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贿选的成因与治理
来源:网络转摘 作者:王世涛 点击:10588次 时间:2016-09-23 14:53:35
  摘要: 贿选在我国的宪政运动史上有着特殊的境遇,自中国制宪之初,就曾演出过贿选的闹剧。新中国的建立,使这一被视为旧的社会制度下催生的毒瘤被基本割除.然而,时过境迁,近几年贿选在我国沉渣泛起并肆意蔓延,这一现象引起了人们的广泛关注和深切的思考。

   关键词: 民主选举制度 成因与治理 公共权力 民主政治 代表候选人 人大代表 选民 运行机制 民间资金 民间资本

  

   贿选在我国的宪政运动史上有着特殊的境遇,自中国制宪之初,就曾演出过贿选的闹剧。新中国的建立,使这一被视为旧的社会制度下催生的毒瘤被基本割除。然而,时过境迁,近几年贿选在我国沉渣泛起并肆意蔓延,这一现象引起了人们的广泛关注和深切的思考。

   何谓贿选,顾名思义,选举中的贿赂行为,即在选举中竞选者通过一定的金钱、财产或者其他方式对参加选举的代表和选民进行贿买,以使自己在竞选中胜出。贿选的主体是将要或正在参与竞选的人,贿选的对象是享有投票表决权的选举代表或选民。贿选的方式主要是给予选举代表或者选民一定的利益,如金钱、财产、可期待的利益回报或精神、感情上的享受等。在国外的公职人员选举尤其是总统选举中,普遍存在着选举过程中的民间资金的支持,特别是在发达国家,选举费用惊人,没有足够的民间资金的支持,想获得选举胜利是难以想像的。这些人一旦上台便通过直接和间接的方式使自己曾经对提供赞助支持的投资者回报的诺言得以兑现。这种竞选中民间资金的介入是否属于贿选呢?从严格意义上说,这不应该属于贿选。因为,其一,贿选的主体应当是竞选者,贿选的对象是选举代表和选民;而民间资金对选举的渗透则相反,是民间资本对公共权力的寻租。其二,贿选的方式呈多样化,可以是金钱,也可以是其他物质利益或者精神利益,可以是现实利益,也可以是可期待的利益;而民间资本向公共选举的渗透的方式是金钱。其三,贿选本身属于违法行为,而民间资本对选举的渗透行为不一定违法。

   从宪法学意义上讲,我国有两类选举,一类是人大代表和国家公职人员的选举,一类是自治组织如居民委员会和村民委员会的选举。我国目前存在的贿选也主要表现为公职选举中的贿选和自治组织选举中的贿选两种。从实际情况来看,村民委员会选举中的贿选还是比较普遍的。因此,研究贿选不能忽略自治组织的选举。

   在中国近几年大量发生的贿选案件中,一个令人非常痛心的现象是人大代表或选民常常被蝇头小利所贿买,有些地方在选举中甚至出现代表或选民被全部收买。有人惊呼,这是中国民主选举制度的失败和悲哀,认为中国目前民众的素质和教育程度不适合进行普遍的直接的民主选举。这一观点并无新意,似乎在上个世纪的中国即有人提出,认为中国“民智未开”,在这样一个社会不可能推行民主政治。按照这一观点,我们必然首先开启民智,然后才能向民众灌输民主。在民主制度的设计上也不能毕其功于一役,要分步实施、循序渐进。不考虑民情实行过度的民主必然会导致民主的“癌变”,贿选即是这一癌变过程中产生的顽症。如果该论点成立,可以得出结论:中国目前搞普遍的民主选举的时机仍不成熟,中国几十年来的民主选举的法律实践是超越历史阶段的,是失败的。果真如此吗?经过深入的社会调查,宪法学者蔡定剑认为,中国选举制度改革最主要的问题是能不能进一步扩大直接选举,而扩大直选最大的阻碍来自一种先验观点:中国经济文化落后,老百姓素质太低,搞不了民主选举。但大量调查表明,民主选举与公民的素质和文化水平没有直接关系。相反,只有利益才是决定选举的动力,有利益老百姓才有激情,才会去投票。他们可能不知道什么是民主,什么是选举制度,但他们知道什么样的选举他们应该参加,什么样的选举他们不愿意参加,这种热情和追求不是因为他们对民主的理解和对政治的关心,而是因为他们对自己利益的关注,是对自己命运的关切。可见,不能以民众素质为借口来否认中国的民主选举制度和中国建国以来的民主选举实践。就公务人员产生的机制而言,否认中国的民主选举制度就意味着中国应恢复传统的举荐制、科举制,甚至军功制、世袭制。这一结论显然是荒谬的。

   有人认为,贿选是民主选举制度的必然产物,有选举必然就会有贿选。纵观世界民主选举史,贿选一直延续至今。在古希腊的乡村选举中,候选人宴请选民已成为一种习惯。在阿里斯托芬的《骑士》中就曾记载候选人如何向选民贿选。在16、17世纪贿选更是盛行。在意大利,马基亚维利向李奥十世建议:如果选举结果不如您的意,就让人们得到表面的选举,用收买选票……的办法,扰乱选举的结果。在德意志,弗兰西斯一世和查理五世为争取皇帝头衔,彼此用装满金银的钱包混战。在近代中国,有曹锟贿选大总统。在当今各国,贿选丑闻更是不绝于耳[1]。从选举发展的历史看,贿选早已存在并具有相当的普遍性。然而,在当代西方发达国家,由于多党制的关系制约和选举制度的精心设计以及选举经费法制化,鲜有贿选丑闻;而贿选往往频频发生在选举制度诞生的初期和经济欠发达的国家和地区。其中的缘由令人深思。但这一现象表明,民主选举制度并不必然产生贿选,认为贿选是民主选举制度必然产物的观点有待商榷。可以说,贿选现象与民主选举制度密切相关,民主政治为贿选的滋生提供了温床,而在专制制度下,在世卿世禄的官僚任用体制下,不可能存在贿选。但民主选举制度只是使贿选成为一种可能而不是必然,不能认为有民主选举制度必然有贿选。在民主政治体制下,需要诸多因素的综合作用,才会产生贿选。

   贿选是公共行为的私人化。从东西方选举制度的发展历史可以看出,尽管在选举制度发展的初期,贿选具有一定的普遍性,但当代贿选多发生于东方。这具有深刻的文化背景。东方民族深受儒家文化的影响,社会关系中特别强调道德教化,而忽视法律规制。主张“德主刑辅”,突出的是礼对于法的支配和法对礼的服从,中国古代的法早已被淹没在礼教的汪洋大海中。甚至有学者认为中国古代没有真正意义的法律,所谓法律是舶来品,中国古代法律应称为礼法或者伦理法律[2]。这一文化传统决定了中国社会是一个家国一体的身份社会,社会中的每个人都被定位于这一伦理亲情社会的某一角色。在这一伦理社会中,人们之间的关系不是靠法律中规定的权利义务,而是身份的尊卑和人情的亲疏。现代中国正在向法治社会迈进,但东方文化传统没有改变,虽然一系列的法律法规已经出台,但真正支配人们行为的主要不是这些明规明令,而是“潜规则”。这些潜规则没有成文甚至不能成文,但却得到普遍的践行。这一潜规则的决定力量即是超越于法律之上的身份关系和人情伦理。而人情伦理关系的维系是以一定的物质形式为纽带。因此,在选举过程中,通过一定的物质形式来融通关系也就成为正常现象。

   贿选是政治行为的经济化。选举制度是各国宪政制度的核心和基础,其基本价值追求是实现公共参与和民主政治,其基本原则是公开、公平和公正。而选举的公开、公平和公正除了依赖于选举制度本身的程序设计,还在于选举过程不受利益集团的影响甚至少数人的操纵。然而,选举的过程是政治资源的配置过程,选举的结果意味着公共权力的获得,而公共权力获得者即取得了经济资源的控制权。因此,为了获取一定的经济资源完全可能不择手段谋求公共权力,特别是在资源稀缺的情况下,这一趋势更加明显。经济学家称之为“寻租活动”。所谓寻租活动,是指为了维护现有的经济利益或对现在的经济利益进行有利于自己的再分配而从事的非生产性活动。贿选是一种权力寻租,即贿选者为了谋求一定的经济利益而进行的公共活动。市场经济本身存在着对选举不可避免的影响。市场经济本身具有很强的功利性,其根本的原则就是追求利益和价值的最大化。因此,在选举中有人完全可能运用市场经济的成本效益衡量法则来支配自己的选举行为。一个有趣的现象是,在新中国成立后改革开放前,贿选基本绝迹,但改革开放特别是建立市场经济体制以后,贿选又死灰复燃。这是因为改革开放以来我国处于社会转型期,随着社会结构的调整,利益群体的分化,人们也必然会把对经济上的要求上升为政治上的诉求。因此,转型期人们的政治参与理念普遍高涨有一定的历史必然性。经济实力、地位上升较快的非公有制经济领域的实力派人物,极其想在政府或人大中谋求一席之地,以维护或争取自身或本集团的利益和要求[3]。这是贿选得以产生的经济上的原因。

   我国贿选产生的另一个原因是我国选举制度存在着一定的弊病。如果选举不具有实质性意义,只是走过场,选民或代表不能决定选举结果,选民或代表就不会对选举有民主热情。当选民或代表不再关心选举结果的时候,或者说,当选举过程徒具形式,当原有的选举规则已经没有意义,人们会接受一种新的游戏规则,一种市场经济基本规则——等价交换。事实上,在我国民主选举实践中,大多数选举是不存在贿选的。如在一些村民选举中,村民的选举热情特别高涨,村民真正想选一个致富的领头人,而且村民通过选举能够实现这一目标,在这种情况下,即使有人想贿选,也没有市场。所以说,防范贿选的根本是实现选举过程的真正民主。然而,我国目前的选举制度的运行机制中存在着不民主或不够民主的因素。如在我国的许多地方人大代表中,大多数代表都是“组织内定”的,群众联名提名产生的代表少。一些具备条件或接近条件的人选却无公平竞争的机会,因此也会导致他们诉诸各种非法途径,包括贿选。在选举方式上,目前在我国国家机关正职领导的选举中,大多采用等额选举的做法,在副职领导的选举中,虽然实施差额选举,但差额数量很少,而且很少的一名或几名被安排等待被“差”掉的候选人只是组织上安排的甘愿作分母的陪衬。这种选举实际上把代表当成了选举的工具,让代表们失去积极性、责任心和使命感。缺乏责任心和使命感的代表,很容易被收买。

   此外,一般认为,部分人大代表、选民素质较低,法制观念淡薄也是贿选产生的重要原因。在我国的人大代表中,代表多是兼职的,缺乏作为代表所应具备的基本的业务素质、职业技能和职业道德的培训。人大代表理应是有参政议政能力,能够代表人民群众的利益和愿望来行使决策权的群体。因此,能否选出高素质的人大代表进入国家权力机构,关系到国家权力部门能否发挥自己的应尽职能和民主政治的良性运行。实际上,选民或代表投票选举的过程是其长远利益与眼前利益的博弈,从根本上说,选民或代表选举的理想结果是一个正直的富有公心的公共权力人物的产生,这是选民和代表的长远利益的寄托。可是一旦现行的政治环境和制度设计不能满足这一要求,或者说当选民或代表选举时看不到自己将来利益的实现,他们可能会很实际地接受眼前的利益,甚至连小恩小惠都不拒绝。因为,在我国目前的选举中,代表往往不能真正地表达民意,甚至有些选举只是走过场。这就造成了选民或代表参加选举但却漠视选举。2000年美国总统大选,部分穷人为了几个面包,出卖了对国家的忠诚,甚至在网站上公开拍卖选票。出卖选票不是穷人的权利,而是由于对政治选举的漠视而进行的无奈的选择[4]。在我国一些贫困地区的村民选举中,村民被贿买的现象较为普遍,甚至只是为了得到几元钱或一盒烟。能不能把这单纯地归咎于农民的素质太低呢?实际上最深层的原因是选举制度本身及其运行机制存在着弊病。如果选举徒有虚名,选举结果对村民没有任何意义,那么村民自然将选举视为儿戏。参加选举就当是赶一次大集,去了不用花钱却可以得到好处,何乐而不为呢?诚然,选民或代表较低的政治觉悟和业务素质也是贿选得以产生的外部条件,但最根本的原因还是选举制度和机制上的原因。

   因此,完善选举制度是治理贿选最直接和最根本的途径。

   首先,要实现真正意义的民主选举。为此,要完善候选人的提名办法,还权利于选民,代表或公职人员候选人多数由选民产生,减少单位和组织推荐的候选人(这些候选人往往是由领导确定的)。按照我国选举法,一定人数以上代表联名可以提出候选人(目前在我国被称为独立候选人),但在我国的选举实践中,这种自下而上的真正反映民意的独立候选人少得可怜。我国选举制度运行机制实际上很多方面都限制了独立候选人的产生。为此,在选举法的框架内,应当通过制度设计积极鼓励独立候选人制度的实施。另外,还应当规范人大代表候选人产生的条件,减少代表资格的诸多限制性条件,使选民能够更主动地参与到代表候选人的产生过程中。而且要加大差额选举的适用范围,在各类选举中应广泛运用差额选举的办法。在差额选举中,应当增加差额候选人的数量,让选民或代表有更多的选择余地。

   其次,要实现选举程序的规范和有序。可以将竞争机制引入人大代表选举,允许代表候选人以见面、演讲、答问甚至辩论等多种形式宣传自己的观点、见解和设想,给他们以公正、平等的展示机会,从而不但使选民对候选人尽可能有广泛深入的了解,而且能增加选举的透明度。这样,就能在一定程度上杜绝贿选。

   第三,加强对贿选的法律惩治。贿选者之所以敢于贿选,在于法律对贿选的规定过于宽泛,对贿选的处理过于轻缓。如,在我国刑法中,根本没有关于人大代表参与贿选的犯罪量刑的规定。因此,应当从立法上进一步明确贿选的法律责任。目前,我国法律对贿选的制裁具有片面性。选举法对运用暴力、威胁、欺骗和贿赂等手段破坏选举的非法行为的惩治有专门规定。但这种惩罚主要是针对贿选者的,而对参与“贿选”的其他人员和接受贿赂人员的处罚则无明确规定。这实际上纵容了贿选行为。由于对这些人的法律制裁过轻,以至于使人们产生了这样一个误解:参与贿选和接受贿选不算违法,更谈不上犯罪,不用承担什么法律责任。这就导致接受选举贿赂的人有恃无恐,从而为贿选的蔓延提供了土壤。为此,应当通过修改选举法和其他相关法律,加大对参与贿选和接受贿赂人员的惩罚力度,从根本上杜绝贿选。

   注释:

   [1][4]刘建光:《当前中国贿选现象的反思》,《广西社会科学》2001年第6期。

   [2]梁治平:《法辨——中国法的过去、现在与未来》,中国政法大学出版社2002年版,第31页。

   [3]丁耀:《县乡人大选举中“贿选”成因及其治理对策》,载《人大研究》2003年第3期。

   作者简介:王世涛,大连海事大学法学院教授。

   文章来源:《人大研究》,2004年12期

共[1]页

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