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古代行政诉讼初探
来源:网络转摘 作者:姬亚平 点击:8748次 时间:2013-05-22 15:53:28
 【摘要】法学界主流的观点认为古代是不存在行政诉讼的,但是,如果把“民告官”作为行政诉讼的基本特征来衡量的话,这种认识是不符合历史事实的。古代法律不仅允许“民告官”,而且方式多样。这种制度以儒家的民本思想为基础,有利于人民的休养生息,能够防范官吏滥用权力,维护封建专制统治地位的稳定,客观上也救济了老百姓的利益。当然,它与现代行政诉讼相比,还有多方面的区别。
  【关键词】行政诉讼;民告官;直诉;越诉;监察
  
  法学界主流的观点认为,古代是不存在行政诉讼的,行政诉讼产生于资产阶级革命胜利、建立资产阶级民主政权之后。例如,应松年教授认为“奴隶社会和封建社会没有行政诉讼,也不会产生行政诉讼。行政诉讼率先产生于资本主义国家……”[1],姜明安教授曾说“行政诉讼制度是现代民主和宪政的产物,在封建专制制度下,不可能产生对政府权力进行制约和监督的行政诉讼制度。”[2]但是笔者认为,这是一种想当然的看法,如果用行政诉讼的基本特征“民告官”来衡量,中国古代不仅存在行政诉讼,而且源远流长,丰富多彩,只不过没有出现“行政诉讼”这一概念罢了。行政诉讼的“民告官”特征有以下几方面含义:第一,原告是普通百姓;第二,被告是行使公权力的政府及其官员;第三,“民告官”的目的是维护自身利益,监督国家权力的行使;第四,官民之间的纠纷是通过诉讼方式来解决的。下面,我们来考察历史上符合“民告官”特征的法律制度。
  
  一、“民告官”的历史考察
  
  古代中国的确不曾制定行政诉讼法,也没有冠名以行政诉讼的制度,但是,历朝历代的统治者为了缓和阶级矛盾,维护其政权稳定,建立了多种救济制度来体恤百姓,安抚民生,防范并制止各级官员滥用权力。其中,符合“民告官”基本特征的具体制度有:
  (一)采风
  采风就是国家统治者派专人负责到民间采集四方风俗善恶,代语歌谣的活动。通过采风,统治者可以观政之清明,官之勤廉,同时也是国家提供的救济人民权益的最原始途径。《左传·襄公十四年》引《夏书》云:“每岁孟春,遒人以木铎徇于路,官师相规,工执艺事以谏。其或不恭,邦有常刑。”说的是周代曾设置“遒人”之官,其职责是敲打木铎于乡间道路,听取人民的呼声,征求人民的意见。春秋时代,管仲在齐国创造了“问事”的制度:“问人之所害于乡里者何物也?”“除人害者几何矣?”“问刑论有常以行不可改也,今其事之久留也何若?”[3]这实际上是统治者在直接听取人民控诉申告,以图为国除害,为民申冤。汉宣帝时,派使臣十三人,“循行天下,存问鳏寡,览观风俗,察吏得失。”[4]武则天置右肃政台,专掌“察州县吏善恶,风俗得失。”[5]可见采风是一种古老的具有救济人民权益功能的制度。
  (二) 直诉。是指在个别案情重大和冤抑难伸的情况下,人民可超越一般的诉讼管辖和诉讼程序,直接向最高统治者申诉的制度。从表面上看,这种制度仅仅是允许当事人越级诉讼,但从案件性质上看,往往是民告官案件,因为一般的民事纠纷和刑事案件是无需最高统治者亲自处理的,只有民告官的案件在地方上是很难讨得公道的,法律才特设此道。
  直诉制度起源于周朝的路鼓制度。所谓路鼓,即“建路鼓于大寝之门外而掌其政,以待达穷者与遽令,闻鼓声,则速逆御仆与御庶子”[6]。 在晋朝武帝年间,也允许击鼓直诉,当时所击之鼓称为登闻鼓。此后,登闻鼓成为历代直诉的重要方式。《魏书·刑罚志》记载,北魏太武帝时,宫阙左面悬登闻鼓,人有穷冤则击鼓,由主管官吏公车上奏其表。宋孝武帝时还允许冤抑莫伸者直接到御前陈诉。梁则创立了一种投肺函的制度《梁书·武帝纪》载天监元年诏曰:“夫大政侵小,豪门陵贱,四民已穷,九重莫达。若欲自申,并可投肺函。”
  唐朝的直诉制度则更为具体。其方式最初有四种:第一种是邀车驾。凡案情重大而不得伸理者,可于皇帝出巡之时,于其车驾行处,跪伏路旁申诉冤抑。《唐律·斗讼》:“车驾行幸,在路邀驾申诉。”第二种是挝登闻鼓。第三种是立肺石。唐时在东、西两京王城门外同时置有赤石,名曰“肺石”。凡老幼不能挝登闻鼓者,则可立于肺石之上,立于肺石诉者由左监门卫负责奏闻。第四种是上表。从负责受诉之主司方面而言,则要求对其所辖范围内的申诉,应立即受理,尽快闻奏,不得推诿或雍滞,违者依律治罪。《唐律·斗讼》曰:“即邀车驾及挝登闻鼓,若上表诉,而主司不即受者,加罪一等。” 此后,宋元明清,都有直诉制度,而且愈加完善。[7]
  通过直诉途径,最高统治者能够发现冤假错案,发现官吏为非作歹,通过对错案的纠正,对受害之当事人进行救济,进而达到正通人和之目的。
  (三)越诉
  即越级申告控诉,越过本司本管官员进行控诉。越诉因严重扰乱司法秩序,历代都严行禁止。但是,为了保护人民的正当权益,防止基层官吏滥用权力、堵塞讼路,古代中国历代王朝曾作出了许多例外的规定。表面上看它仅是一种诉讼程序制度,实际上这些规定目的在于提供行政救济的功能。正式允许“越诉”之法,大概始于宋代,宋律规定,司法机关对于下列渎职行为,当事人可以越诉:
  1.本管或该管官司不受理案件;
  2.将人民告申的案件交“所讼官司”审理,也就是交给被控告的衙门或官员受理;
  3.本管官司应回避而不回避;
  4.向监司宪司控诉官吏受贿不法。[8]
  宋代为何允许越诉?陈景良教授考证说,北宋末年,朝廷内外贿赂公行,横征暴敛,官吏违法科民严重。南宋初,金兵南侵,官兵沦为游寇,抢粮掠物,洗劫城池,南宋政权岌岌可危,而州郡官吏却“歌乐自若,殊无忧国念民之心”。这种情况如果继续下去,势必危及南宋统治者政权的安全。为了革除弊端,整饬吏治,南宋统治者一方面设立“民事被罪法”,重处官吏额外讲求、肆意科配的行为。另一方面增置越诉之法,扩大百姓的诉讼权利,以越诉悦百姓之心,从而达到宽恤民力,恢复生产、巩固政权的目的[9]。
  南宋高宗多次下诏,要求诸路监司,广加询访,“凡民间利病,官吏侵渔,无有巨细,咸得以闻。”[10]南宋法律规定,官吏受纳租税不依法律,许人户越诉:“民户合纳税租,不得合零就整,违者,许经尚书省越诉。”[11]凡州县官吏擅自科敛财物,无偿役使百姓者亦允许人户越诉。[12]
  以后的明清时代,均有类似制度。明代规定“若告本县官吏,则发该府; 若告本府官吏,则发布政司; 若告布政司官吏,则发按察司[13]”。清代规定“凡在外州县有事款干碍本官不便控告,……上司官方许受理。”[14]
  (四)监察
  监察制度是我国古代吏治的重要组成部分,最高统治者经常派员在全国各地巡回监察地方官吏,接受人民的申控,它既具有监督功能,又具有救济功能。
  监察制度的起源可以追朔到黄帝时代,据说那时就曾“置左右大监,监于万国”[15]。汉武帝时代建立了刺史制度,“刺史掌奉诏察州,以六条问事。一条,强宗豪右田宅逾制,以强凌弱,以众暴寡。二条,二千石不奉诏书遵承典制,倍公向私,旁诏守利,侵渔百姓,聚敛为奸……”,这说明老百姓可以对官吏这六个方面的贪赃枉法、损害权益的情形可以向刺史控告,寻求救济或保护。
  唐代继承了汉代的六察制度,宪宗元和七年敕:“前后累降制敕,应诸道违法征科,及行政冤滥,皆委出使郎官御史访察闻奏。” 其中的“违法征科”、“行政冤滥”主要是针对官吏违法行政、滥用权力、损害百姓正当权益的情形。宋代设立转运司、提点刑狱司就是巡回监察官,他们可以直接受理人民申控,以发现和纠正冤抑、制止官吏不法。在明代,巡回监察官员民事、刑事案件的初审,但是,若是控告官吏违法滥权、贪赃枉法、刻薄百姓等情事,那就直接属于巡回监察官吏的监督、纠劾、处理范围,就可以直接受理,也可以移送或指定一定的衙门或官员审理,从今天的眼光看,都有涉及行政违法损害人民权益的情形,人民向刺史控告,实际上就是寻求权益救济。[16]
  (五)拿官
  拿官是明太祖朱元璋为了打击贪赃枉法、滥用权力、鱼肉百姓的贪官污吏,也为了保障人民的正当权益,专门给人民设立的一项特殊的救济制度。他明确授权人民捉拿贪官害吏送惩:“今后所在有司官吏,若将刑名以是为非、以非为是,被冤枉者告及四邻,旁入公门,将刑房该吏拿赴京来;若赋役不均,差贫卖富,将户房该吏拿来;若保举人材扰害于民,将吏房该吏拿来;若勾补逃军力士,卖放正身,拿解同姓名者,邻里众证明白,助被害之家将兵房该吏拿来;若造作科敛,若起解轮班人匠卖放,将工房该吏拿来。若民从朕命,着实为之,不一年之间,贪官污吏尽化为贤矣!为何?以其良民自辨是非,奸邪难以横出,由是逼成有司以为好官。其正官、首领官及一切人等敢有阻挡者,其家族诛。”[17]在朱元璋的号召下,常熟县陈寿六等三人把贪财害民的官吏顾英绑缚至京面奏,并因此获得重赏,在朱元璋的亲自过问下,因刁难途经淳化的嘉定县民郭玄二等绑缚害民弓兵赴京告诉,巡检何添观被砍脚戴重枷服刑,弓兵马德旺被枭首。[18]
  
  二、古代行政诉讼的特征
  
  通过以上考察,我们可以发现,古代的民告官制度与现代行政诉讼有许多相同之处,我们完全可以称之为古代的行政诉讼,它具有以下特征:
  (一)“民本”思想是古代行政诉讼的理论基础
  民本思想是中华民族在治国安邦的实践中形成的的智慧结晶。它滥觞于殷周时代,兴盛于春秋战国时期,经由孔孟建构为较为完整的思想体系,成为儒家政治理论的基石,且在历史上不断丰富和发展,成为中国传统文化中珍贵的历史遗产。
  民本思想强调人民是国家和社会的根本,并把民心向背看作政治兴衰的关键,主张国家以民为本,民贵君轻,王者应以民为天等。《尚书·五子之歌》云:“民可近,不可下;民为邦本,本固邦宁”。孟子明确主张“民为贵,社稷次之,君为轻。”[19]
  民本思想的价值理念主要表现在以下几个方面。其一,重民贵民。“民惟邦本”、“民贵君轻”等古训表现出对民众的重视。《左传》从国家兴亡的高度阐述了“民”的重要性:“国将兴,听于民;国将亡,听于神。”其二,爱民仁民。墨子主张“兼相爱,交相利”的爱民思想。其三,安民保民。国君的天职是“敬天保民”,《尚书》中云:“欲至于万年,惟王子子孙孙永保民。”
  可见,“保民”是民本思想的必然内涵。历代统治者都重视保护人民的基本利益。西汉之初,由于长期战乱,生产遭到严重破坏,以致人口锐减,经济凋弊,鉴于这种形势与秦之败亡,汉初统治者便采取了“与民休息”的政治,对人民采取轻徭薄赋、奖励耕织以及缓刑等政策,以恢复生产,发展经济,安定民心。以后的历代统治阶级为了稳定社会秩序,都重视与民休息,以蓄国力,以安民心,以固社稷根基。
  (二)维护封建统治是古代行政诉讼的根本目的
  孟子分析了夏商统治者失去统治地位的原因,为当时的统治者指出“得天下之道”:“桀纣之失天下也,失其民也。失其民者,失其心也。得天下有道:得其民,斯得天下矣。得其民有道:得其心,斯得民矣。”“保民而王,莫之能御也”[20]。其言语之中明显表露出“得民心”仅仅是手段,“得天下”才是目的。
  荀子曾说“君者,舟也,庶人者,水也,水则载舟,水者覆舟。”水对于舟,仅是渡河的工具,百姓对于国君,仅是统治的工具。这个比喻被后来的很多统治者反复引用。比如,唐代大臣魏征曾对唐太宗说:“民如水,君如舟,水可载舟,亦可覆舟”。唐太宗亦说:“君依于国,国依于民。刻民以奉君,犹割肉以充腹,腹饱而身毙,君富而国亡。故人君之患,不自外来,常由身出。夫欲盛则费广,费广则赋重,赋重则民愁,民愁则国危,国危则君丧矣。”[21]这些言论直白地表明统治者重民、贵民、安民、保民的根本意义在于维护统治地位的稳定。
  官吏是封建政府官僚机构的重要组成部分,各级官吏能否恪尽职守、勤勉职事,将直接影响统治阶级对国家的统治。因此,统治着高度重视"吏治",官吏的腐败问题影响着国家政治、经济、社会的稳定。所以,历代统治者向来重视对各级官吏的约束,防止其祸害人民,动摇统治根基。
  (三)古代行政诉讼具有救济百姓权益的功能
  行政诉讼的基本功能是救济当事人自身的权益,因此,与一般的检举控告不同,后者的直接目的是监督控制官吏,不见得与控告人自身利益有必然的利害关系,这也是行政诉讼与一般的对官吏监督制度的重大区别。
  古代的民告官制度既能够惩治违法的官吏,也能监督官吏廉洁勤勉,还能救济当事人自身利益,正因为如此,它才能称得上古代行政诉讼。 汉武帝时代最先建立刺史制度,《汉书》曰:“武帝元封五年初置部刺史,掌奉诏,条察州郡,秩六百石,员十三人。”又曰:“刺史以六条问事,非条所问不省。” “六条”中“以强凌弱,以众暴寡,倍公向私,旁诏守利,侵渔百姓,聚敛为奸,不恤疑狱,风厉杀人,怒则任刑,喜则任赏,烦扰刻暴,剥截黎元,为百姓所疾,违公下比,阿附豪强,通行货赂,割剥民人”都有官吏损害人民权益的情形,人民向刺史控告,首要目的就是寻求对自身权益的救济。
  汉宣帝时亦曾派遣丞相御史之掾属二十四人分巡天下,纠察“奸猾为害”、“野荒治苛”、“擅为苛禁”、“深刻不改”,这些现象都是指官吏违法犯罪、滥用权力、侵损百姓权益。这些官员广泛号召人民,积极举告申控。客观地说,这就是人民的权益救济程序[22]。
  唐高宗隆兴九年,为了防止官吏滥收费、滥罚款,规定:“契勘人户典卖田宅,合纳牙税契纸本钱,勘合朱墨头子钱。州县巧立名目,又有朱墨钱,用印钱、得产人钱……,禁契税正钱外收取民钱,许人户越诉。”[23]孝宗淳熙二年诏:“累降指挥约束州县,不得因公事辄科罚百姓钱物。(违者)许人越诉。”[24]这些违法行为均为官吏所为,为了公正审理,有效救济,通过越诉方式解决。
  (四)民告官案件通过诉讼程序解决
  诉讼的程序特征是当事人双方对抗,法官居中裁决,不同于一般的上级对下级的监督程序。古代民告官案件有多种多样的方式,直诉、越诉、上诉不用说,属于诉讼模式,有些看似不是诉讼程序,如“采风”、“监察”,但实际上采用了当事人双方对抗,法官居中裁决的模式,实质上具备了诉讼特征。
  在古代,百姓认为自己有冤屈,一般要按照法律规定的管辖规则,向当地的基层官吏提起诉讼,但是,以县官或州官的违法失职行为为控告对象,还可逐级上告。唐中宗大历年间规定:“亡官失职、婚田两竞、追理财物等,并合先本司;本司不理,然后省司;省司不理,然后三司;三司不理,然后合报投匦进状。”[25] 这里的“本司”,就是本州本县;本州县不理才可以到中央的尚书省六部各司;省司不理才可以到三司申控。[26]这种上告程序采用的是诉讼模式,解决的是官民纠纷,因此,本质上就是行政诉讼。
  再如监察官员,其履职方法多种多样,除了劝谏皇帝、弹劾百官、整肃纲纪,还受理百姓的检举与控告。吏民的检举、揭发与控告是监察官获取信息的重要途径之一,监察官在巡行时,平民通过拦车喊冤、投书揭发或告密、或击鼓申诉等方式反映情况,监察官受理后要调查取证,召集双方质对证词,而后作出处理,基本上按照诉讼程序处理,汉朝监察御史翟方进调查的案件就是典型一例。[27]后来,监察官员接受了百姓对于官吏的控告后,不一定亲自审理,可以移送或指定一定的衙门或官员审理,如明朝规定 “若告本县官吏,则发该府: 若告本府官吏,则发布政司:若告布政司官吏,则发按察司。”[28]就是说,巡回监察官员在接到对于地方违法官员的控告后,可以交给其直接上级衙门审问,或移交其同级监察衙门审问。[29]无论是谁处理,都要审理解决。
  
  三、结语:与现代行政诉讼的区别
  
  上面的论述证明了古代其实存在着与现代行政诉讼基本特征相同的的制度的。那么,为什么有的学者不认可古代行政诉讼呢?这是由于二者之间有存在着一系列重大的差别。
  第一,古代行政诉讼建立在封建专制制度基础之上,其根本目的是维护统治者的统治地位;而现代行政诉讼则产生于资产阶级革命之后,建立于民主政治基础之上,以维护公民权益为宗旨。尽管二者的基础与目的存在巨大的差别,但是,不同的泥土地上可以绽放出相同的花,不同的政治基础上分别可以产生“民告官”制度,这是由于它能够满足不同社会的特定需要,用经济学上的定理来说,就是需求决定供给。
  第二,与现代行政诉讼不同,古代没有独立的民告官程序,而是与刑事诉讼、民事诉讼、监察制度、上诉制度等诸法合体,这也容易迷离人的眼睛。例如,老百姓耳熟能详的戏剧《铡美案》中,就是多种纠纷通过一个程序一并解决,其中的婚姻与未成年子女抚养问题属于民事纠纷,欺君罔上属于刑事犯罪,滥用职权则属于行政纠纷,这种方式不能简单地概括为司法不发达,而是符合特定社会的物质经济条件的,既有利于降低当事人的诉讼成本,又能提高诉讼效率,符合诉讼的经济学原理,现代诉讼制度中至今还存在着合并审理的程序。
  第三,两种制度所依赖的体制不同,所发挥的功效也不相同。古代行政诉讼依存于中央集权制,这是一种由上级监督控制下级官吏、最后集中于皇帝一人的体制。处理民告官案件的官员受上级委派,对上级负责,老百姓也是寄希望于 “青天大老爷”,幻想远处的京城里皇帝是真龙天子,是公正的化身,最终能够伸张正义。如果处于朝代之初,政治比较清明,老百姓也许能够讨得一个公道,但是如果时运不济,朝廷昏聩,吏治凋敝,老百姓的希望只会化为泡影;而现代行政诉讼依存于分权制衡的体制,司法机关独立行使审判权,监督行政机关,加之科学技术发达与媒体监督畅通,老百姓获得司法救济更为便利。所以,古代民告官制度所能提供的救济功效,与现代行政诉讼相比是不可同日而语的。
  
  姬亚平,单位为西北政法大学。
  
  【注释】
  [1] 应松年主编:《行政诉讼法学》中国政法大学出版社 1994年第1版P22.
  [2] 姜明安著:《行政诉讼法学》北京大学出版社 1993年第1版 P9。
  [3] 《管子·问》
  [4]《汉书》卷8《宣帝纽约》。
  [5]《新唐书》卷48《百官三?御史台》。
  [6] 《周礼·夏官》
  [7] 王宏宇:中国古代的直诉制度 《人民法院报》03年1月29日.
  [8] 范忠信:古代中国人民权益损害的国家救济途径及其精神 《现代法学》2010年第4期
  [9] 陈景良:两宋皇帝法律思想论略 南京大学法律评论 1998秋 P62-73
  [10] 《宋会要辑稿·刑法》
  [11] 《宋会要辑稿·食货》
  [12] 郭东旭:南宋的越诉之法 漆侠主编《宋史研究论丛》二辑。河北大学出版社1993年9月出版。
  [13] 明会典 . 卷二一〇 . 都察院
  [14] 大清律通考校注[M]. 北京: 中国政法大学出版社,1992: 873.
  [15] 史记·五帝本纪
  [16] 范忠信:古代中国人民权益损害的国家救济途径及其精神 《现代法学》2010年第4期
  [17] 御制大诰 . 三编 . 民拿害民该吏
  [18] 叶英萍:中国古代民监官之探讨《法学杂志》2009年第2期
  [19] 《孟子·尽心下》
  [20] 《孟子·离娄上》
  [21]李学勤:传世藏书·史库·杂史·贞观政要。海口:海南国际新闻出版中心出版,2002年,P442-495.
  [22]范忠信:古代中国人民权益损害的国家救济途径及其精神 《现代法学》2010年第4期
  [23]宋会要·食货.
  [24]宋会要·刑法
  [25] 唐会要 . 卷五十五
  [26]范忠信:古代中国人民权益损害的国家救济途径及其精神 《现代法学》2010年第4期
  [27]《汉书》卷八四《翟方进传》。
  [28] 明会典 卷二一〇. 都察院
  [29]范忠信:古代中国人民权益损害的国家救济途径及其精神 《现代法学》2010年第4期

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