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数据透视下的重庆模式
来源:网络转摘 作者:刘海影 点击:8479次 时间:2012-04-12 11:43:09
2011年,重庆经济增速达到惊人的16.5%,不仅在中国名列第一,在全球范围内也独占鳌头。那么,为什么围绕重庆模式还存在着这么多的争论呢?随着近期发生的领导人更迭事件,这种争论更是达到白热化的程度。争论的要点在于,重庆模式是否能创造可持续的、惠及民生的经济成长?
    在《地方政府竞争与债务风险》一文中,我曾经粗略探讨了以重庆为代表的一大批中国地方政府为追求GDP增长而采取的做法,称之为政府软预算之下的以土地、金融杠杆化为特点的政府拉动型经济,但未及详细分析这种模式的机理。鉴于重庆模式关系重大,有必要展开更加细致的分析。
    对重庆模式的最权威解释迄今为止来自被称为重庆CEO的黄奇帆市长。在黄市长看来,作为内陆城市的重庆要超速赶超沿海地区,必须打造不同的发展路径。过去20年,加工贸易“两头在外,大进大出”,物流成本占比很低,这是东部沿海尽占区位优势的原因。而重庆发展加工贸易,便须以新的模式解决物流成本、产业配套等问题,“一头在外,一头在内”。所谓“一头在外,一头在内”,即沿袭销售市场“一头在外”的同时,将原材料、零部件等生产全部实现本地化,聚集在同一城市和地区,从而大大降低物流成本。为落实这一策略,他曾于2008年亲赴美国惠普公司,说服惠普将4000万台产能的电脑生产基地落户重庆。此后,他再赴台湾,将全球最大的电子产品代工企业富士康引入重庆。广达、英业达等电子代工巨头接踵而来,大批零部件企业亦相继跟进。
    重庆的对外开放战略取得了巨大成绩。至2011年,世界500强企业中,超过200家已经落户重庆。受益于此,2011年重庆出口增速高达165%,毫无争议地雄踞全国第一。
    不过,大胆设想、扎实工作之外,重庆取得的成功离不开两个更加关键的因素:首先,中央给予重庆诸多优惠政策,其中包括使重庆称为在内陆惟一拥有两个保税区的城市。换言之,重庆实践可以视为在中国横行多时的优惠招商竞争的升级版。其次,重庆大规模的基建、固定资产投资构建了重庆得以被外企相中的基础。这些投资极大程度上改善了经商的硬件环境。事实上,大量外企的入住更重要的意义在于让重庆天量投资建设的基础设施与产能有了用武之地,不至于成为过剩设施与产能。
    在全局意义上理解重庆模式,重庆经济起飞来自于投资、城市化、出口增长的正反馈循环。2011年,重庆固定资产投资占GDP比例高达76%,四川比例为72%,全国平均水平则为64%。单此项差别,就可以解释三者在经济增速上的大部分落差(重庆16.1%,四川15%,全国9.1%)。
    重庆的投资不仅规模巨大,且以国资为主导。根据重庆财政部公开披露的数据,重点项目投资中国资主导的占比为67%,市场主导的占33%。为支撑如此水平的投资,重庆构建了构思巧妙、规模宏大的政府债务平台系统。重庆以政府金控公司渝富公司统领与支撑地产、城投等八大投资公司,主要依赖财政支出、中央转移支付项目投资、土地增值、国有股权等资金来源充实资本金,之后在扩大的资本金基础上动用一切金融手段扩大融资规模。至2011年年中,八大投资产总额约为4139亿元,负债额约为2500亿元。资产额与负债额快速攀升的关键是土地经营与金融运作。按照重庆市政府的规划,土地增值的绝大部分收益收归国有,构成各类投资项目资本金的主要来源之一,也是金融机构乐于提供金融支持的基础。
    源头自然是财政支出。重庆2011年财政支出高达3961亿元,占GDP比例为39%,而本地财政收入(含非税收入)为2908亿元;对比之下,同为西部省份、各方面条件都具备可比性的四川省的财政支出占GDP占比为22%,接近全国平均水平的23%。
    重庆是否有财政赤字只是定义问题,如果将本地支出(3961亿元)与本地收入(2908亿元)之差定义为财政赤字,则重庆2011年的赤字为1053亿元,占GDP比例高达10.5%,只不过这个差额由巨额中央财政转移支付买单。西部省份接受中央转移支付本为常例,比较而言,重庆规模较大:四川财政支出中由中央财政转移支付的部分占GDP比例为7%,全国财政赤字占GDP比例则为1.1%。
    另外,重庆本地收入中,税收收入为880亿元,非税收入为607亿元,土地出让金则高达1309亿元;在税收收入的880亿中,建筑业与房地产业占比高达452亿元。由此可见,重庆财政收入对土地与房地产的依赖度超过60%,称为土地财政毫不为过。相反,赢来彩声的大量外企并未贡献太多的税收增长,工商业经营状况也不尽人意:2011年增值税仅82亿元,不足财政收入的3%,增速也仅为微不足道的5%。高补贴的招商引资模式的代价由此可见一斑。
    鉴于重庆处于高速城市化过程中,土地持续升值可以预期,财政对土地的依赖也情有可原,但土地财政增速能否支撑重庆财政支出的超高速增长,则是另一回事。2011年重庆财政支出增速高达44%,赤字额增速高达139%,而2011年重庆平均房屋售价升幅仅为10%,进入2012年之后,该指标更出现下滑。如果土地出让金收入无法保持高速增长,重庆的财政紧张状况将恶化。
    除了财政状况之外,更受外界关注的是债务情况。在地方债务平台模式被发明之前,政府之手被现收现付规律约束,投资规模受限于财政开支与项目未来现金流;而在重庆政府的操盘中,财政开支之类的资源被整合为资产负债表的资本金,透过各类金融操作,来获得数倍的资产效果。如此,较小的投入可以撬动数倍总资产规模。举一个简单的数学例子,旧模式中1亿元的财政开支或许只能支撑1亿元的投资;相反,如果这1亿元投资作为资本金,撬动区政府以未来土地增值4亿元,合计5亿元作为资本金,在65%负债率水平上可以承受9亿元信贷,如此,总投资可以放大到14亿元。新旧模式下投资规模相差可高达十数倍。同时,在新模式之下,可暂时不考虑还本付息方面压力,依靠资产增值足以说服银行提供源源不断的后续支持。这样,地方政府债务平台模式绕开了中央关于地方政府不得举债的规定,经营城市的思路由关心经营损益转变为资产负债表管理,代价则是负债额持续攀升。
    按照中央审计署的数据,重庆市区县级政府债务在2010年年底总额约为2159亿元。该数据未包含市一级政府债务。这一数据已经大大高于黄市长接受采访时声称的“整个重庆,包括区县和市级政府,跟财政有关的债务余额是1200亿元”,或许黄市长对政府债务的定义不同于中央审计署罢。考虑到全国平均而言市一级政府债务是区县一级政府债务的1.6倍,重庆市区县级财政开支占全市比例为58.5%,如果全市债务与区县级债务比例在此两数之间,合理的推测是重庆市总政府债务最少在3690亿至5613亿之间,且未计算政府担保义务、养老金缺口等隐形负债。而2011年政府控股企业贡献的基金收入仅111.3亿元,巨量债务并未产生起码的投资回报率。
    很明显,重庆模式要持续下去的前提条件相当苛刻。如果来自中央的转移支付减少、如果土地升值速度降低、如果天量投资建设项目投资之后难以产生合理现金流、如果金融机构收紧对债务平台信贷,重庆都将被迫降低其投资增速,鉴于投资占经济比例高达76%,此举将导致经济增速快速滑落。
    在对外宣传中,重庆模式强调“共富”。如果财政开支是用于民生,即使不具有可持续性,至少民众获利,也可聊以自慰。然而,数据显示的故事并非如此。
    2011年重庆经济增速达到21.4%,财政收入增速高达46%,但城镇居民收入增速为15.5%,支出增速为12.3%,对比之下,四川经济增速低于重庆1.1个百分点,财政收入增速低于重庆15个百分点,但居民收入增速却高出重庆0.3个百分点,居民支出增速高出重庆0.8个百分点。重庆政府支出与民众支出增速之比高达374%,也算叹为观止。在全社会产出这块蛋糕中,重庆政府切走的部分多了,自然地,居民切走的部分就少了。
    另一方面,政府开支存在大量不合理之处,面子工程、形象工程开支巨大且流程缺乏监督,浪费巨大,而急需的教育、医疗等民生开支存在很大欠账。例如,重庆市条件最好的渝北区,在龙头寺公园投入11亿元,相当于渝北区十一五期间全部的教育投入,但是该区应修而未修的城市中小学就高达70多所,所有学校被迫实施大班制,收取昂贵的择校费用。人民群众急需的区人民医院和区中医院扩建工程迟迟没有动工。
    民间经济的状况也难称良好。在过去数年时间,政府相关部门随意出台税收收费政策,随意增加企业税费负担,对划入政府“心中”的企业,人为制造不公平的经营环境,私营企业家们叫苦不迭。据政府统计数据显示,2011年重大项目投资中,市场主导投资完成额不及计划的90%,企业景气度比2010年同期降低10%,企业家信心也降低12%。在16.5%惊世骇俗经济增速背景下,这些数据触目惊心。
    回头来看,数百年市场经济发展史,已经再三论证了两条经验。第一,追求政绩而不是利润的国营企业难以选择并运营具有经济合理性的投资项目,投资规模往往偏大,项目投产之日往往是亏损开始之日。给予国营企业垄断地位固然可以改善企业盈利状况,却会付出两大代价,首先,企业即使盈利,利润也难以回馈政府财政,分红比例令人难堪;其次,依靠垄断地位获利的本质是对民企、消费者征税,将降低民间经济活力、消费与投资,最终有害于经济增长。长此以往的教训可以在苏联经济崩溃史中看到。第二,债务杠杆无法永恒放大。加杠杆对经济的拉升作用有多大,去杠杆时经济紧缩的痛苦就有多大。希腊以及更广大范围内而言的欧洲债务危机正在提供活生生的例子。
    重庆为发展经济做了大量工作,某些举措对全国其他省市来说不乏借鉴意义,其努力值得肯定。然而,重庆模式不仅追求债务杠杆化之下政府拉动型经济增长,而且将这一模式推到极端,极力放大政府对资源的抽取能力、对经济的操控能力,并为此在财政、金融、司法、社会治理等各个方面强化权力范围。这一模式不相信民间经济在创造和把握经济发展机会的能力,而相信政府之手无所不能,为达目的,不惜横征强敛、大举负债、压制民权、削弱法治。其实,好政府并不沉迷于权力之运用,而关注权力之约束;不谋求无度扩张政府边界,而致力于培育民间经济与社会活力。说到底,保持对人民的尊重与自身的谦卑,才能最终赢得社会和谐与经济的可持续发展。

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