财政收入占GDP比重为19.3%,2008年为19.5%,2009年为20.1%,明显低于国外平均水平。
    从人均指标上看,我国人均财政收入与国外相比差距更大。2009年我国人均公共财政收入5130元,按当年汇率折算仅为751美元,大大低于美国、日本、德国、法国、意大利、英国等主要发达国家13000美元以上的水平。[12]
    综上所述,可以得出几个初步结论:一,我国“宏观税负”明显偏低;二,我国“非税负担”明显偏高,由此导致“总体负担”较高;三,我国政府收入结构明显不合理,税收收入没有占居应有的主导地位;四,妄论税负过高,空喊减税主张,缺乏理论和实践依据;五,合理的政策选择是改革收入分配机制,优化政府收入结构和调整税制结构。
    
    二、“税收增速”是否“过快”?
    
    与“税收负担过高”密切相关的另一个问题是:我国税收“增速过快”。这一结论的基本依据是“连续17年超过GDP增速”,似乎“GDP增速”是衡量“税收增速”的标准和参照系。显然,这种判断基于两个逻辑假设的前提之上:
    一是在税收与GDP的关系方面,税收收入结构与GDP结构具有对应关系,数量上呈正相关关系,且这种正相关关系即税收增长弹性(税收增长率/GDP增长率)应该是1左右的固定值,通俗地说,就是要保持两者的同步增长;
    二是在税收与财税体制关系方面,税收收入及其增长速度与税收管理体制以及税务机关的管理、服务等执行力要素无关,或者可以忽略。
    问题在于,如果这两个逻辑假设错误,那么,上述 “税收增速过快”判断的理论基础又何在呢?所有的解释及讨论又有何意义呢?
    围绕上述两个方面,我们给出了不同的答案。
    
    (一)税收收入结构与GDP不构成对应关系
    
    税收收入是由不同税种收入汇总而成;而每个税种的收入是由税基和税率(额)两个核心要素决定的,在此基础上,还有一系列辅助要素,诸如税收加征、罚款、滞纳金以及减税、免税、税基扣除、出口退税等政策规定会影响税收收入。除了上述制度性要素之外,还有税务管理体制、管理执法能力、忠诚度和效率等系列执行力要素共同决定了税收收入。
    显然,上述辅助要素和执行力要素与GDP并无对应关系,那么,我们就要看看税基和税率与GDP是否构成对应关系。
    ——从税基角度看,税基体现了税种的基本特征,通俗地说就是“征收对象及其数量”,遍布于国民经济运行的所有环节上。这可从理查德•A•马斯格雷夫的“税收影响点”理论得到直观、清晰的佐证(见图4)。
    
    
    马斯格雷夫以税基点为核心,说明了美国税收体系的主要税种就是根据私人部门中不同的税收影响环节而设置的。个人所得税在点l处征收,企业所得税在点l2处征收,零售税在点4处征收;雇主要在点11处缴纳薪给税;雇员缴纳的薪给税则在点13处征收。尽管税收体系暂时未在点2处征税,但它是税收改革的潜在候选方案。围绕这些税基点或“税收影响点”,税收制度可以针对产品进行征收或是在要素市场中征收,可以针对市场中的卖方或买方征收,可以针对家庭或是厂商征收,也可以记入纳税人账户的来源方面或运用方面,一些税收尽管表现不同,实际上却是等效的。据此,马斯格雷夫按照上述这些标准,对税收类别进行了专门划分(见表6)。
    
    
    同样,我国的税收划分主要有如下几大类:一是流转税类(货物和劳务税类),包括增值税、营业税、消费税、车辆购置税、关税等;二是所得税类,包括企业所得税、个人所得税等;三是财产行为税类,包括房产税、车船税、印花税等;四是资源税类等。目前,我国税法规定有20种税,但是,并非每个纳税人都要缴纳所有税种,从实际情况看,规模较大、经营范围较广的企业涉及的税种一般在10个左右,而大多数企业缴纳的税种在6-8个。
    通过税种的划分,可以看出税基遍布国民经济运行的整个流程和诸多环节:
    从税基的对象看,不仅对新增国民收入征收,也对国民财富存量征收,还对国民经营消费行为征收,其范畴早已超出了GDP的范畴,比如,财产税、行为税等税种,与财产的存量和行为发生的数量等密切相关,与GDP没有直接的对应关系;再比如,证券交易印花税税基是证券交易总金额,其增长和GDP增长也不存在直接关系。
    从税基的环节看,不仅对同一流量的某一环节征收,而且也可能在一个又一个环节“交叉”、“重复”征收。比如,目前在土地使用权的出让和房地产开发、转让、保有诸环节,分别征收营业税及城市维护建设税和教育费附加、企业所得税、个人所得税、土地增值税、城市土地增值税、房产税、城市房地产税、印花税、耕地占用税、契税等税种。再比如,目前在机动车辆从生产、销售、购置到使用的各环节中,主要涉及增值税、消费税、车辆购置税、车船税等税种。其中,车辆生产企业交纳增值税、消费税,车辆销售企业缴纳增值税,车辆使用者缴纳车辆购置税、车船税。
    可见,税基范畴以及由此演变的税收体系和税收制度是人类社会经济、政治和社会发展演进的结果,其丰富性、复杂性大大超出GDP的范畴,无论是从结构上还是从数量上都显然不存在一一对应的关系。
    ——从税率角度看,税率主要有比例税率、累进税率和定额税率三类。除比例税率之外,累进税率与定额税率是不可能随GDP同比例增长或降低的,两者不可能构成线性比例关系。流转税一般采取比例税率或少档次的分档比例税率,在税率既定的条件下,流转税与GDP同比例增长。而所得税一般采取累进税率或多档次的分档比例税率,有可能超出GDP的增长速度,从而可能导致税收收入占GDP的比重大幅度提高。可见,不同类别的税率同样不可能形成与GDP增长的线性关系。
    ——从税基与税率结合的角度看,税基以及由此决定的税种及其征税环节和方法极其复杂,税基的结构本已呈现复合立体模式,在此基础上再与多种税率叠加结合后,所产生的税收收入结构则更趋多维繁复,绝不可能具有一一对应关系,更不具有数量上的正相关关系和固定弹性。
    反过来,从GDP的维度观察,可以得出同样的结论:
    ——从GDP的增长结构看,其与税收的来源结构也同样不直接对应。GDP增长是一、二、三产业的总量增长,而我国税收收入主要来源于二、三产业,主要以增值税、消费税和营业税形式出现,占我国税收的60-70%以上。因此,GDP增长结构和税收来源结构差异巨大,客观造成税收收入的增长与GDP的增长并不直接对应。
    ——从GDP自身数量与质量的不同步看,GDP的增长反映的是经济总量和规模的扩大,既可以是粗放式低质量型的,也可以是集约式高质量型的。当经济质量提高时,利润盈余就会扩大,与之密切相关的企业所得税收入增速会超过GDP增速,反之,企业所得税收入增长幅度就会低于GDP增长幅度。也就是说,企业所得税与经济发展的质量密切相关,但其增速与GDP增速的关联度很小。
    ——从GDP与税收收入核算方法的差异看,按照支出法(投资、消费、净出口)核算的GDP,在对净出口和税收收入的核算方法上存在较大差异。在支出法中计入GDP的是净出口额(出口减去进口),即出口额是增项,进口额是减项。但是,在税收统计中,进口额提供的进口税收(关税和进口环节税)对总收入是增项,出口带来的出口退税对总收入却是减项,从而形成负相关关系。比如,在经济繁荣时期,国际大宗商品价格大幅上涨,一方面使得进口税收增加,另一方面国家在此情况下为缓解外贸顺差而实施的降低出口退税的调控措施,将使出口退税减少,从而使进出口环节税收增长进一步高于GDP增速。而当前世界主要经济体经济衰退迹象日益明显,国际大宗商品价格回落,造成进口税收下降,而国家为稳定出口而采取的提高出口退税率的措施,会造成税收的大规模减收,一降一升,使进出口环节税收增速低于GDP增速。
    ——从GDP与税收收入计价基础的差异看[13],GDP计算有现价和可比价之分,而税收收入一般采用现价计算,由于通货膨胀因素的存在,导致二者表面的数字差异扩大。
    至此,我们仅仅通过分析决定税收收入的两个核心要素——税基与税率,就已经得出了税收收入与GDP不存在对应关系的结论。其实,决定税收收入的还有一系列辅助性、制度性要素,诸如税收加征、罚款、滞纳金以及减税、免税、税基扣除等具体征收管理政策和出口退税等优惠政策,以及税收政策的调整、税种的开征、停征等,直接导致税率和税基的变化,都会对税收收入产生直接影响,但却都与GDP的增减没有关系。除了上述制度性因素之外,还有税务管理体制、税务管理执法能力、忠诚度和效率等系列执行力要素共同决定了税收收入,也都与GDP没有关系。(后边的分析表明,正是这些与GDP无关的因素导致了税收高速增长,也使得人们得出了税收负担过重的一系列误解。)
    总之,税收收入结构与GDP的结构不存在对应关系,数量上也大部分与GDP增长没有线性比例关系,更不具备“固定性”弹性。显然,以GDP增长速度作为判断税收“增速过快”的标准,缺乏逻辑基础和现实依据[14]。所谓税收“超速增长”应为“高速增长”更为妥当。
    
    (二)分税制“体制效率”是税收“高速增长”的基本原因
    
    自1994年实行分税制体制以来,国家没有实行重大增税措施,除了对存款利息恢复开征个人所得税(1999年),实行费改税政策,将车辆购置费改为车辆购置税(2002年),扩大消费税的征税范围(2009年)以及调整个别矿产品的资源税政策之外,恰恰是大规模“减税”构成了多年来税收政策调整的主基调,比如,2006年全面取消农业税,2008年以来为应对国际金融危机而实施结构性减税政策,仅2009年,就减轻了企业和居民负担约5000亿元。在这种条件下,为什么税收还会持续“超速增长”(即税收增速超GDP增速,或者说税收增长弹性大于1)?
    一种主流的解释是“经济增长因素”导致,无论是金人庆的“三要素论”,还是后来的“多要素论”莫不如是。从绝对值方面看,这种解释毫无问题;但从相对值角度,这种解释的有效性就大打折扣了。比如,从上世纪70年代末以来的30多年,GDP增长速度都处于9%以上的高位运行,为什么l986-1992年税收收入年均增长率仅为7.2%,而1995-2008年却达到18.4%?为什么1986-1992年平均税收增长弹性仅为0.43,而l995-2008年税收增长弹性平均高达1.47呢?
    还有一种解释是税收“超速增长”是恢复性、矫正性增长。我国财政收入占国民总收入的比重,早在1978年就占31%,其后在改革30多年中先大幅下降后快速回升,到2009年预算内财政收入占GDP的19%,按最宽口径是30%多,与30年前相比总体上变化不大。其原因是,上个世纪80年代至90年代上半期实行“国有企业承包制”和“财政承包制”,实行“放水养鱼”、“藏富于企业和地方”的分权改革,使得财政收入正常增长机制被破坏,“两个比重”(财政收入占GDP比重,中央财政收入占整个财政收入的比重)降低到历史最低点,1994年宏观税负仅为10.5%,之后连续两年低于10%。按照十五大关于提高“两个比重”的要求,只有税收收入连续不断地超经济增长,才能保持宏观税负的不断提高,如果税收收入低于或者与经济增长保持同步,就不会实现宏观税负的逐年提高。所以说,最近十多年的税收“超速”增长是一种“补偿性”、“恢复性”增长,是一种主观性、矫正性调整的结果。
    后一种解释把观察的焦距拉得更长,已经触及到了税收增长表象背后的体制变革轨迹,我们需要以此为基础,将这种经验解读上升为理论解读。作为这种努力的尝试之一[15],本文认为,分税制“体制效率”是税收“高速增长”的基本原因,是体制选择及管理创新的预期结果。
    所谓“体制效率”是指采取了某种体制后增加的净收益(即采取该体制后所增加的收益与该体制运行所花费的成本之间的差额)。体制效率概念体现了这样一种基本思想:正如对生产过程的投入产出进行比较而说明生产效率一样,体制运行也可看成一个相对独立的投入产出过程,并通过对投入产出的比较来说明体制效率。
    体制效率包括两层含义:从理论基础看,“体制效率”分析以“交易”为逻辑起点和分析单元。交易体现了人与人之间的博弈关系,一种交易方式就是一种制度安排或体制选择(“交易方式”、“制度”和“体制”在制度经济学层面上意义一致,本文在大致相同的涵义上交替使用这些概念),而每一种交易方式的运行都存在交易成本。交易成本的涵盖领域极其广泛,包括代理关系、寻租活动、产权保护、合约履行等等,现实中的制度安排或体制选择都是博弈双方为减少制度成本或体制成本而达到的利益均衡,也就是说,体制选择的根源在于对体制成本最小化的追求。“利益最大化”或“成本最小化”是人类的基本行为准则,正是对不同体制下的体制成本进行比较权衡,成本较高者就会被成本较低者所“替代”,新的体制得以确立,“体制效率”也由此产生。可见,这种“体制效率”主要来自“交易成本降低”方面,是一种由于成本降低而“相对增加的”效率,这是体制效率的第一层含义。
    体制效率的第二层含义是指新体制“自身产生”的效率,是一种“绝对增加的”体制效率。一般说,经济体制的功能主要包括激励、配置、保险和约束四个方面,并相应地通过四类组织结构去发挥这些功能并产生相应的效率。例如,激励效率就是经济体制中激励组织的效率。分类效率的总和就是体制效率,是由激励、配置、保险和约束四个方面的效率按照某种函数关系结合组成,其中,激励是效率的主要方面。(值得强调的是,关于体制效率两层含义的划分更多是出于表述的方便简洁,不宜过分强调,因为其实际作用是浑然一体的。)
    那么,如何运用体制效率理论来分析、度量分税制体制的效率呢?尽管效率度量可以采用几种基本方式,但主要还是停留在观念层面,在实践中由于度量成本和度量手段的极大限制而变得似乎不可能实现。因此,这些度量方式与其说可以进行体制效率的“精确计算”,毋宁说是给我们提供了一种观察思路。我们可以借助那些不很规范和严格,但易于观察和判断的度量方式,使用多种各具特色的方法(包括多种体制效率度量方式和经验判断方法)而不是单一的方法评价体制效率,将使评价结果更接近于实际。正是在这种理论视角的透视下,我们看到了税收“高速增长”的体制根源。
    1994年开始的“分税制”财税体制可以概括为“确立一个契约、强化三个保障”,即:1、确立新型中央与地方财政契约关系,由“承包制”变为“分税制”;2、强化组织保障,实行国、地税机构分税分管双重体制;3、强化技术保障,通过金税工程推进税收管理信息化;4、强化执行力保障,主要是加强法治建设,严肃财经纪律,整顿税收秩序,查处执法犯法,优化纳税服务,完善征管制度,打击偷逃骗税(尤其是1997年组建总局稽查局并完善全国稽查组织体系)。该体制的效率生成机制如下:
    一是分税制使财政承包制原体制成本(代理成本)大幅降低。
    围绕税收的各种权限在政府间的划分就是所谓的财税管理体制。无论是承包制还是分税制,国家税收的征收管理都必须实行分级管理,组织机构依然要按行政区划分级设置,同样是一种等级组织,同样存在着信息不对称的问题以及不确定性因素,因此,都同样存在代理问题及其代理成本——这也是体制成本。在不同体制下的代理成本或体制成本的差别就是体制效率的来源。
    财政承包主要有两种方式:
    一是定额承包,即S(x)地方报酬函数=X地方行为结果-C上交中央税(含利)。在这种体制中,不管X如何,而C是不变的,其实质是由地方政府承担全部风险。但实际上,地方政府总是设法使自己逃避风险以使中央承担风险,往往在“事前”确定C时,夸大风险,使C降低,在税收分配方案和留成比例上与中央政府讨价还价,以获得更大的地方利益。
    另一种承包方式是固定比例法,即S(x)地方报酬函数=A地方分成比例 • X地方征得收入。这种体制的实质是中央与地方共担风险。但由于地方分成比例A小于1,因而地方政府不甘心与中央分享,往往在“事后”通过隐瞒收入,人为降低财政收入增长速度的做法来藏富于企业,减少上交中央的财政收入。然后“再通过集资、摊派等非规范手段把这块收入再收上来。这样共享收入的增长部分实际上就变成了地方独享收入,这也是滥集资滥摊派的根源之一”[16]——这也正是财政承包制的体制成本(代理成本)。
    地方政府(税收征收机关)隐藏税收实现额或降低超收额的代理行为主要有两种形式:一是“中层合谋”,即省以下政府间“合谋”。比如,擅自下放减免税权限,扩大“税式支出”额度和用途范围,鼓励默许下级政府坐支税收收入,层层设立国家金库以外的收入账户,体外储存税款,扩大预算外收入范围,游离于与中央分成共享范围之外。在1982-1989年间,地方预算外收入的增长速度远高于其预算内收入的增长。地方财政收入中的预算内收入从占GDP的20%下降为14%,而预算外收入则一直占GDP的12-13%。二是“底层合谋”,即基层征收机关与纳税人的“合谋”,对付其上一级税收管理机关。比如,扩大减免范围,违法坐支税款,纵容企业拖延交纳,纵容企业挤占税利,由企业报批盘亏、毁损等损失,提高折旧及其他费用提取标准,税银(行)联手搞假“税前还贷”冲销应税利润,等等;形式多样,不一而足。
    尽管“体制成本”没有直接的精确数据,但其间接表现就是“两个比重”大幅下降,财税法纪被从根本上破坏,税收配置调节功能紊乱,中央利益遭受侵害,财政日益拮据,宏观调控能力下降,区域差距扩大,部分地方财政日益强大,甚至拥财自重,进而削弱中央经济权威与政治权威的统一。当这种体制成本高到不可承受之时,新的体制就将取而代之了。
    分税制体制使税收征管中的代理空间大大压缩,尤其是“国、地税分设体制”有助于提高中央政府对中央税征收管理的控制力,使中央税收以更低代理成本的组织形式取代了较高代理成本的组织形式,国税系统作为中央“自己的队伍”,其“忠诚问题”从组织基础上得到了确保。尽管在实行分税制最初的1994-1997年,体制惯性使得体制成本降低的效果并不理想,出现了部分国税机关丧失原则、疏于职守,与地方政府和不法企业共谋,虚开增值税发票、骗取出口退税以及直接截留已入库的中央税税款等代理行为。但伴随着与分税制配套的“三个保障”措施有效深入地运作,新体制终于得以确立,代理成本逐步消除,“体制效率”逐步显现。
    二是分税制使中央与地方获得巨大的激励效率。
    分税制确定了中央与地方分税分管的基本权力边界,使得税收风险和收益基本由中央与地方各自承担,权责更趋分明,激励作用明显。一方面,中央与地方各自获得了相对独立的当家理财的激励和便利,征税努力程度普遍提高。尤其是地方税收,在自身加强管理以促进地方税收秩序好转的同时,也带动了包括国税收入在内的税收总体水平的提高。另一方面,作为上层建筑的分税制变革,产生了“税收与经济的交叉互动”效果[17],不仅促进宏观经济和区域经济的发展,而且又循环带来税收收入的更大增长。稳定的地方收入预期和来源有效地激励了地方政府发展地方经济的积极性,大力投资基础设施,提高公共服务质量,优化投资环境,进行区域竞争。对中央政府而言,新体制确保了“两个比重”的提高,使其经济权威与政治权威统一起来,尤其是中央政府有足够的财力来实行转移支付,并以此来奖励地方政府。比如,2006年中央对地方政府的税收返还和补助占中央财政总支出的57%,占地方财政收入总额的43%。
    三是伴随着“三个保障”的逐步强化,征管技术保障与组织保障、执行力保障形成合力,使分税制的激励、约束、配置和保险等效率高度统一。
    作为征管技术保障的“金税工程”,不仅把亿万纳税人纳入监控网络,同时,它独有的技术特性和功能也打破了行政官僚体制信息渠道的单一性和信息的垄断性,产生了巨大的约束效率。比如,纳税人和基层税务人员的征纳行为均需“授权”,并留有“记录”,且可进行核对和比对,有利于上级税务机关对纳税人和基层税务人员征纳行为进行直接监控,监督并制约自由裁量权的滥用。
    作为组织保障的“国、地税机构分设”有效地配置了管理资源,有利于提高征管专业化水平和分工程度,不同的税种所依赖的税制载体、征管程序及征管技能是不同的,分设体制有利于提高征税专业化水平和分工程度,从而以规模经济形式获得了配置效率。比如,在分设体制基础上,以专业化为特征的重大机构改革,用征收、管理、稽查等专业性机构替代综合性分局;把对企业征收、管理、稽查职责上收到省级或市级税务机关,建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的税收权力运行机制。用信息化加专业化的思路改革税务部门的管理方式,是我国税收管理乃至政府管理体制改革的基础工程之一[18]。
    显然,分税制体制选择和以“三个保障”为主要内容的管理创新确保了经济增长带来的税收增长得到较大限度地应收尽收,体制成本大大降低,体制效率极大提高。宏观税负在1998年出现“拐点”,并连续上升至今,税收征管效率年均提高值9.6%,税收征管效率提高每年促进税收增长约4.1%。l995-2008年税收增长弹性由80年代的小于1增长为平均1.47,税收收入年均增长率由l986-1992年的7.2%,增长为1995-2008年的18.4%。财政收入占GDP的比例从l995年的10.3%逐步提高到2009年的20.1%(其中,税收收入占GDP的比例从9.9%上升到l7.5%)。国家税收秩序乃至经济秩序持续好转,连年稳健增长的税收收入更是奠定了我国经济发展、社会稳定的重要基础。
    不仅如此,体制效率的意义也包含着保护地方权益、发展财政民主等立宪层面的深远含义。分税制体制选择及其保障制度创新,从国家汲取功能的结构上改变了国家权力基础和运行规则,不仅保障了中央经济权威与政治权威的统一,而且为建立在财事两权科学界定基础上的分级财政奠定了组织基础,是走向制度化、规范化和科学化的中央与地方权力关系模式的基本路径和制度选择,也是中国现代化进程中的重大政治成就。
    
    三、正确认识“税收负担”问题的科学方法
    
    按照本文第一、二部分的分析结论,近十几年来我国税收的高速增长固然根源于经济的迅猛发展;但从相对值看,并不是从制度上增税的结果,而是通过体制改革、加强管理、堵塞漏洞、增加激励得到的,即从体制效率和管理创新上得来的。
    透过对上述问题的深入探讨,可以发现,其实围绕税收负担的所有疑问和争议的焦点都在于是否存在“最优税收负担率”或者“最优税收规模”?而其背后更为重要的是应该以什么样的科学方法来认识“税收负担”问题。概括地说,认识税负问题的科学方法大致包含两个层面:一是财政学认识论层面,二是财政经济学具体学科层面。
    从财政学认识论层面看,就是要破解关于税收负担的“认识悖论”。“要想马儿跑,又想马儿不吃草”,这句妇孺皆知的谚语,表达了社会经济生活中人们心理预期普遍存在的一个“认识悖论”,这个“认识悖论”尤其突出地表现在财政税收政策领域——人们往往对政府责任(及其财政支出)表现出诸多诉求,而同时又对作为履行责任“成本”的“税收负担”百般规避,似乎“支出”与“收入”之间毫无关联。
    比如,许多认为我国“税收负担过高”、“财政税收增长过快”的人们,一方面赋予政府更多的职责,要求政府“加大在……方面的投入”之声已经成为一种最普遍的语言公式,诸如在新兴产业、环境保护、三农问题、扶贫、住房、教育、医疗、养老等领域,无不发出增加政府投入(支出)的强烈诉求;另一方面,又抱怨“税收负担过重”,要求“减税减负”的呼声一直如影随形……
    再比如,自1997年起,尤其是2008年实行积极财政政策以来,就一直有一种“主流声音”要求实行“扩张支出”与“减税”并举的财政政策,这似乎符合一种表面逻辑。然而问题是,既然扩张支出是正确的,那么,扩张支出的收入从何而来呢?回答往往语焉不详。当然,收支缺口可以依靠发债来弥补,但“债”也不过是一种“延迟的税”而已;尽管也可以依靠贷款(所谓“融资平台”)来解决,但如果还不上,所形成的银行“不良资产”最终需要“剥离”至AMC(资产管理公司),终究还是要靠税收来偿还……
    显然,上述“认识悖论”的特征和实质在于人们“孤立地”看待税收负担,将税收收入与财政支出“两个决定看成是完全相互独立的”,割裂了“公共支出决定和征税决定之间的必然实际联系”,更是对收益与成本之间的固有的内在联系视而不见。正如布坎南所言“尽管公共支出决定和征税决定之间的必然实际联系,肯定会呈现在整个社会面前,但作为政治选择中的参加者,个人却可能不认为支出方案和征税方案之间有直接的相互依存关系”[19]。
    客观事实是,税收与公共支出从来都不是两个孤立的范畴,如同“天下没有免费的午餐”,政府履行职责同样需要收入来源。“税收是政府的奶娘”(马克思语),是公共服务的成本,是政治权威的经济基础,是公民意志的权利(力)体现。所以,人们交纳税收,就如同购买商品所付出的价格,关键要看是不是“物有所值”,是不是“货真价实”,因为“税负”也是一个“价格”,即购买公共产品和服务的“价格”。从社会契约论角度看,公众之所以需要政府,愿意向政府纳税,是因为政府通过公共支出向他们提供了人身财产保护和社会秩序等公共服务。经典作家维克塞尔(Wicksell)和林达尔(Lindahl)曾形象地指出,税收与公共支出实际上是同一枚硬币的两面。税收活动是一种中介活动,公众通过纳税向政府购买公共产品(即公共支出),这是一个自愿交换的过程。正是从这个意义上说,“公共支出决策也就是征税的决策,而征税决策也就是支出决策”[20]。
    因此,要科学认识税收负担问题,首先应该破除上述“认识悖论”,一定要将之联系到财政支出。简单地拿某个或某些国家的税负来与我国的税负做直接的类比意义不大,因为国与国之间政治体制、经济体制以及发展阶段不同,政府职责差异巨大,财政职能不同,公民享受的公共服务也不同,不加区别地直接类比徒增疑异和混乱,无助于问题的认识和解决。比如,北欧五国税率高达40-50%,但同时民众享受着“从摇篮到坟墓”的众多福利,社会保障无微不至。因此,如果我们真正做到“取之于民,用之于民”,哪怕财政收入占GDP的比重再翻一番,民众也不会嫌高。
    其次,科学认识税收负担,一定要考虑税收成本及其负面效应。一般而言,税收对于社会经济具有两个不同的效应,除了用于提供各种生产性或消费性公共产品,促进社会生产率提高的正面效应之外,税收还有减少公众的可支配收入,扭曲相对价格、降低经济运行效率、增加社会成本,损害社会公平等负面效应。比如,目前我国的税收收入结构以间接税为主体,而间接税又具有累退性特征(即不同收入人群中,随着收入的增加,其所负担的税收占收入比重反而下降),因而,低收入群体承担着相对较高的税收负担,不符合公平负担原则,这种税收结构有待调整改革。
    其三,科学认识税收负担要联系到财政支出的背后,要联系到政府职责,而政府职责又决定于经济社会健康、协调、可持续发展的客观需求,而上述这一切又都最终决定于公民权利和意愿。税收负担——财政支出结构——公民权利及政府职责——经济社会和谐发展——公民意愿及决策机制(民主政治问题),这一完整的认识链条构成了我们正确认识税收负担问题的知识谱系和逻辑框架。
    那么,从财政经济学具体学科层面看,如何确立“最优税收负担水平”呢?目前的主要观点有如下几类:
    一是税收负担与经济增长相联系,通过建立相应的数学模型,对最优税收负担进行预测,认为目前的宏观税负水平对经济增长产生了不利影响,提出要调整税收结构、减轻税收负担。
    二是把税收负担与财政支出相联系,进而从财政支出对经济增长的促进作用入手,通过数理模型和经验研究表明,中国的最优宏观税负为20%左右,因此不赞成大幅度减税,认为税收结构的调整应该有增有减,使宏观税负保持在20%左右。
    三是试图建立一个包含经济增长中的最优税收与公共支出的一般分析框架,以此确定选择何种税收结构与公共支出结构,最有利于促进经济增长和提高社会福利水平。金戈对此进行了探索,把由Chamley开创的关于最优税收与经济增长的标准模型和由Barro确立的关于最优(内生)公共支出与经济增长的基本模型[21]融合在一起,进行修正和扩展,形成一个统一的分析框架。同时,利用上述模型的结果,进行数值模拟,对中国的最优宏观税负进行了重新估计,认为我国最优宏观税负水平约为32%[22]。考虑到模型口径因素,目前宏观税负的实际水平偏高。
    应该说,上述“最优税收负担率”的预测分析大都建立在模型设定的基础之上。然而,经济模型对于真实世界的预测能力到底可信度有多高呢?宏观经济模型的研究方法一般是先假设经济社会中某些宏观变量符合某个方程式,然后通过历史数据,推算出这些方程式中每个宏观变量的系数,从而冀望于通过这个确定了的方程式,对未来经济趋势作出预测。显然,这个做法存在以下问题:一是模型不能穷尽现实世界中所有相关要素,而需要作出若干假定,因此,模型中宏观变量之间的关系是高度简化的。而现实中宏观变量的变化,往往是许多微观个体共同作用的结果,而不是其他宏观变量的变化直接造成的。忽视微观作用的基础,泛泛地假定和推断宏观变量之间的关系,其结果往往与真实世界南辕北辙。另外一个问题是,由于世界的复杂性,并没有哪个固定的数学模型能够全面地描述所有变量之间的关系。这也可以理解为随着时间的变化,能准确反映世界变化的数学模型,其本身也在发生变化。因此,尽管研究者总是把相关历史数据引进模型中,并作出科学预测,但是其出错的机会[23]甚至大于“常人的直觉”。三是所有模型都存在着一个隐含的假设,即政府具有社会理性,它全知全能并且以社会福利最大化为目标。然而在现实中,官员行为、公众行为和政府行为离“社会理性”还有很大的差距。在这种情况下,靠经济模型预测的“最优税负率”又有多少可信度呢?四是在模型预测的同时,一些学者往往以国外宏观税负水平的历史数据作为我国现阶段宏观税负水平的优化目标,这是欠考虑的。因为国外的历史数据未必是该国在当时历史条件下的最优税负水平,而且即使符合该国最优资源配置标准,照搬过来也不一定符合我国的实际,毕竟各国国情不同,经济发展水平也不同。
    所以,我们需要回归“常人的直觉”,回归公共财政的本质,转变财政观念,以“以支定收”替代“量入为出”,按照社会公共需要把政府职能界定好,在此基础上,以政府职责为标准确立支出规模及税收规模,而不是追求所谓的“最优税收负担率”。
    
    四、发展失衡、政府职责与税收规模持续扩大
    
    政府职责是一个经济学范畴,也是一个政治哲学范畴。经济学通常是从公共物品、外部效应、信息不对称、道德风险以及市场失灵等方面对政府职责展开考察的,并将政府职责大致界定在公共产品与公共服务、准公共品与服务、社会保障和福利、经济性服务等不同层次。而政治哲学则更侧重政府职责的价值判断与公正追求。社会契约论认为,国家及其政府产生或存在的根本目在于使社会成员能够在一种安定的秩序下生活下去,能够使社会成员的人身和财产得到保障。马克思主义认为,政府的行为依据和基本职能就是以其公共权威的力量,解决社会矛盾,缓和社会利益冲突,从而防止两极分化,维护社会公正。正是沿着社会公正和公民权利的理路,现代政治哲学理论在很大程度上早已超越了以边沁为代表的古典效用主义或功利主义范畴,而由罗尔斯、诺齐克和阿玛蒂亚•森带入了一个公民权利不断拓展的新天地,与之相对应的则是百年来国际范围内政府职责扩大化,财政支出及税收规模不断扩大的历史趋势[24]。
    我国的政府职责除了具有上述政府职责的共性之外,还承担了特殊历史阶段的特殊职责。所谓特殊历史阶段是指,长期以来,我国实行经济赶超战略,发展外向型经济,以GDP崇拜为政府职责考核的主要指标,以“效率优先,兼顾公平”和“让一部分人先富起来”作为指导方针和激励手段,而进入新世纪后,这种发展模式难以为继,产生了严重的内部失衡和外部失衡问题。所谓特殊职责是指,转型期的中国不仅面临着计划经济体制中的“企业保障”(现收现付制)向市场经济体制中的社会保障(权责发生制)转型过程中所形成的历史欠帐的补偿问题,即转型成本问题[25],同时也还面临社会主义市场经济条件下社会保障制度的重建问题,两个问题的叠加,给政府职责带来了更为繁复、艰巨的考验。目前的困难在于:老的问题还没有完全解决,新的问题更是任重道远。
    我国的外部失衡主要是指经常账户和资本帐户长期出现巨额顺差,呈现资本和商品的单向流动模式;内部失衡主要是指经济高速发展和人民生活质量普遍改善的严重脱节。两种发展失衡反映了中国独特的经济结构和增长方式的缺陷,暴露了收入分配、要素价格和资源配置方面存在的深层矛盾。两种失衡并非独立存在,相反,它们紧密联系,不断强化,需要统筹考虑,系统解决。当然,两种失衡性质不同,同种类型的外部失衡在其他国家间也早已存在,在很大程度上具有其必然性,但是,内部失衡则主要是自身的体制和政策造成的,更具有基础性、恒久性,带来的不良后果也更严重。特别是在一个利益分化的时代,要使社会得以稳定持续发展,有效地避免利益高度分化,实现利益的平衡发展就显得十分重要。考虑到本文的主题,下面的探讨将围绕内部失衡与政府职责及其税收规模而展开。
    我国内部失衡问题是“成堆的”,包括城乡之间、区域之间、贫富之间、投资与消费之间、储蓄与消费之间、经济发展与社会发展之间的失衡等;其中最突出的是国富与民生关系的失衡,一方面,由GDP来衡量的经济增长取得了举世瞩目的成就,但另一方面,由义务教育、基本医疗、社会保障、住房保障等公共服务来衡量的民生状况却令人堪忧;而最为尖锐的失衡则是贫富差距的持续扩大。解决内部失衡的关键是,在今后10年的重要战略机遇期内,如何“让全体人民共享改革发展的成果”,如何由“一部分人先富起来”,逐步平稳过渡到“全体人民共同富裕”,这事关社会主义的发展方向,事关国家的长治久安,事关人民群众的福祉安康。在这一过程中,政府职责与税收规模的扩大是必然的。
    (一)发展失衡中凸显的“贫富差距”问题,已经成为目前社会矛盾的焦点。政府职责和税收职能被赋予了缩小贫富差距和收入分配差距,促进社会公平正义的艰巨任务,客观上要求税收规模持续扩大。
    目前解决贫富差距所采取的主要措施围绕着收入分配改革而展开。但是,这出现了判断方向性错误。按照马克思主义观点,所有制决定分配制,财产关系决定分配关系,财产占有上的差别,才是收入差别最大的影响因素。30多年来我国贫富差距的扩大和两极分化趋势的形成,所有制结构上和财产关系中的“公”降“私”升和化公为私,导致财富积累迅速集中于少数私人,才是根本原因。恰恰是财产分布不均导致了收入分配不均,进而导致了贫富差距。因此,只就收入分配做文章(比如个人所得税起征点),并没有抓住问题的要害,解决不了我国贫富差距扩大的问题。此外,在再分配领域中,公共服务分配不均也是导致我国贫富不均的重要原因。
    解决前一个问题,仅从税收政策和税收管理来看[26],就要扩大税基点,直面改革过程中国企改制、股权交易、“大小非减持”和不良资产处置等方面已经形成和正在形成的利益格局,启动正义的矫正机制,增加产权转让、交易等环节的税基点,提高税率和强化管理,通过对财产尤其是灰色财产征税来弥补社会利益受损者;解决后一个问题,就需要调整财政支出结构,扩大支出规模,努力通过转移支付来实现公共服务的均等化。前者和后者目的不同,但其结果都会大大增加税收规模。
    (二)发展失衡中的“储蓄-消费比例失衡”问题的根源不在于政府税收收入过高,而是企业利润大幅度上涨导致储蓄率过高所致,恰恰需要通过增加民生公共支出,增加税收和多分红等手段加以调节,客观上也会导致税收规模持续扩大。
    李扬等人[27]以国家统计局公布的l992-2003年中国资金流量表为基础,从收入分配和部门储蓄倾向两个方面对居民、企业和政府的储蓄率进行比较分析后发现,自1992年以来,我国居民储蓄率呈逐步下降趋势,企业储蓄率呈现缓缓上升趋势,政府储蓄率于2000年以后急剧上升。据此,一种“主流观念”逐渐流行起来,即把储蓄率过高归咎于政府收入占GDP比重的不断上升,把消费比例过低归咎于居民收入占GDP比重的不断下降,并由此进一步推断是由于税负过高挤压居民收入,导致“储蓄-消费比例失衡”,甚至把“国富”和“民穷”挂钩并对立起来,提出通过减税来提高居民收入占比,进而缩小贫富差距。显然,这种“主流观念”是存在问题的。
    首先,居民、企业及政府三者之间交互影响,关系错综复杂,各自的储蓄率并非简单的“此消彼长”关系,尤其是有选择性地搁置企业储蓄率,单独把居民与政府储蓄率“相联系”,进而将两者对立起来,是很荒谬的。事实上,在李扬等人的研究报告中已明确指出,企业储蓄逐步上升的“主要原因并不在于企业盈利能力的提高,而在于其主要支出——对居民部门的劳动报酬支出和利息支出长期被稳定在较低水平上”,即居民储蓄率下降是由于企业“利润侵蚀工资”所致,而不是政府税负所致。
    其次,进一步的研究表明[28]中国储蓄过高的主要原因不是政府储蓄过高,而是企业储蓄大幅度上涨,原因在于2000年后,全球范围内资源类产品价格上涨造成企业利润猛增,国有企业利润“不分红”或“少分红”以及垄断利润等因素导致企业储蓄在国民收入中的比重大幅提高。
    其三,即使把居民收入(储蓄)与政府收入(储蓄)相联系,两者之间也未必是对立的“此消彼长”关系。那种认为“政府的税收规模不宜再扩大,应让利于民,增加居民收入比重”的观点是错误的。因为,政府税收收入本质上是一种再分配,具有“中介性”和“转移性”,其中大部分都将通过财政支出用于居民福利。居民实际生活水平的提高,既要靠初次分配,也要靠再分配;不仅取决于货币收入,还取决于享受到的政府通过财政预算安排的各种补助性收入和隐性收入,这同样也能提高居民收入的比重,只是殊途同归而已。
    (三)积极推进公共服务均等化,需要调整财政支出结构,扩大公共产品和服务的有效供给规模,尤其是增加社会保障、教育文化、医疗卫生、保障性住房等与民生改善密切相关的支出。这给扩大税收规模提出了更高的要求。
    本世纪以来的十年间,我国社会保障支出年均增长19.6%,预算内教育经费支出年均增长20.8%,预算安排的医疗卫生支出年均增长25.4%[29]。尽管如此,目前政府的税收收入还无法满足迅速增长的公共支出需求,各项民生资金缺口巨大,这就需要合理调整收入分配格局,在增加中低收入者收入的同时,一方面随着经济发展逐步合理提高税收收入占GDP的比重,扩大税收规模,为政府履行公共服务职能提供财力保障,另一方面努力扩大公共产品和服务供给,优化支出结构,提高支出效率。
    我国社会保障体系正逐步实现各类保障“全覆盖”,根据《中国发展报告2008/09》所提出的愿景,到2020年要实现全体居民社会福利权利和待遇的公平性,基本实现城乡基本公共服务均等化。以2007年不变价计算,到2020年,预计财政资金对养老保障的投入达到13700亿元,健康保障投入达10300亿元,教育保障投入达19600亿元,住房保障投入达7000亿元,特殊人群福利达2800亿元,就业保障投入达1200亿元,最低生活保障投入达2700亿元,合计财政性投入将达57300亿元,资金缺口十分巨大。
    测算结果显示,如果按当前的财政收入占GDP的比重(21%)及福利支出占财政收入的比重(27.08%),即使是GDP按每年8%的速度增长,财政能力都不能支撑上述投入。到2020年,当年的财政缺口将超过1.9万亿元。这就是说,要想不增加财政收入占GDP的比重,不增加福利支出占财政支出的比重,仅靠经济的自然增长,是不足以支撑这一需求的,客观上需要扩大税收规模[30]。
    (四)在利益分化的时代,只有集经济、法治和政治功能于一体的税收手段才能胜任再分配职能,通过扩大税收规模奠定政府有效履行职责的物质基础。
    在社会利益分化明显、改革共识日益缺乏的今天,面对尖锐的利益矛盾和冲突,市场机制难以自动发挥在初次分配中的作用,其他分配手段由于缺乏法治公信力和强制力也难以奏效,只有发挥税收手段集经济功能、法治功能和政治功能于一体的特殊功效,才能真正实现通过再分配促进社会和谐的效果。俄罗斯在“休克疗法”之后对寡头们的清算行动为我们提供了很好的案例。这种情况下的税收规模扩大不仅会改善公众的福利,而且还会大大地凝聚人心。由于政府的收入和支出的再分配往往更倾向于削富济贫,所以即使在成熟的市场经济国家,政府再分配比重大的,一般会缩小而不是扩大贫富差距。比如,从北欧、西欧、美国到被公认为最自由的经济体香港,随着政府收入比重的降低,贫富差距反而是一路扩大的(见表7)。因此,在一定时期内,为缩小我国收入和贫富差距,客观上要求加大税收调控力度和范围,适度扩大税收规模。
    
    
    (五)汲取西方国家主权债务危机的教训,坚持平衡预算原则,警惕过度负债风险,保持适度增长的税收规模。
    当今西方发达国家正面临着债务危机,其实质是政府收入占国民收入比重过高,政府负担太多,开支太大,以至债台高筑,个别国家甚至濒临财政破产,成为下一轮国际金融危机的重大隐患。而在国内,有人一方面要求国家承担越来越多的民生和社会保障职能,一方面又严厉抨击实际上并不高的税收负担,势必导致入不敷出,债台高筑,这显然不是一个负责任的态度。如前所述,税负问题极其复杂,是国家与社会、政府与个人、中央与地方等层面的利益矛盾的集合体,作为国家融资体制的主要内容,与政府债务、货币发行密切相关,需要全面辩证地认识和把握,不能简单地评论税负水平孰高孰低。今后的一个时期,中国宏观税负不仅有上升的需要,也有上升的空间。如果政府收入不能满足履行公共服务职能所必需的支出,或者税收收入增长无法保证公共财政政策的连续性,政府只能要么通过发债等方式筹措资金,要么削减预算开支。实践证明,过度发债极易导致通货膨胀,受影响最大的是低收入民众,经济发展也会因此受到冲击。目前,有些国家虽然宏观税负水平并不显高,但政府债务依存度却很高,有的甚至超过100%。IMF最近的一项调查显示,国债每增长10个百分点,平均每年会影响0.2个百分点的经济增长[31]。一味削减预算开支也非长久之策,尤其是福利性支出具有刚性,直接关系到社会成员切身利益,过分削减不利于执政基础的稳固。
    
    五、正视税收负担存在的问题,加快财税改革步伐
    
    全面科学地认识税负问题,也要求我们全面看待税收负担所涉及的财政税收制度、体制和政策中存在的问题,通过加快改革步伐不断予以解决。
    (一)继续调整财政收支结构,减轻主体税种累退性所导致的中低收入者税负过重状况,同时大力压缩“三公”支出,加大财政支出向民生和公共福利倾斜的力度
    我国现行税制格局是以间接税为主,在税收总额中占七成以上,间接税包括增值税、营业税等税额,隐藏在商品和服务的价格之内,最终由消费者买单。由于低收入者需要将可支配收入的很大部分用于基本生活开支,因此他们承担的间接税负占其收入的比例,相对比高收入者要大得多。个人所得税结构也存在明显的不合理,个税征收对象主要是工薪阶层,而对股息、红利、财产租赁等资本所得征收甚少,占有大量财富的富人只负担了少量税收份额。没有被统计进城镇居民收入中的巨额隐性收入,主要归高收入者所有,难以征税,也严重影响了税负公平。
    在我国财政支出结构中,行政管理开支过高,尤其是“三公”费用惊人。目前,日本的一般性行政支出占财政支出的2.8%,美国是9%,而我国高达23%,不仅大大高于发达国家,也大大高于发展中国家印度。当公众一方面看到“天价采购”等丑闻不断冒出,另一方面又看到国家用于教育、医疗和社会保障的公共开支占财政总支出的比重,明显低于国际水平时,税负本身似乎已经不重要了,财政支出才是问题的关键。根据清华大学蔡继明教授提供的数据显示,2009年全国财政收入约6.85万亿元,医疗、教育、社保就业三项支出占比仅14.9%;而美国这三项支出相当于联邦政府总开支的61%。
    这些问题产生了逆向调节的负面效应:对中低收入的劳动阶层而言,税收负担偏重,而他们应得的补偿或该分享的社会福利却感不足;而以资本和财产所得为主的富裕阶层的财富收入,则大都游离于国家财政税收调节的国民收入再分配过程之外。因此,应加快财政改革步伐,在财政收入方面,提高直接税的比重,降低间接税的比重;在直接税方面,提高资本财产与非劳动所得的税负,降低中低收入者的所得税负,开征遗产税、赠与税等财产税种;在财政支出方面,厉行节约,大力减少行政费用占比,增大社会民生支出、公共福利支出、转移支付占比等。
    (二)优化政府收入格局,继续坚持“清费立税”,突出税收收入的主导地位。
    尽管我国的税收负担相对不高,但是,加上非税负担后的总体负担已经相当高甚至超过世界的平均水平,因此,公众反映社会总体负担过重的意见是符合现实的。但当前问题的症结不在于宏观税负过高,而在于行政性收费和基金的过多过乱,因而减轻社会总体负担的关键在于减费,在于对税收结构进行有增有减的调整,而不是单纯地减税,恰恰相反,税收的地位要加强,税收的规模要适度扩大。
    政府职责的有效履行需要稳固、雄厚、可持续的财力支持予以保证。尤其是加快推进以改善民生为重点的社会建设,解决发展失衡的问题刻不容缓,对财力保障提出了更高的要求。在政府收入的多种来源中,“非税收入”因其立法层次低、规范性差、征管刚性弱、征收与支出直接对应,尤其是没有进入一般财政预算管理、支出透明度低、缺乏应有监督等弊端,难以成为解决民生问题的财力保障。唯有税收收入,因其固有的法定、强制、无偿等特性内在地满足了这一要求,适合作为政府收入的主要形式。税收收入作为现行一般预算收入直接纳入财政预算管理,要接受人大的监督,符合公共财政建设的要求。必须在保持经济持续增长的同时,改革政府收入格局,规范政府收入形式,进行税费改革,强化税收的主导地位,不断提高税收收入占政府收入的比重。具体而言,就是要采取结构性的改革策略,坚持“清费正税”的改革思路。要适度提高税收收入占政府收入的比重,继续降低非税收入所占比重,合理地确定与中国现阶段经济社会发展水平相适应的社会缴款收入比重。要排除改革阻力,打破利益僵局,彻底清理所有以政府行政权力为依托的收费项目,同时加快自上世纪90年代末就曾提出的“费改税”改革进程。比如,改社会保险费为社会保障税;将适合征税的环保收费项目,改为征收环境保护税;对土地出让、房地产开发等环节的收费进行清理,归并城镇土地使用税、房产税、城市房地产税等税种,开征物业税,等等。否则,笼统地期望通过减税来减轻企业和居民的总体负担,必然导致应该减少甚至取缔的不合法收费没有减少,该增加的合法税收收入反而下降,最终的结果则是企业与居民的总体负担难以减轻,而用于改善民生、促进社会和谐、支持改革深化的财政收入却缺乏保障。这样的“税制改革”就犯了方向性的错误[32]。
    (三)正确面对媒体和社会公众对税收负担的感受和批评,借鉴吸取有益成分。
    尽管本文开头已经对《福布斯》所谓的“税负痛苦指数”的计算方法进行了分析和质疑,但也应该承认我国主体税种的最高边际税率确实较高。税率是影响人们投资决策心理预期的重要因素,也是各国吸引人才、增强竞争力的手段之一,过高的边际税率会形成一种巨大的压力,不利于吸引投资和人才流动,同时,过高的边际税率“名高而实不至”,应有针对性地进行调整。十六届四中全会提出了“宽税基、低税率、简税制、严征管”的中国税收改革原则。从这个意义上讲,中国的新一轮税制改革一方面要加快步伐,另一方面则应该在税制改革过程中适当降低各税种的税率水平,以降低中国的“税负痛苦指数”。比如,国家根据《福布斯》的计算方法,有意识地降低了中国主体税种的最高边际税率,在2008年已经将企业所得税税率由33%降为25%,如果再将个人所得税最高边际税率由45%降为35%,在其他税种税率不变的情况下,中国的“税负痛苦指数”就会下降18个百分点,排名就会退出前5名[33]。
    
    六、警惕“税收原罪论”倾向,主动占领财税思想舆论阵地,掌握税收理论政策话语权
    
    最近几年,关于我国税收负担的争论日益升级,从“我国税收痛苦指数世界之最”到“税负过高导致中国物价高于国外”,从我国“奢侈品税负过高”到“降低奢侈品关税拉动内需”等诸多争鸣,其中弥漫着一股“税收原罪论”倾向。很多人把政府的税收规模和税收负担当成一个最方便的出气口——对于这种超出正常学术争鸣之外的声音,其背后的真正指向和战略用意值得我们注意。
    进一步具体而言,我们应高度重视跨国公司利益集团所起的幕后作用。目前在中国的外资已经演变为垄断资本,依靠自身雄厚经济实力及母国强大的政治后盾,活跃于中国各级政府部门、民间团体和大学、研究机构之间,成为谋求对中国经济、社会乃至政治产生影响,获得更多暴利的利益集团。它们与国内利益集团结成利益共同体,通过强力公关、利益输送等手段促进商业利益,非法操纵腐败官员,侵蚀中国的经济主权和利益。跨国利益集团之所以能对中国经济安全产生越来越大的威胁,主要在于我们自身在思想文化领域自我麻痹,轻易放弃财税思想舆论阵地,使包括新自由主义在内的外来思潮畅行无阻;某些无良学者充当跨国垄断资本的代言人,有意误导决策和舆论。某些人私欲膨胀,急功近利,甚至丧失原则立场,从近年来查处的诸多涉外案件中可见一斑。在这个大背景中,对围绕税收负担以及“税收原罪论”的喧嚣,我们也可隐约地看到跨国公司及其代理人的影子。
    对此,我们不能无动于衷,等闲视之,要进行理论创新,做好舆论宣传,牢牢把握税收理论政策话语权,占领财税思想舆论阵地。
    
    (李光辉,经济学博士,供职于国家税务总局稽查局)
    
    参考文献:
    1肖捷:《走出宏观税负的误区》,载《中国改革》,2010年第10期。
    2陈俐:《关于我国宏观税负问题的比较分析》,国家税务总局科研所2005年工作论文。
    3靳东升、陈俐:《20世纪90年代世界税收形势回顾与分析》,国家税务总局科研所工作论文。
    4国家税务总局税收科学研究所课题组:《中国宏观税负问题研究》,载国家税务总局科研所《研究报告》,2007年第36期。
    5王道树、王敬峰、郎卉:《中外税收负担、非税负担及总体负担的比较——兼论改革政府收入格局,增强政府公共服务能力》,载国家税务总局科研所《研究报告》,2007年第44期。
    6马海涛:《浅谈政府非税收入管理》,载国家税务总局科研所《研究报告》,2008年第4期。
    7王道树:《推进政府收入结构性改革 应对经济增长转型挑战》,载国家税务总局科研所《研究报告》,2008年第29期。
    8李光辉:《坚持与完善国地税分设体制——税收管理委托代理问题透视下的历史与逻辑》,载国家税务总局科研所《研究报告》,2010年第4期。
    9中国经济增长与宏观稳定课题组:《增长失衡与政府责任——基于社会性支出角度的分析》,载《经济研究》,2006年第10期。
    10郭树清:《中国经济的内部平衡与外部平衡问题》,载《经济研究》,2007年第12期。
    11樊纲、魏强、刘鹏:《中国经济的内外均衡与财税政策》,载《经济研究》,2009年第8期。
    12王小鲁、樊纲等:《中国经济增长方式转换和增长可持续性》,载《经济研究》,2009年第1期。
    13李扬、殷剑峰:《中国高储蓄率问题探究——1992-2003年中国资金流量表的分析》,载《经济研究》,2007年第6期。
    14余永定:《双顺差的性质、根源和解决办法》,载《见证失衡——双顺差、人民币汇率和美元陷阱》,三联书店,2010年6月第1版。
    15《21世纪经济报道》社评:《良性化财政与经济需要增加公共支出》,2007年12月5日。
    16高培勇:《中国税收持续高速增长之谜》,载《经济研究》,2006年第12期。
    17吴新联、刘新利:《析征管因素对税收收入的作用》,载《税务研究》,2002年第3期。
    18马骏:《包税制的兴起与衰落:交易费用与征税合同的的选择》,载《经济研究》,2003年第6期。
    19任寿根:《征税成本领先性假设与中国税务组织结构优化》,载《经济研究》,2003年第2期。
    20许善达:《金税工程:一项政治体制改革的实验》,载《中国税务》,2003年第3期。
    21江涌:《猎杀中国龙——中国经济安全透视》,经济科学出版社,2009年10月第1版。
    22黄肖广:《财政体制改革与地方保护主义》,载《经济研究》,1996年第2期。
    
    注释:
    [1]来源于《财经网》,2011年3月24日。
    [2]肖捷:《走出宏观税负的误区》,载《中国改革》,2010年第10期。
    [3]2011年3月以来,国内外个别学者和媒体以少量同类国外奢侈品和国产普通商品的国内外价格差异,尤其是与美国的价格进行对比,认为“中国物价高于美国,是因为中国税负过高所致”,进一步,舆论又迅速转向“进口奢侈品价格高于国外,是因为奢侈品税负高于国外,导致消费外流,不利于扩大内需,不利于贸易平衡,因此,进口奢侈品关税等宏观税负应该下降”。此观点也迅速得到商务部呼应,并强调这是“大势所趋”。
    [4]http://www.xsdsj.gov.cn/Article/Print.asp?ArticleID=805
    [5]本部分参阅王道树等《中外税收负担、非税负担及总体负担的比较——兼论改革政府收入格局,增强政府公共服务能力》(载国家税务总局《研究报告》,2007年第44期);马海涛《政府非税收入管理》(载国家税务总局《研究报告》,2008年第4期)。
    需要说明的是,按照学术规范的科学严谨性要求,本应在他们研究的基础上,将相关数据补充调整至2010年,但考虑到相关数据相对稳定,且由于时间关系,未及补充,还望读者见谅,尽管这不影响对相关结论的基本判断。
    [6]参见IMF:《2001年政府财政统计手册》,第43-56页。
    [7]按照IMF的分类及可获得性,选取了18个工业化国家:加拿大、美国、奥地利、芬兰、日本、瑞典以及原欧盟12个成员国即法国、德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡、英国、丹麦、爱尔兰、希腊、西班牙、葡萄牙。
    [8] 加权平均税收负担的计算方法为:首先根据公布的各国以美元计量的GDP数据和宏观税负数据,推算出各国的以美元计量的全国税收收入,然后将其汇总数除以各国以美元计量的GDP汇总数,得到加权平均宏观税负。
    [9] 按照可获得性条件,选取了19个发展中国家:捷克、智利、匈牙利、印度、马来西亚、墨西哥、波兰、罗马尼亚、泰国、土耳其、秘鲁、阿根廷、保加利亚、南非、蒙古、越南、伊朗、哥伦比亚和斯洛伐克。
    [10]参见:《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号),2004年7月23日。
    [11]IMF定义的社会缴款是雇主代表雇员或雇员、自营职业者及无业人员自己缴款形成的实际收入或估算收入,这些缴款使缴款者、受其赡养者或遗属获得享受社会福利的权利,分为社会保障缴款和其他社会缴款。在我国,通常把这些缴款称为社会保障收入,为了统一名称和行文方便,本文通称为“社会缴款”。关于社会缴款、赠与和其他收入的详细内容,参见IMF:《2001年政府财政统计手册》,第43-56页。
    [12]按照IMF的口径,政府财政收入包括税收、社会保障缴款、赠与和其他收入。按此统计范围,我国政府除纳入一般预算管理、可以统筹安排用于民生支出、提供一般公共产品和服务的公共财政收入外,还包括政府性基金收入、国有资本经营预算收入、社会保险基金收入。见人民网-人民日报,作者:李丽辉,2010年8月23日。
    [13]比如,付广军等人对价格因素对税收增速计算的影响进行了检验:首先,分析GDP价格平减指数,例如,2006年GDP为210871亿元,按可比价计算增长11.1%,那么,按2006年价格计算的2005年GDP为189802.88亿元(210871/1.111),2005年GDP统计数字为183867.9亿元,那么,价格平减指数(189802.88/183867.9×100)为103.2。而2006年居民消费价格指数(CPI)为101.5,商品零售价格指数101.0,均低于GDP价格平减指数。其次,计算税收收入的可比价增长速度。用GDP平减价格指数先计算出按上年可比价计算的税收收入,再除以上年税收收入得出:2006年税收收入37636.27亿元,2005年30865.83亿元,GDP平减价格指数为103.2,那么,2006年按2005年价格计算的税收收入为36469.25亿元(37636.27/103.2×100),2006年按可比价格计算的税收收入增长速度为18.2%(36469.25/30865.83-1)。同理也可以计算出其他年份的税收收入可比价增长率。
    从按税收收入可比价计算的宏观税负看,以2006年为例,可比价宏观税负为17.3%,低于现价宏观税负0.5个百分点。现价宏观税负只有1998年和1999年低于可比价宏观税负,但两者差距仅为-0.1个百分点,其余年份现价宏观税负均高于可比价宏观税负,差距最大的1995年为1.2个百分点。可见,按可比价计算的税收收入增长率也大大低于现价税收增长率,除2000年可比价税收收入增长率高于20%外,其余年份均低于20%,所以,税收收入超经济增长实际程度并没有想象的那样大。(参见付广军等:《中国宏观税负研究》,载国家税务总局《研究报告》,2007年第36期)。
    [14]之所以费此笔墨,甚至冒跑题之嫌来澄清税收收入与GDP两者之间的“非对应关系”(下一部分将分析税收收入与体制安排和制度执行力直接相关),正是因为现实中的许多人,包括许多专家甚至是知名专家,都是以“两者具有对应、正相关关系”为基本假设前提的。而假设在理论研究中的极端重要性是不言而喻的,虽然这在有些理论中是明显的,在另外一些中是隐含的,但只要改变假设前提,即使该理论逻辑体系不变,结论却早已面目全非。最著名的例子就是西蒙用“有限理性”假设代替“完全理性”假设后,就彻底改变了管理理论和公共决策理论的面貌。因此,澄清这一关系可以奠定税负理论的科学基础,避免许多无谓的争论、分歧和决策误导。
    [15]本人曾在2009年提出“分税制体制效率”这一概念,并以此为据提出坚持与完善国、地税分设体制的政策主张。但当时对体制效率的认知还主要停留在由于体制成本(代理成本)降低而获得效率的层面,本文在此基础上进行了拓展和完善。参见李光辉:《坚持与完善国地税分设体制——税收管理委托代理问题透视下的历史与逻辑》,载国家税务总局科研所《研究报告》,2009年第4期。
    [16]参见黄肖广:《财政体制改革与地方保护主义》,载《经济研究》,1996年第2期。
    [17]“税收经济观”一般都是从经济决定税收这一单向度视角看待税收增长的,但税收管理体制作为上层建筑本身对经济的刺激,进而对税收收入增长的刺激效应却往往被忽视,事实上,两者是互动的。在马克思所创立的历史科学中,既没有把社会发展的动力归结为经济基础,也没有归结为上层建筑,而是归结为经济基础与上层建筑的相互作用。这就是说,马克思是在经济基础与上层建筑这两个端点之间寻找历史的答案。正如阿尔都塞所说:“马克思已经为我们提供了‘链条的两端’:一方面,生产方式(经济因素)归根结底是决定因素;另一方面,上层建筑及其特殊效能具有相对独立性。他要求我们在这两端去寻找”(阿尔都塞:《保卫马克思》)。可见,马克思把历史的本质归结为关系或结构,他的辩证法是多元决定的。参见谭鑫田主编:《西方哲学教程》,山东大学出版社,1996年第1版,第728页和733页。
    [18]许善达:《金税工程:一项政治体制改革的实践》,载《中国税务》,2003年第4期。
    [19]布坎南:《民主财政论》,商务出版社,1993年第1版,第99页。
    [20]同上,第106页。
    [21]这两个模型各有所长,也各有其短:Chamley模型在公共支出外生的前提下探讨了长期最优税收问题,长于分析最优税收,而短于分析内生支出;Barro模型则给出了内生增长中的最优公共支出条件,长于分析最优支出,却短于分析筹资问题。参见金戈:《经济增长中的最优税收与公共支出结构》,载《经济研究》,2010年第11期。
    [22]在上述模型中,税收是公共支出的唯一来源,因此这里所谓的宏观税负实际上对应于全部政府收入占GDP的比例。实际上中国政府收入不仅包括财政收入(即一般预算收入),还包括政府性基金预算收入,社会保险基金预算收入,债务收入以及预算外资金收入。以2009年为例,中国政府全部收入合计超过ll7760亿元,占当年GDP的比例约35%,略高于估计数据。
    [23]众所周知,萨缪尔森是数理经济学的鼻祖,是他把经济学变得看上去很科学的。在他早年各个版本的《经济学(Economics)》中,他都对苏联的GDP增长趋势作了预测,认为按照那样的速度,苏联很快就会赶上美国。随着西方越来越了解苏联经济的真相,萨缪尔森在新版《经济学》中预测的速度也越来越慢。到80年代初,他索性在书中取消了这项令人尴尬的预测。本文中所述金戈的研究也是如此,在他的模型中,选择不同的效用函数和生产函数形式往往会得到不同的研究结论,尽管其使用的函数形式在文献中被广泛运用,但未必一定符合中国经济的实际情况。参见薛兆丰:《如何看待中外经济学家》,载《中国图书评论》,2006年3月出版。
    [24]坦齐等人通过讨论l9世纪70年代至今工业化国家公共支出的增长,从经验角度总结了政府角色的历史变迁。l870年至一战期间,工业化国家公共支出占GDP的平均份额缓慢提高,从l870年的l0.7%上升到l913年的11.9%。“大萧条”给政府的扩张提供了最充分的理由。到1937年,公共支出平均份额已经提高到22.8%,约为l913年的2倍。二战以后,尤其是l960-1980年这段时期,积极财政政策的普遍施行造成公共支出占GDP的份额,从1960的28%左右增加到l980年的43%左右。在整个20世纪80年代和90年代初期,尽管各国政府实行了社会保障的私有化等项改革,但从总体上看,公共支出水平还是持续上升的。l990年,没有加权的平均公共支出达到GDP的44.8%,l996年达到45.6%。参见坦齐等:《20世纪的公共支出》,商务印书馆,2005年版。
    IMF的研究表明,总体上看工业国家和发展中国家的整体税负在2000年之前处于上升态势,2000年之后出现了由上升转为稳定的趋势。参见中国经济增长与宏观稳定课题组:《增长失衡与政府责任——基于社会性支出角度的分析》,载《经济研究》,2006年第10期。
    [25]关于转型成本的系统论述,请参见李光辉:《转型成本、债务融资与国家履约的合法性基础——以辽宁棚户区改造为例》,载《战略与管理》,2009年第3-4期合订本。
    [26]仅仅就分配谈分配,仅仅从分配和再分配领域着手,是远远不够的,不能从根本上扭转贫富差距扩大的问题。还需要从所有制结构上直面这一问题,需要从强化公有制为主体、国有经济为主导着手,扭转 “公”降“私”升和“国”退“民”进的趋势,阻止化公为私的所有制结构转换过程。这也是调整“国富”同“民富”关系的一个重要方面。邓小平强调,“只要我国经济中公有制占主体地位,就可以避免两极分化”,还说,“基本生产资料归国家所有,归集体所有,就是坚持归公有”,就“不会产生新资产阶级”。这是非常深刻的论断。这表明,社会主义初级阶段容许私人产权的发展,容许非劳动要素(主要是资本)参加分配,但都要以公有制的主体地位和按劳分配为主为前提。那种让私人资本向高利行业渗透(关系国民经济命脉的重要部门和关键领域),那种盲目地鼓励增加“财产性收入”之类的政策,只能促使收入差距和财富差距进一步扩大,都应该调整。只要保持公有制的主体地位,以按劳分配为主,贫富差距就不会恶性发展到两极分化的程度,就可以控制在合理的限度以内,最终向共同富裕的目标前进。否则,两极分化、社会分裂是不可避免的。参见刘国光:《中国财富走向:是“国富优先”转向“民富优先”,还是“一部分人先富起来”转向“共同富裕”》。
    [27]李扬、殷剑峰:《中国高储蓄率问题探究——1992-2003年中国资金流量表的分析》,载《经济研究》,2007年第6期。
    [28]樊纲、魏强、刘鹏:《中国经济的内外均衡与财税政策》,载《经济研究》,2009年第8期。
    [29]肖捷:《走出宏观税负的误区》,载《中国改革》,2010年第10期。
    [30]那么,财政要作多大的调整呢?假设未来12年中国经济年均增长率达到8%,考虑到全球性金融危机后,我国的财政收入也面临着调整,预计在调整期内(2008-2011年),财政收入占GDP的比重稳定在21%,从2012年开始到2016年,预计每年增加1个百分点至26%,然后保持稳定。另外,从当前开始到2012年,福利支出占财政支出的比重每年增长1.2百分点,到2012年增加到33%,此后逐渐增加到35%并保持稳定的话,则不论是在2012年还是在2020年,财政资金就可以支持所建议的福利体系。参见凤凰网:《构建全民共享的发展型福利体系》,2009年4月3日。
    [31]出处同上。
    [32]参见王道树:《推进政府收入结构改革,应对增长和转型挑战》,载国家税务总局科研所《研究报告》,2008年第29期。
    [33]参见付广军等:《中国宏观税负问题研究》,载国家税务总局科研所《研究报告》,2007年第36期。

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