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中国为什么要建设法治国家?
来源:网络转摘 作者:王利明 点击:11099次 时间:2012-05-22 23:22:35
 【摘要】法律至上、良法之治、人权保障、司法公正、依法行政是现代法治的基本内涵。法治之所以能够替代人治成为基本的社会治理模式,主要在于其在社会治理功能方面具有不同于人治的特性,如明确性、可预期性、科学性、稳定性、社会凝聚力。因此,法治不仅是西方社会的治理模式,同样也是现代中国社会治理的必然选择;法治不仅应该成为一种治国方略,更应该成为一种生活方式。在我国这种转型国家中实现法治,必须依据法治本身的规律和我国的现实情况加以科学规划和稳步推进,才能够最终实现我们的目的。
    【关键词】法治;司法公正;依法行政;社会治理
    
    党的十五大确立了依法治国的战略方针,并将之写入宪法,从而使建设社会主义法治国家成为我国既定的治国方略。在此方略指引下,法治已成为我国基本的社会治理模式,并逐渐成为人民的生活方式。但不容忽视的是,法治实践客观上存在着不少障碍与阻力,法治发展进程并非一帆风顺,其原因不仅有历史、文化等方面的因素,还有对为什么要建设法治国家的观念困惑和误区。显然,现阶段继续深入讨论“中国为什么要建设法治国家”并不多余,只有从理论上真正厘清这个重大问题,才能消除观念上的消极因素,切实稳步地推进我国社会主义法治建设的进程。
    
    一、法治内涵的确定
    
    要准确全面地回答“中国为什么要建设法治国家”这一重大问题,首先应确定法治的内涵,因为这是一个多义的概念,意义取舍不当将直接导致方向性的错误。从历史上看,法治“Rule of law”一词形成于13世纪的英国,在著名法官柯克与国王查理二世的争论中,柯克提出了“法律是国王”的论断[1](P187),这在实质上触及了现代法治的基本内涵,即法律至上。“法治”一词在其他西方国家的表达中有所不同,如德国、法国均表述为“法治国”(德语Rechtsstaat;法语Etat de droit),但意蕴大致相当。与此相比较,尽管中国古代也有“以法治国”、“使法择人”、“使法量功”等法治形式,如法家强调“以法为本”、“法不阿贵、绳不绕曲”,但正如沈家本先生所指出的,这种法治与西方法治只是形式相似,无法掩盖二者在“宗旨”,即精神内核方面的区别。[2]故而,严格地说,现代法治理念主要还是来源于西方,但又必须符合中国的国情和现实需要。
    在此基础上,笔者认为,法治的基本内涵主要包括如下几个方面:
    第一,法律至上。这是法治的首要内容,即法律应是社会治理的最高准则,任何个人和组织都不享有法律之外的特权。早在美国建国初期,潘恩便指出,在法治国家里,法律是国王,而非国王是法律。[3](P114)英国学者戴西也认为,“法律至上”是法治的主要特征。[4]法律至上实际上是要实现规则治理,“没有规矩,不成方圆”非常形象地说出了其中的道理,即将明确稳定的规则作为“规矩”来规范国家和公民的行为。需要指出的是,规则治理与民主治理不可分割,在法治社会,正当的法律都是通过民主程序制定出来的,反映了民众的期望,符合民众的利益,体现了社会的共同理想和信念,理应受到全社会的尊重和遵从,这也为民众遵守规则奠定了良好基础。因此,法治的实质就是以人民的意志来管理国家和社会。
    第二,良法之治。亚里士多德指出:“法治应当包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[5](P199)这是探讨法律在价值上的正当性的最早主张。尽管学理上也曾有“遵守法律,即使恶法亦然”的说法[6](P147),但其主要强调法律的权威性及其普遍适用性对于法律实施的意义,并没有否定良法的重要性。既然法治是依法治理,那么,只有良法才能最大限度地得到民众的认同,才能最大限度地发挥法治的效力。当然,良法的理解和判断是一个仁者见仁、智者见智的问题,它通常应具备以下要素:一是制定完备,即法律应当是类别齐全、规范系统、大体涵盖社会生活的主要方面,且各项制度相互之间保持大体协调的制度体系[7](P25);二是法律应当有效规范社会生活,并在制定过程中吸纳大多数社会成员的参与,进而符合社会和人民的需要,符合社会一般公平、正义的观念;三是法律应当保持内在的一致性,立法者应当不断通过修改、补充等方法来使法律符合社会的需求与时代的发展。[8]
    第三,人权保障。人权一般指人在社会、国家中的地位。在马克思主义看来,人的本质“在其现实性上”是“一切社会关系的总和”[9](P18),其中包括经济关系、政治关系、文化关系及其他社会关系,因此,人权是人在一切社会关系和社会领域中地位和权利的“总和”,其中包括社会权利、经济权利、文化权利、政治权利以及人身权利。[10](P30)在此意义上,人权实质上就是人的主体地位象征,而法治只有建立在充分尊重和保障个人人权的基础上,才能肯定人在法律上的主体地位,法律的存在才具有合目的性。[11](P163)在我国,人权作为人最基本的权利集合,体现了人民群众的根本利益,因而保障人权也是我国社会主义制度的根本任务。构建法治社会的终极目的是为了实现个人的福祉,因而法治也必然要以保护人权作为其重要内容,而人权的保障状况也成为在现代社会中区别法治国家和非法治国家的重要标志。[12](P11)当然,保障人权在维护个人自由和尊严的同时,还能有效地防止政府的侵害,从而规范公权,这也是法治的内在含义。
    第四,司法公正。古人说:“徒法不足以自行。”法律必须在实践中得到严格的适用才能发挥其效力,否则,再好的法律也只能形同具文,这就是霍姆斯所说的将“纸面上的法”(law in book)转化为“现实中的法”(law in action)的过程。[13]而法律要准确适用,离不开司法公正。在现代市场经济中,平等主体之间的纠纷有多重的解决机制,如协商、调解、谈判、仲裁等,但从纠纷解决的权威性和终局性来看,由独立的、中立的、享有公共权力的司法机构来解决无疑是最佳选择,而这个机构就是法院。申言之,法治不仅意味着法律的至高无上和依靠良法治理,还应经由公正的司法活动来贯彻实施。公正的司法,不仅在于惩恶扬善,弘扬法治,同时也是对民众遵纪守法的法治观念的教化,是对经济活动当事人高效有序地从事合法交易的规制。司法公正固然需要司法的独立和权威的保障,需要体现出实体上的公正,此外还不能忽视程序公正,即司法必须在法律程序内运作,必须展示出一套法定的、公开的、公正的解决社会各种利益冲突的程序。正因为程序是看得见的正义,也是实体正义的根本保障[14](序言),也即“通向法庭裁判正义的道路是由多种正当的程序铺就的”。[15]程序公正要求当事人在程序上武器对等,任何人不能充当自己案件的裁判者,论证和决定都应遵循一定的程序。现代法治的一些重要规则,如无罪推定、禁止刑讯逼供、裁判者的独立公正等,都是从程序公正中发展出来的,它们也是保护基本人权、实现社会公正的基本措施。
    第五,依法行政。在法治社会中,最高的和最终的支配力量不是政府的权力而是法律[16],政府因此也必须依法行政。之所以如此,一是因为政府所享有的行政权具有强制性、单方性、主动性、扩张性等特点,一旦失去了约束,将严重威胁处于弱势一方的公民合法权益。因而,如果要通过法律手段来调整政府和公民的关系,就必然要求行政权的行使要获得法律的授权、受到法律的限制并遵循法定的程序。相对人在受到公权力的侵害之后,应可以获得相应的救济。[17](P5)这正体现了法治国家的本质,即国家和人民的关系是以法的形式来界定的。[18](P81)二是为了保证公权力自身的廉洁和高效率,减少社会资源的浪费。从社会治理的历史经验中不难看到,一旦公权力失去制约,其不仅会侵犯公民个人的合法权益,也会侵犯公共资源和公共利益,而且,对这些公共资源的破坏,给整个社会带来的危害可能远远大于对个别公民权益的损害。三是因为政府所享有的公权力都是根据民众的意志产生,由民众所赋予的,民众对于自己所赋予的权力,也要通过一定的方式进行制约,以防止权力被滥用,而制约权力最为有效的方法就是通过规则控权,因此,法治的核心就在于有效地控制公权力。[19](P15)在法治社会,任何政府的权力都必须由法律来规定,法无明文允许即为禁止,公权力的内容、行使等都必须纳入法治的轨道。
    还应指出的是,按照一些西方学者的观点,法治有形式意义和实质意义之分,或者称为“薄维度的”(thin)和“厚维度的”(thick)之分,前者体现了富勒所说的法律的一般性、公开性、预见性、明确性、一致性、可适用性、稳定性和强制性[20](P3),后者则强调法律的价值和实体性正义,尤其是强调与政治民主制度之间的联系。一些研究中国问题的外国学者认为,中国的法治是一种“薄维度”的法治。[21](P2-6)笔者认为此种观点不当。一方面,我国的法治不是对西方法治的简单复制,而是以社会主义基本经济制度和政治制度为基础,坚持党的领导,坚持社会主义政治制度的特点和优势,符合我国当前的基本经济和社会状况,维护社会的基本秩序和稳定,不能完全用西方的标准来判断我国法治实践成功与否。另一方面,我国实行的社会主义制度和实现法治国目标并不冲突,社会主义制度就是要充分保障人民的民主权利,维护其参与国家政治和制定法律的权利,并在得到全体公民认可的法律下依法治理国家,规范国家公权力,保障人民利益,这和法治的内涵是完全一致的。因此,我国政治语境下的法治并非“薄维度”的法治。
    
    二、法治的社会治理功能
    
    从西方的经验来看,进入现代社会之后,西方要么如大陆法通过复兴罗马法传统,通过成文法来规范社会,要么像普通法通过判例法形成规则约束行为,这些都是通过确立依法治理的框架来回应社会治理的需要。从过去几百年的发展经验来看,这种治理模式总体来看是成功的,它为西方社会经济的发展提供了充分的制度支持。为何法治替代人治成为人类社会的主导?要回答这个问题,就必须考察法治相对于人治的社会治理功能,进而加深对法治的理解。
    对法治与人治进行对比分析,不难看出法治在社会治理功能方面有不同于人治的以下特性:
    第一,法治具有明确性。法律的规定通过成文法或者判例的形式表现出来,其条文或者内容具有明确性,使人们清晰地知晓自己行为的后果,实现社会的规范和有序,这诚如荀子所云“君法明,论有常,表仪既设民知方”[22],即规章制度设立后,人民了解,则方向明确。而人治是“一人之治”,即完全根据特定个人的判断、选择与决定来进行治理,往往由个人的言语发布命令、指令,其最大特点在于个人的随意性和内容的模糊性。而且,人治的决策过程不公开,在决策程序上难以保证最终决策结果是科学合理的。
    第二,法治具有可预期性。在法治社会,法律一经公布,就昭示天下,成为人们的行为规则,每个人都可以按照法律的规定去从事各种行为,而不必担心出现难以预见的后果,因为每个人行为的后果在法律上都已经做出了规定。如此就可以为人们的行为提供长久的预期,使市场交易得以有序进行,就能够减少社会中交往的成本,提高整个社会的效率,人们可以安居乐业。而人治则容易朝令夕改,命令的颁布和废止、更替甚至取决于当权者个人的喜怒哀乐和情绪变化,因此,人治之下的规则不具有长远的可预期性。
    第三,法治具有科学性。在法治社会,法律的形成与颁布,是众人参与的结果,立法的过程可以说是集众人之长,而司法的过程则是职业化、专业化的法官对法律进行适用的过程。而在人治社会,命令的颁布往往是个别有权者的决定,从概率上看,个人的决定不如多数人商议而做出的决定科学,而世界上并不存在柏拉图所期待的“哲学王(philosophy-king)”,人的理性是有限制的,这一固有缺陷决定了完全依靠个人能力来治理社会存在巨大的风险。
    第四,法治具有稳定性。法治社会形成完整的秩序,这种秩序是通过法律而公布的,具有长久的稳定性,其秩序的变动必须经过法律上的修法、立法等活动才可以产生,所以其具有程序上的严谨性,不因个人的变动而变更。历史经验证明,制度更具有根本性、全局性、稳定性、长期性的特征,只有实行法治,才能保障国家稳定、社会昌明。人治社会虽然也具有一定的秩序,但这种秩序是难以长期维系的,不具有长久的稳定性。因为社会治理的效果往往被某个人的能力所直接决定,导致所谓“人存政举,人亡政息”。人治社会缺乏对统治者的监督和制约,容易导致个人的专断和权力的过分集中。这对于现代社会的发展和稳定是有害的。
    第五,法治具有社会凝聚力。在法治社会,法治一则要求全民参与,制定良法,二则要求法律至上,法律面前人人平等。通过这两方面可以实现社会公众意愿的有效表达,形成一种社会共识,并对于法律执行的效果在心理上能够予以接受。在人治社会,如果遇到贤明的君主、清廉而又富有能力的官吏,也可能形成一定的凝聚力,但这种人治社会不可能从根本上反映最广大人民群众的利益,因而这种凝聚力是有限的。
    正因为法治有异于人治的上述特性,所以法治成为适合现代社会特点的基本治理模式。一方面,现代社会是以大工业生产、大分工、商品和服务高度流通为特点的陌生人社会,适用于古代熟人社会的人治方法在现代社会难以再发挥有效的作用;另一方面,现代社会治理的复杂程度与过去有质的差异,随着人类社会的发展,人的自主性和个体性也日益增强,价值判断日趋多元,利益关系日益复杂,交易方式多样化,各种纷繁复杂的社会现象层出不穷,如人口的大量、急剧流动使得社会的控制较之以往更加困难,这无疑加剧了社会治理的难度,而人治社会的管理模式与这些需求难以相容,难以再维系下去。
    需要强调的是,尽管法治与人治存在质的差异,但它们均是组织社会管理的途径,都要求有高素质的人来进行社会管理,这一点在人治社会表现得更为充分,无论是中国古代的“圣王”理念,还是柏拉图的“哲学王”思想,均为适例,法治社会也不完全排斥这一点,在一些实现法治的国家(如新加坡),就特别强调推行精英政治,把各界精英都吸收到政府担任高级领导人,从社会招揽人才。[23]即使是在法治社会,如果吏治腐败,也可能会遇到比人治更糟糕的问题。尽管人治比法治有更悠久的历史,积累的经验也更为丰富,但是,既往的社会治理经验已经使人们达成共识,即法治具有人治所不具有的优越性。邓小平同志曾经说过:还是靠法律靠得住。这就是对这种共识的科学概括。
    
    三、法治是现代中国社会治理的必然选择
    
    法治不仅是西方社会的治理模式[24],同样也是现代中国社会治理的必然选择。经过改革开放30多年的发展,我国已经成为世界第二大经济强国,但是,仅仅是GDP的提升并不等于民富国强。中华民族的复兴、国力的富强,很大程度上取决于我们是否有符合中国实际需要的法律制度,通过制度的有效运行来实现社会治理,化解各种矛盾和冲突,使社会保持稳定、和谐。正如有学者所指出的,经济是一个国家的血肉,但法治是国家的骨架和脊梁。[25]一方面,经济的发展并不必然带来社会的公平和有序,甚至在一定程度上使社会矛盾凸显,只有通过法治才能实现社会的公平和秩序。另一方面,经济的发展也并不必然意味着社会的全面发展,并不意味着各种社会矛盾能够完全消除。必须在发展经济的同时通过法治建设维护社会稳定,为实现社会的长治久安提供制度保障。邓小平同志明确提出,要“两手抓、两手都要硬”,“所谓两手,即一手抓建设,一手抓法制”。[26](P154)这就精辟地概括了中国要实行法治的原因。
    (一)法治是中国进入现代社会的必然要求
    我国有几千年的人治历史,其中存在过许多盛世时期,如文景之治、贞观之治、康乾盛世等,并创造了灿烂的文化,在世界上产生了深远的影响。从历史发展的惯性规律来讲,这种社会治理模式中有不少可援用的经验。但是,人类社会已经进入现代化时期,过去的一些做法已经不合时宜。比如,在封建社会,一个县官可以仅带着一两个随从去治理有着十余万人的大县,这与当时农业社会的“超稳定结构”、无讼的乡土观念以及自治结构等是相适应的。但从社会发展状况来看,我国在逐步进入工业社会乃至所谓后工业社会后,社会关系的性质与状况发生了重大的变迁,日益从原来的“熟人社会”演变为“陌生人社会”,在现代化进程中遇到了一些前所未有的新的矛盾和挑战,传统的农业社会和计划经济时代的治理结构很难应对这些矛盾和挑战,以法治为中心的规则之治对于社会的治理和发展便至关重要。如前所述,在现代中国,由于工业化、城市化的进程加速,人的个体性大大增强,交易方式日益复杂化,传统的治理手段对人的控制大大弱化,必须通过法治来加强对人的保护和对个人行为的规范。而且,随着社会经济的发展,市民社会已逐渐培育和建立起来,社会各个阶层也有了比较明显的分化,要保证国家和社会之间的良性互动,在社会各阶层之间建立良好的关系,也需法治予以调整。在我国当前,权力作为社会中枢的特征在社会经济领域也在发生变化,这主要表现为地方性权力、部门性权力的强化与国家权力的相对弱化,因而完全靠国家政权对社会实现深度控制已越来越困难。[27]这在一定程度上就需要通过法治合理地规范权力和控权。要处理好各种利益关系,解决好各种利益冲突,只能借助法治的力量。
    (二)法治是市场经济发展的基本保障
    从市场经济发展的角度看,法治是构建市场经济秩序的基本保障。市场经济本质上是法治经济,市场和法治是同一硬币的两面,缺一不可。[28](P314)与计划经济时代不同,市场经济对资源的配置是通过竞争机制实现的,这就必须依循一套完善的规则,以实现通过市场“看不见的手”对经济的调整。法治在市场经济中的作用具体体现在:一是法治构建了交易正常进行的法律基础。市场经济本质上是交易的总和,而物权法、知识产权法等确定了明晰的产权,为交易确立了前提;而合同法等法律则明确了正常的交易秩序和交易规则;侵权法、刑法则为产权的保护提供了法律依据,从而基本建构了正常的市场秩序。二是维护正常的市场秩序。在市场经济条件下,市场主体为利益所驱动而相互竞争,彼此间有密切的利害关系。这种利害关系有损人利己的倾向,从而破坏了正常的市场秩序。如果没有事先安排的规则去抑制彼此可能造成的损害,经济就难以正常运行。[29]这就有必要通过法治明确政府对市场的干预权力和界限,通过政府依法适当干预形成正常有序的市场经济秩序。[30]例如,通过反垄断法、反不正当竞争法遏制不当竞争,防止垄断对市场秩序的破坏,为企业创新和资源配置提供优化的法律环境;通过合同法的违约责任制度以及相关法律责任,促进当事人信守合同、严守允诺;通过侵权法防止通过侵害他人权益来获取利益;通过刑法铲除以权谋私、权力寻租、官商勾结、权钱交易等腐败现象,打击经济领域犯罪,从而构建公平、高效的市场环境。三是维护市场的合理预期。无论是房地产市场、商品市场、劳动力市场,还是证券市场以及货币市场,其稳定的基础在于制度的构建,尤其是金融市场赖以建构的虚拟经济极其脆弱,更是依赖于人们对规则、制度的信心与预期。现代健全的金融市场体系,实际上都是以法律制度的健全为基础,以交易当事人对制度的合理预期为前提;只有最大限度地依法保护此种预期,才能有效实现市场经济的正常运转。四是通过保护交易当事人人身的安全和财产的安全形成市场经济体制下社会的经济“稳定器”和“安全阀”。在财产与人身的安全中,人身的安全更为重要,只有有效保护这两项利益,人们才能有投资的信心、置产的愿望和创业的动力。没有健全的法治,将导致人才、智力的外流与财富的流失。五是有效防治市场经济发展所带来的负外部化效应。我国在市场经济发展过程中,产生了诸如环境污染、资源掠夺和恶化、生态破坏等一系列副作用。其深刻的原因在于未严格的依法办事及政府部门的不作为。例如,一些环境污染企业能够不经过全面的环评就上马,一些企业的严重污染长期得不到有效制止和查处,都反映了我国法治不健全的现状。六是可以提供有效的、可信服的纠纷解决机制。市场是交易的综合,其中充满了平等主体间的利益冲突。面对这些冲突,最有效的解决方法就是通过规则来解决纷争。
    (三)法治是解决中国社会现实矛盾、维护社会稳定的有效手段
    发展是硬道理,稳定是硬任务,稳定压倒一切。当前,我国社会经济发展已经从低收入国家迈进中等收入国家行列,这一阶段的重要特征就是社会进入矛盾多发期,甚至社会矛盾有可能相对激化。实践中出现的个别地方治安恶化、上访和群体性上访增加、群体性事件包括无直接利益冲突的群体性事件的上升等都是这一特点的体现。另外,伴随着城镇化进程,失地农民增加、城镇居民就业压力加大等都有可能引发一些社会问题。各种矛盾和纠纷具有类型多样性、易扩散性、易激化性等特点。[31]社会不稳定因素的增多,固然有利益分化与冲突的背景,但在很大程度上,也是由于司法程序未能发挥应有的、作为社会矛盾主要化解机制的巨大作用而导致的。各种社会矛盾的解决,可以有“协商”、“调解”、“仲裁”和“裁判”等多种方式,其中的每一种解决方式都应当被纳入法治的轨道。[32](P3)在某种意义上,当前矛盾多发的状态,正是建设健全法治的良机。法治化解社会矛盾的特点主要在于:
    一是通过程序来实现正义,将纠纷通过技术的手段化解,而不至于转化为严重的社会问题。从实践来看,一些社会矛盾和冲突在发生之后,出现了非程序化和失范性的特点。这些纠纷不是采用理性的诉讼方式,而是通过上访、群访甚至群体性事件来解决。这样不仅不能解决矛盾,反而会导致矛盾激化、秩序受损。在司法功能不彰的情形下,我们曾经希望借助于信访制度来解决矛盾,但结果导致了司法一定程度的边缘化,党政机关不堪接访重负,且因为大量的上访都是涉诉信访,接访者也难以对所涉争议做出公正的评判。一旦大量纠纷通过接访来解决,势必导致“信访不信法”等法治被弱化的后果。[33]笔者认为,在今后相当长的时间内,信访制度的存在仍具有其合理性,但着眼于建设社会主义法治国家的战略目标,应当尽量鼓励公民依据法定的程序表达诉求,引导公民尽可能通过现行的法律制度和程序来化解矛盾和纠纷,而不应该鼓励程序外的纠纷解决机制发挥主导作用。凡是能够通过调解、诉讼、仲裁等方式化解的矛盾,或者已经进入法定程序解决的,应当依循这些程序来解决。尊重法定程序是中国实现法治的必然途径。[34]还应当指出,程序正义是“看得见”的正义,如果离开了一定的程序来解决纠纷,对实体问题的判断就有可能出现仁者见仁、智者见智的现象,造成同一问题不同处理的结果,反而无法保证实体正义,甚至引发新的纠纷。尤其应当看到,通过公正的司法程序解决纠纷,能够充分发挥法律引导人们正当行为的功能,形成对遵守规则的合理预期。实践中,面对巨大的维稳压力,我们的维稳成本居高不下,各级党政机关的维稳压力越来越大。在一票否决制下,各地政府将维稳当做第一要务,在人力、物力、财力等方面的支出不计成本。[35]这样的做法不具有可持续性。单纯为了化解矛盾而“花钱买平安”、“人民内部矛盾用人民币解决”的做法,在短期内似乎是可行的,但从长远来看,其会损害民众对规则的合理预期,反而引发新的社会矛盾。相反,对于各类突发的矛盾,一旦形成依法解决的机制,对于未来同类的纠纷便可做出相同的处理,甚至为当事人提供自行解决纠纷的参照,最终有效地化解和减少纠纷。
    二是法治本身是一种“控权”机制,法律在赋予公权力机关国家权力的同时,也一并确立了其权力的界限、责任、行使程序。健全的控权制度以及保护私权的机制,可以有效协调好政府与民众之间的关系,维护好最广大人民的根本利益,从而最有效地化解社会矛盾。实践中存在的“仇官”现象,很大程度上就是因为行政权的不当行使、官场腐败、官商勾结、执法不文明、漠视人民群众诉求、信息不公开等原因造成的。[36]而这些问题完全可以通过进一步加强法治、规范公权、保障私权的机制来有效遏制。
    (四)法治是实现社会正义的有效方式
    我国在经济高速发展的同时,贫富差距逐渐拉大,基尼系数甚至已经超出了国际公认的“警戒线”。实践中出现的分配不公、劳动者权益不能得到充分保障、因行政权力产生的“暴利”、利用垄断地位产生的“暴富”等问题,其重要原因就在于规则的缺失或者是对现有规则的漠视。法谚云:“法是公平正义之术。”无论法律如何变化,其终极目的仍是实现社会正义。英国学者威尔金森等研究发现,在注重平等的国家,无论是经济增长质量、社会稳定、居民幸福指数、犯罪率等都优于贫富差异过大的国家。[37](P15-215)这也恰恰表明法治作为实现社会正义的有效方式,对于经济社会发展的重要意义。为了有效地实现社会正义,我们应当进一步加强社会立法,完善有关医疗卫生、养老保险、社会救助、义务教育等方面的立法。在一个法治社会,仅仅通过按劳分配和按资分配并不能完全解决社会成员尤其是弱势群体的生老病死等基本保障。这就需要通过国家立法、以国民收入再分配的方式,来真正实现全体社会成员最基本的生存保障和社会福利。通过法治解决社会成员的后顾之忧,能够从根本上维护社会公平,奠定维护、保障社会稳定的基石。
    (五)法治是实现国富民强的根本保障
    在古代社会,法家就提出了“奉法者强则国强”、“奉法者弱则国弱”的观点。这就是说,如果在一个国家里,遵纪守法的人占多数,那么这个国家就能保持强大;如果民众都不遵纪守法,则国家必然衰弱。毋庸讳言,由于历史、经济、文化、意识形态等诸多因素,随着中国作为世界大国的崛起,必将受到一些西方势力的遏制,一些反华势力也会兴风作浪,使我们面临重重的困难和挑战。对此,最好的防范办法就是实现国富民强、社会和谐。而无论是繁荣市场、发展经济、充分发挥民众的创造力,还是调解纠纷、化解矛盾,法治在其中的功效都是毋庸置疑的。只有实现法治,才能解决好我国社会、经济、政治等一系列问题,维护国家稳定,实现国家繁荣,从根本上杜绝反华势力的渗透、颠覆企图。
    当然,法治绝不意味着以法律来治理一切。法律的作用也是有限的,社会上的大多数纠纷和摩擦还需要依靠公共道德、党纪政纪等社会规范来解决。例如,食品安全中出现的从“大头娃娃”、“三鹿奶粉”到“瘦肉精”等多起食品安全事故,都反映了漠视法律规则、政府执法不力等问题,同时也反映了诚信缺失的现实以及道德教化的必要性。但是,在各种治理模式中,法治在社会管理中处于核心的地位,其他社会管理方式和纠纷解决方法不能够和法律的规定相违背。法律确立了社会生活的基本规则、规定了社会的底线;违背法律就是违背了社会最低限度的道德要求,不应当被社会所允许和接受。
    
    四、法治是一种生活方式
    
    一种社会治理模式是否成功,归根结底还是要看其能否给社会成员带来幸福。人类总是渴望生活在一种有序的、稳定的环境之中。人们都有追求幸福美好生活的愿望和权利,而法治则是这种幸福美好生活的重要保障和实现手段。法治是以规则治理为主要特点的治理模式,而法律最大的特点就是明确并且公开,而且在当今绝大多数现代国家中,法律的制定必须经过社会成员整体的充分讨论,在很大程度上能够反映社会多数成员的利益需求,遵守法律也就是实现大多数人的意志。因此,法治不仅应该成为一种治国方略,更应该成为一种生活方式。具体而言:
    第一,法治是人们幸福生活的保障。社会主义的根本目的就是满足人民日益增长的物质文化需要,也就是实现人民的幸福生活。幸福指数的一个重要方面就是法治。维护民生、保障人权是实现民众幸福的基本前提。民生是什么?笔者认为,最大的民生就是老百姓的财产和人身安全。财产和人身如果得不到保障,老百姓就不能安居乐业,更无法充分发挥其聪明才智和创造力,也就谈不上民生。民生还包括人们在养老、居住、教育、医疗、社会救助等方面依法得到充分的保障,从而使人们安居乐业、实现社会和谐。
    第二,法治使人们能够自由、有尊严的生活。法治作为一种规则治理模式,能够引导人们选择行为方式,培养人们的规则意识,形成按规则行为的习惯。法律既是自由的起点,也是自由的界限。正是在这一意义上,古罗马思想家西塞罗说:“为了自由,我们应做法律的奴仆。”在法治社会中,人们严格按照法律规则行为,如此则可以将规则内化为人们的行动本身,人们在行为时会自动遵守各种规则。一个守法的公民才是合格的公民。基于对守法的预期,人们便可以有计划地安排自己的生活,使生活具有确定性,从而获得自由。同时,法治也保障着人民的尊严。在法治社会,人是作为公民而存在的,都具有平等的地位。只有在这样的社会中,人才能够真正成为国家的主人,才能够真正享有尊严。法治社会是一个文明社会,一个文明社会意味着人们行为的规则是法律。[38](P3)
    第三,法治社会使人们具有安全感。在法治社会,政府是按照宪法组织起来的,政府的权力是通过宪法获得的,公权力不能随意侵入私人领域,必须严格按照宪法和法律的规定来行使权力。弱肉强食、恃强凌弱、以势压人的现象在法治社会中是不能被容忍的。因此,在法治社会,民众不会对公权力抱有恐惧感,也不会因为符合法律行使自己权利的行为而担心受到强权的打击和迫害;国家也不能够随意地占有和剥夺公民的财产和人身权利。在法治社会,公民能够感到制度所提供的持久的安全,相信法律会保护自己,从而不会恐惧任何邪恶势力。
    第四,法治能够为人们提供良好的生活秩序。法治表现了一种社会的有序状态,在这种状态下,人们文明有礼,安居乐业,遵纪守法。法律能够有效地规范人们的行为。在法治社会,人们都应学会按照规矩来行事,每个人行使权利时都要尊重他人的权利,不得侵害他人的权利。一旦发生纠纷,人们能够依循法定的程序去寻求救济、有序地解决纠纷。在法治社会,不是运用丛林法则来解决纠纷,也不是依靠与官员的关系来解决纠纷,而是要依据程序来实现救济。尽管法律也可能存在缺陷,执法者也可能会有不公,但在法治社会中,正义是在法律的框架内实现的,司法程序是人人可及的。[39](P95)人们完全可以通过相关程序,纠正执法和司法中的错误,从而在法治的框架内得到救济。
    第五,法治能够给社会带来公平正义。追求社会公正是人们千百年来的理想,也是人民幸福的内涵,只有在法治社会才能够真正实现社会的公正。一方面,法治意味着法律面前的人人平等。在一个真正实现“法律面前人人平等”的社会,人们才能切实感受到社会的公平正义。另一方面,法治能够通过有效分配社会资源,解决公民生老病死的社会保障问题,保障公民安居乐业、幸福安康。在法律面前,不管个人之间在身份、能力、财富占有等方面有多么大的差异,他们都是平等的。[40]由于法律具体规则能够涉及社会财产的一次和二次分配,涉及对加害行为的惩罚和对损害的补偿等社会因素,所以,这种在法律面前的平等有时不仅仅指的是形式意义上的平等,而且包含了实质意义上的平等,从而可以增加社会成员的幸福感。
    
    五、依法治国需要进行科学规划和稳步推进
    
    法律作为一种根植于特定历史时期和社会经济文化环境的制度,反映了人们在相应时期和背景下的社会需求和价值取向。中国的法治道路应当从中国的现实需要出发,不能也不应全面照搬西方。从历史上看,一些西方法治国家曾将其法治体制移植到亚洲、非洲等殖民地,但从结果来看,并不能说完全获得成功。[41](P101)这在一定程度上说明了法治和文化、社会发展程度之间的紧密联系。笔者认为,西方的法治作为一种治理模式,是其长期实践经验积累的结果,这种法治理念更多地关注西方社会形态、历史文化传统,未必都适用于东方社会。[42](P86-87)
    改革开放30多年来,我国法治建设所取得的成就是巨大的。从立法方面来看,我们用30年的时间走过了西方国家数百年的道路,尤其是有中国特色的社会主义法律体系已经形成。从司法方面来看,司法制度基本完善,司法已经成为最终解决纠纷的机制,职业化的法官队伍也已经初具规模。从执法方面来看,依法行政、建立法治政府已经成为行政机关基本的工作规范和目标。随着普法教育的深入展开,公民的法治意识也大大增强。我国改革开放30多年来所取得的成就是与法治建设的进步息息相关的。例如,世界银行和国际金融公司(IFC)2008年4月22日联合发布的《2008全球营商环境报告》指出,中国2007年因《物权法》的颁布大大改善了商业环境,并因此进入商业环境改革前10位。[43]但是,我们也应当看到,我国正处于转型时期,这个转型不仅是从农业社会向工业社会、从计划经济向市场经济的转型,也是从人治社会向法治社会的转型。在转型社会中,必然存在两种体制的特征。30多年经济的高度发展,在经济实力大幅提升、人民生活得到很大改善的同时,也带来了大量社会矛盾和社会问题。解决这些社会问题只有通过法治,也必须依靠法治。但这并不是说实现法治就能够一蹴而就,也不是说有了法治就能一夜之间解决所有问题,在我们这种转型国家中实现法治,必须依据法治本身的规律和我国的现实情况科学规划和稳步推进,才能够最终实现我们的目的。
    为了推进法治建设,我们需要一个战略规划。在运作层面上,法治主要是一种法律秩序和法律实现的过程及状态。[44]法治本身就是一个动态的过程,因此,法治建设的推进也必须在党的领导下,有序稳步推进。为此,社会主义法治国家建设进程需要一份“路线图”。这份“路线图”就是对法治这一宏伟目标的最终实现做出战略性规划,设定数个不同的实现阶段以及每一阶段的阶段性目标,指明每一阶段的具体任务和衡量指标体系。制定这一战略规划的必要性在于:一方面,通过战略规划可以实现向法治国转型中的社会稳定有序。在推进法治的过程中,必然会遇到各种困难和障碍,甚至可能遭遇社会动荡。如果有了战略规划,我们就可以按照所设想的步骤逐步推进,并可以制定预案,即在总体法治战略规划制定之后,各级机关、各部门也应当围绕本部门的各项任务,确定本部门的具体落实计划以及相关应急预案。这样,通过富有前瞻性的战略规划以及相关配套政策、措施,就可以有效避免或者缓解对社会可能带来的冲击。另一方面,通过战略规划也有助于推进社会主义民主政治的不断完善。在现代社会,民主和法治是始终不可分离的。民主是依法治国必备的政治基础,没有民主,就不可能使法律充分体现民意,法律在实践中就难以甚至无法得到社会大众的认同。而民主的完善又必须通过法律来使其制度化和程序化,并由法律提供充分的政治保障。离开法治搞民主必然会出现社会的混乱无序,甚至出现无政府的状况,也无法真正实现民主。离开民主搞法治,也无法建立真正的法治国家。[45]从根本上说,依法治国在本质上就是民主治国、人民治国。[46](P8)只有在人民主权的思想基础下依法治国,法治才具有正确的目标和方向。推进依法治国的战略方针必须与社会主义民主政治的建设相配合、相协调,否则任何的努力都将功亏一篑。因此,我们需要通过战略规划统筹规划我国的民主制度建设,使其在法治的轨道上逐步、有序、顺利地推进。要不断健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,这也需要制定加强民主和法治建设的战略规划。
    通过分解法治实现过程中的步骤和措施,制定战略规划是完全可行的。法治目标的实现不可能完全依照边实践、边摸索的逻辑,而需要事先做出战略性规划。这是因为,法治作为人类文明发展的普遍性成果,在数百年的发展中已经形成了一些具有共性的规律和路径,不同法律传统的法治仍然具有一些基本的共同原则。西方法律发展过程中所形成的法治的基本内涵,我们不宜简单地全盘照搬,但也不宜简单地全盘否定。其中的许多内容,对于社会主义法治建设仍然具有相当的启示和借鉴意义。从这些国外的既有经验出发,结合新中国社会主义建设事业的经验,特别是改革开放30多年来的宝贵实践,我们可以将当前建设社会主义法治国家的基本方略分解为多个不同的阶段性目标,根据不同的发展阶段设定不同的具体任务以及所要完成的阶段性指标;根据立法机关、司法机关、各个执法主体、普法教育等,分别按照阶段提出不同的要求,并由此建立一整套评价指标体系。可见,制定这一战略规划是完全可行的。
    从我国法治建设的实践来看,采取规划的方式推进改革是行之有效的。从立法来看,我们历来都有立法规划,立法规划确保了法律体系的科学性和完备性,稳步推进了社会主义法律体系的形成。从行政执法来看,国务院在2004年颁布了《全面推进依法行政实施纲要》,这一纲要就其性质而言,就是依法行政的规划,各级行政机关正是按照纲要的要求,推进依法行政和建设法治政府,从而稳步地推进了政府法治建设。从司法来看,最高人民法院在司法改革方面一直采取规划的方式,曾经颁布了《人民法院第二个五年改革纲要》等,系统部署2004年至2008年法院改革的各项措施,启动人民法院新一轮的全面改革,为司法改革的有序推进发挥了重要作用。但是,从全国范围来看,仍缺乏全面推进法治的规划。
    笔者认为,制定法治建设的战略规划,首先就要明确宪法确立的“依法治国,建设社会主义法治国家”的目标,在此目标之下,可以将法治建设的内容分解为如下几个部分,并分别拟定规划,确立各阶段的发展目标:第一,宪政制度建设规划。依法治国,首先必须是依宪治国。法治的形式性要求是,政府所行使的一切权力都必须来源于宪法的授权并受宪法的制约。实现依宪治国,不仅要全面贯彻和实施宪法,还要建立和完善宪法监督机制,使一切违反宪法的行为都得到及时纠正。此项任务可以具体分解为:公权力的分配和监督,公民基本权利的保护,进一步完善宪法的监督和实施制度、预决算公开和监督制度、选举制度等。第二,立法任务规划。在社会主义法律体系建立之后,我国还有很多具体立法工作有待完善,例如,加快民法典的制定、完善有关社会保障法、对程序法进行必要的修改等。再如,通过劳动和社会保障制度的完善来实现公民的社会性权利。第三,司法改革规划。在司法方面,应当逐步建立公正、权威、高效的司法机构,保障司法机关依法独立行使审判权。应当继续推进法官职业化,完善诉讼程序、审判监督、执行程序、法律援助、冤假错案的纠正与赔偿等一系列制度;进一步完善法院经费保障、法官薪酬、培训等相关司法保障制度;进一步完善执行程序,化解“执行难”、“执行乱”的问题。第四,依法行政与建立法治政府。一方面,应当进一步界定政府与市场、社会的关系,厘定政企关系、政事关系;进一步压缩政府审批权限、明确行政权力界限、规范行政行为程序、加强行政信息公开,切实维护公民对行政机关的监督权利。另一方面,要进一步加强对行政相对人的保护,完善行政诉讼、复议等制度,逐步扩大对行政行为的司法审查范围和强度。第五,完善对私权的保护机制。公民权利的保护是法治建设的重要目标,这其中不仅包括公民的宪法基本权利的保护,也包括其他权利的保护。这就需要进一步完善立法、切实落实宪法关于基本权利的规定;努力降低犯罪率,规范多元纠纷解决机制,化解各种社会矛盾,充分保障公民的财产人身安全和私权。第六,法治的关键还在于引导公民树立社会主义法治理念,养成遵纪守法的良好习惯。为此,应当进一步加强普法和法治教育的力度,积极探索法治宣传新手段的运用,进一步改革和完善法学教育以及司法考试制度,为国家法治建设培养合格的法律人才。
    胡锦涛同志指出:“要全面落实依法治国基本方略,在全社会大力弘扬社会主义法治精神,不断推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程,实现国家各项工作法治化。”[47]共和国经过60多年的风雨兼程,经济建设和民主法治建设已经取得了举世瞩目的巨大成就,正作为一个负责任的大国,崛起于世界的东方。但一个崛起的经济发达、人民幸福、政治文明的大国,也必须是一个法治的、文明的大国,一个和谐的社会也必须是一个法治的、文明的社会。
    
    王利明,中国人民大学法学院教授,博士生导师。
    
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