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论监察委员会“全覆盖”的限度
来源:网络转摘 作者:胡锦光 点击:66次 时间:2017-10-13 14:24:53

   

   摘要:  全国人大常委会的授权改革试点决定规定,试点地区监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察。同时,中纪委要求,成立国家、省级、市级、县级监察委员会,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。作为现代制度文明的体现,任何一种国家权力都不可能是绝对的,都必须存在一定的限度,监察委员会关于监察对象的“全覆盖”也不可能例外。监察委员会对行使公权力的公职人员实现“全覆盖”也存在一定的限度,这一限度可以从行使公权力公职人员范围、公权力行为责任、违纪违法犯罪及违反内部规则追究机制三个维度进行界定。

   关键词:  监察委员会 全覆盖 公权力 公职人员

   

   中共中央办公厅在《开展国家监察体制改革试点方案》中强调,监察体制改革要实施组织和制度创新,整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段,实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。[2]全国人大常委会的授权改革试点决定规定,试点地区监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察;履行监督、调查、处置职责,监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况,调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定。[3]“成立国家、省级、市级、县级监察委员会,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”、“监察委员会是专职反腐败机构,负责公职人员违纪违规违法等一系列问题查办,从日常作风到腐败犯罪,一竿捅到底”。[4]

   “全覆盖”包含了三个方面:(1)行使公权力公职人员;(2)公权力行为;(3)违纪违法犯罪及违反内部规则。在现代,作为制度文明的体现,任何一种国家权力都不可能是绝对的,都必须存在一定的限度,监察委员会关于监察对象的“全覆盖”也不可能例外。监察委员会对行使公权力的公职人员实现“全覆盖”也存在一定的限度,这一限度可以从三个维度进行界定。

   

   一、覆盖公权力机关的限度

   实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,首先需要确定公权力及公权力机关的范围。

   “公权力”是一个学理概念,而非宪法上或者法律上的概念。[5]关于什么是“公权力”,目前并无统一的定义。根据我国公权力行使的现状,结合国内外学者的观点,可将其定为:由特定的共同体(国家、社会等)依一定的规则和程序授予的,由共同体组织管理机构行使的,能影响其相对人权利义务的职权和职责的总称。[6]公权力是人类共同体成员赋予共同体组织对内对外作出代表其成员意志和利益的行为的能力或力量。[7]

   基于上述认识,有学者认为,公权力机关包括中国共产党机关、人大及其常委会机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察院机关、民主党派机关、工商联机关的公务员以及参照公务员管理的人员;法律法规授权或者政府委托来行使公共事务职权的工作人员;国有企业的管理人员;群众自治组织中的管理人员;其他依法行使公共职务的人员。[8]

   笔者认为,在人民主权原则下,确认国家的一切权力属于人民。人民通过宪法创设国家权力,按照一定的原则创设国家机构体系,并在国家机关之间分配国家权力。国家权力在政治上属于人民,在法律上来源于人民通过宪法的授予。在宪治之下,一切国家权力均来自于宪法的赋予,均在宪法之规范之内,不可能“逸出”宪法,宪法之外不可能还存在另一种国家权力。因此,在法治社会,公权力应当等同于宪法所创设的国家权力。[9]

   宪法之于公权力主要完成三项基本功能:(1)赋权。即通过宪法赋予国家机关以公权力,保证国家机关所享有的公权力具有合法性和正当性。人类自产生国家以来,公权力均需要证明其合法性和正当性,在近代形成人民主权原则之后,所有公权力的合法性和正当性均需来自于、甚至只能来自于宪法。(2)保权。即国家机关不仅需要享有公权力,还需要充分有效地行使这些公权力,创造条件以达到设定公权力的目的。为了保证公权力充分有效地运行,宪法上规定了一系列原则和制度,例如,公权力的公定力原理、公权力优先性原则、公权力优益性原则、在当事人不履行法定义务下可以采用国家强制力保证国家意志的实现等。(3)限权。即通过宪法上的各种制度设计,防止公权力滥用和扩张。在三项功能之中,限制公权力是首要的功能。因为公权力具有滥用和扩张的天性,只有在能够限制公权力的前提下,赋予公权力和保障公权力有效运行才有价值。

   宪法上设计了诸多限制公权力的原则和制度。其中,授权原则是一项主要和基本的原则。即国家机关所享有的公权力只有通过宪法和法律的直接授予才能获得,才具有行使公权力的资格、性质和地位,而未从宪法和法律中获得授权的,并不具有行使公权力的资格、性质和地位。因此,界定是否具有公权力的基本原则是,宪法和法律授权即可为,宪法和法律未授权则为禁止。是否属于公权力机关,区分在于是否从宪法和法律中获得公权力授权。基于我国的特殊情形,能够作出授权的有效的法律文件范围包括宪法、法律、法规、规章。[10]

   授权原则,在积极意义上,通过宪法和法律授予国家机关以公权力,使其所享有的公权力具有合法性和正当性。但在消极意义上,同时是限制公权力的一种方法。其限制公权力的内涵在于:(1)授予公权力的范围即限定了国家机关的权力范围;(2)授予公权力的事项范围即限定了国家机关的权力事项范围;(3)获得授权的国家机关有权在授权范围内行使公权力,而未获得授权的国家机关即不具有该公权力,即排除了获得授权以外的其他国家机关享有该公权力。因此,授权原则在一定意义上,可以称之为限权原则。

   公权力主要由国家机关行使。国家机关所行使的公权力,依据授权法律文件的来源,通常将授权区分为固有职权和授予职权。(1)固有职权即由宪法和国家机关组织法授予的职权。在宪法上所设立的任何一个国家机关,均必须依据宪法制定相应的该国家机关的组织法,在组织法上明确规定该国家机关的职权。[11](2)授予职权即由单行法授予的职权。单行法律、法规、规章依据需要和实际情况,将公权力授予特定的国家机关。[12]因此,国家机关都是公权力机关。

   在我国,按照所行使的权力的性质,国家机关可以分为国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关、民族区域自治机关、军事统帅机关等;按照法律地位,国家机关可以分为中央国家机关和地方国家机关等。

   除国家机关之外,一些非国家机关的组织包括事业组织、企业组织、社会团体等,自身具有一定的管理公共事务的职能,法律、法规、规章为管理上的便利,也授予其一定的公权力。在行政管理领域,此种做法较为普遍。[13]这些非国家机关的组织在其所获得的授权范围内,与国家机关的法律地位相同,能够以自己的名义行使公权力,也由其自身承担法律上的责任,其也属于国家机关之外的公权力机关。

   国家机关除自身行使宪法、法律、法规、规章授予的公权力外,有时也委托非国家机关的具有公共管理职能的组织行使公权力。[14]但在此种情况下,非国家机关的组织只能以委托的国家机关的名义而不得以自己的名义行使公权力,其法律后果也只能由委托的国家机关承担。因此,受委托的非国家机关并不属于公权力机关。

   《公务员法》第2条规定,本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。与《公务员暂行条例》相比较,公务员法对于公务员的范围采用了最广义的定义。依据《公务员法》的规定,同时具备三个要件的工作人员才属于公务员,履行公职是其中的一个重要要件,“履行公职”应当理解为行使公权力。那些虽属于国家机关范围之内、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利而不履行公职的工作人员,并不属于行使公权力的公职人员。

   在法治社会,国家、社会、个人三者之间分离。除公权力外,还存在社会权力和个人权利。所谓社会权力,即由社会公共组织行使的处理社会公共事务的权力。社会作为共同体,必然形成一定的公共事务,处理这些公共事务的主体除国家组织外,还包括政党组织、社会团体、事业组织、企业组织、学校[15]、村民委员会[16]、居民委员会等。这些社会公共组织处理公共事务的权力是其依法成立以后按照其章程所固有的,并不是来自于宪法和法律的授权。因国家作为一种特殊的组织,其组织的严密性及特殊的强制力均是其他社会公共组织所无法比拟的,其处理社会公共事务必然最为有力且最为有效,而同时有可能最为有害。正所谓公权力是一把“双刃剑”。因此,在处理社会公共事务的主体次序选择上,公权力是最后的选择。换言之,面对社会公共事务,在其他社会公共组织无力、不能、不愿处理时,国家组织才运用公权力予以处理。

   可见,这些社会公共组织依法成立、依合法的章程活动、其活动必须合法,虽然处理社会公共事务,但并不是通过行使具有特殊强制力的公权力来实现目的,它们并不属于公权力机关。这些社会公共组织的成员并不属于行使公权力的公职人员。政党或者社会团体所行使的权力一般属于社会公权力范畴,这一领域的体制改革主要属于“社会体制”改革的范畴。[17]

   综上所述,公权力机关包括所有的国家机关和法律法规授权的组织。这些机关或者组织中行使公权力的人员、受委托行使公权力的组织成员在行使委托权力时[18],才属于需要作为执行国家意志的国家机关的监察委员会覆盖的对象。除此之外的其他组织并不直接行使宪法授予的公权力,并不直接形成或者执行国家意志,其成员当然并不属于需要覆盖的公职人员。即使是参照公务员管理的人员,其因为也不行使公权力,自然也就不属于需要覆盖的人员范围。

   

   二、覆盖追究公权力行为责任的限度

   在法治社会,一切公权力均来自于宪法和法律的授予,也均需依据宪法和法律行使。与此相应,一切公权力也皆有可能违反宪法和法律。基于此,必须建立追究公权力的宪法和法律责任机制。对于公权力行为的责任及其追究机制,我国宪法和法律依据其性质已经作出了比较完备的规定。

   (一)公权力行为的违宪责任及其追究机制

   公权力机关直接依据宪法实施的行为为宪法行为。宪法行为包括立法行为[19]和具体行为[20],立法行为是宪法行为的主要表现形式。宪法行为的直接依据是宪法,因此,判断宪法行为的基准只能是宪法。违宪审查机关如果判定宪法行为违反宪法所要承担的责任是宪法责任,宪法责任的主要表现形式是违宪的法律文件被宣布无效、拒绝适用于个案、不予批准、责令修改;违宪的决定及决议被宣布无效;违宪行使权力的领导人被罢免或者弹劾等。

   依据我国现行宪法规定,全国人大及其常委会监督宪法实施。[21]依据立法法规定,全国人大有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律,有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法和立法法法第75条第2款规定的自治条例和单行条例;行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、授权法规及司法解释是否符合宪法,由全国人大常委会审查。[22]因此,在我国,公权力机关的违宪责任由全国人大或者全国人大常委会依照特定的程序予以追究。[23]

   (二)公权力行为的违法责任及其追究机制

   公权力行为的合法性包括规范性法律文件的合法性和具体行为的合法性。

   1、全国人大常委会的合法性审查机制

   全国人大常委会的合法性审查机制主要有批准审查、备案审查和提请审查。

   (1)批准审查。民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人大常委会批准后生效。[24]上级国家机关的决议、决定、命令和指示,如有不适合民族自治地方实际情况的,自治机关可以报经该上级国家机关批准,变通执行或者停止执行;该上级国家机关应当在收到报告之日起60日内给予答复。[25]自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定,但不得违背法律或者行政法规的基本原则,不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。[26]全国人大常委会在对自治条例和单行条例、变通执行或者停止执行决定的批准过程中,可以对其进行合法性审查。

   (2)备案审查。行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的30日内依照下列规定报有关机关备案:(一)行政法规报全国人大常委会备案;(二)省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规,报全国人大常委会和国务院备案;设区的市、自治州的人大及其常委会制定的地方性法规,由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案;(三)自治州、自治县的人大制定的自治条例和单行条例,由省、自治区、直辖市的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案;自治条例、单行条例报送备案时,应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。[27]有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。[28]全国人大常委会对交来备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例,可以进行合法性审查。

   (3)提请审查。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。[29]这些国家机关以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。[30]

   全国人大专门委员会、常委会工作机构在审查、研究中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同法律相抵触的,可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会、常委会工作机构召开联合审查会议,要求制定机关到会说明情况,再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见,并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会或者常委会工作机构反馈。全国人大法律委员会、有关的专门委员会、常委会工作机构根据前款规定,向制定机关提出审查意见、研究意见,制定机关按照所提意见对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的,审查终止。全国人大法律委员会、有关的专门委员会、常委会工作机构经审查、研究认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的,应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议,由委员长会议决定提请常委会会议审议决定。[31]

   全国人大常委会对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的提请式的合法性审查,在启动主体、审查程序上是与合宪性审查合一的。

   2、国务院的合法性审查机制

   全国人大常委会于1981年作出《关于加强法律解释工作的决议》,规定不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题,由国务院及主管部门进行解释。由此,国务院获得了法律的解释权。《行政法规制定程序条例》第31条规定,行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的,由国务院解释。行政法规的解释与行政法规具有同等效力。据此,国务院具有法律解释权和行政法规解释权,可以依据法律和行政法规对其之下的法律文件的合法性进行审查。

   省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规,报全国人大常委会和国务院备案;设区的市、自治州的人大及其常委会制定的地方性法规,由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案;部门规章和地方政府规章报国务院备案。[32]

   地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院提出意见,国务院认为应当适用地方性法规的,应当决定在该地方适用地方性法规的规定;认为应当适用部门规章的,应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决;部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时,由国务院裁决。[33]

   人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的,以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的,由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。[34]

   国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章。[35]

   3、法院的合法性审查机制

   法院在审理行政案件过程中,可能遇到行政行为所依据的规范性法律文件是否合法的问题。行政诉讼法授权法院对规章及规章以下规范性法律文件合法性审查权。行政诉讼法第6条规定,人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。这里的“行政行为”包括具体行政行为和抽象行政行为。行政诉讼法第53条规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。这里的“规范性文件”不含规章。第63条规定,人民法院审理行政案件,参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。

   可见,行政诉讼原告在起诉时,认为规范性文件(不含规章)不合法,有权请求法院进行合法性审查。法院可以基于自身审理案件的需要,对规章的合法性进行审查。但如果属于规章之间不一致的争议,则法院必须提请国务院进行审查,而不得自己审查。依据立法法等规定,行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、特区法规、授权法规及司法解释是否符合法律,由全国人大常委会审查。

   4、行政复议中的合法性审查机制

   公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。[36]行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时,认为其依据不合法,本机关有权处理的,应当在三十日内依法处理;无权处理的,应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间,中止对具体行政行为的审查。[37]

   5、具体行政行为的合法性审查机制

   行政诉讼法第2条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。[38]第6条规定,人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。

   行政复议法第2条规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。

   6、错误裁判的追究机制

   依据刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法的规定,法院已经生效的判决、裁定、调解书违法的,可以通过提起审判监督程序予以纠正。

   7、国家赔偿责任的追究机制

   国家赔偿包括行政赔偿和刑事赔偿,按照国家赔偿法的规定,行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯人身权和财产权的,受害人有取得赔偿的权利。赔偿请求人要求赔偿,应当先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定,赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内,向人民法院提起诉讼。行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时有侵犯人身权和财产权的,受害人有取得赔偿的权利。赔偿请求人要求赔偿,应当先向赔偿义务机关提出。赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定,赔偿请求人可以自期限届满之日起三十日内向赔偿义务机关的上一级机关申请复议。赔偿请求人不服复议决定的,可以在收到复议决定之日起三十日内向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定;复议机关逾期不作决定的,赔偿请求人可以自期限届满之日起三十日内向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。可见,国家赔偿责任的追究机关在行政赔偿中是赔偿义务机关、行政复议机关、人民法院,在刑事赔偿中是赔偿义务机关、赔偿义务机关的上一级机关、人民法院。

   (三)公权力行为合理性的责任追究机制

   基于公权力的裁量权,即公权力在宪法和法律授权范围之内,可以对权力的行使进行裁量。立法权、行政权及司法权均可以在权力范围内进行裁量。对于此种裁量权的行使而产生的公权力行为的合理性问题,通常并不可以由外部机关进行审查,只能由上级机关进行审查。

   关于立法裁量,各国通常并不由立法机关以外的其他国家机关进行审查。只有当立法裁量达到立法不作为的程度,或者立法达到过于宽泛而实际无法执行的程度时,才可以由违宪审查机关进行审查判断。

   关于行政裁量,通常也主要由行政机关内部进行审查:(1)立法法第97条规定,国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章;省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规;地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章;省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。(2)行政复议法第1条规定,为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,……制定本法;第28条规定,行政复议机关任务具体行政行为明显不当的,有权撤销或者变更。作为例外,行政诉讼法第77条规定,行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,人民法院可以判决变更。

   关于司法裁量,依照刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法的规定,通过二审程序或者审判监督程序,由上级法院、作出终审裁判的法院进行审查判断。

   (四)公权力行为的法律责任豁免

   在法治社会,虽然任何公权力行为都必须依据宪法和法律作出,但某些行为一旦作出,其政治性大大强于法律性,即具有高度政治性,这类行为即为国家行为,又称政治行为、统治行为、政府行为。因司法机关对此类行为缺乏审查标准及无力承担因审查而可能产生的后果,故对此类行为无司法管辖权,而只能交由政治机关即代议机关进行审查,以追究其政治责任。

   行政诉讼法第13条规定,人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:(一)国防、外交等国家行为。[39]通常在违宪审查程序中,违宪审查机关也回避对国防、外交等国家行为进行审查。2000年最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第2条规定,行政诉讼法第十二条第(一)项规定的国家行为,是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权,以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为,以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。

   

   三、覆盖公职人员责任的层次限度

   作为行使公权力的公职人员,在法律上所要承担的责任包括犯罪责任、违法违纪责任和违反内部规则责任。

   (一)犯罪责任

   依据全国人大常委会改革试点决定,监察委员会整合了人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能。中共中央办公厅《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》强调,监察委员会调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定。

   可见,原由检察机关查处的公职人员的职务犯罪,完全交由监察委员会办理。因此,公职人员的职务犯罪部分的法律责任由监察委员会追究。

   (二)违法违纪责任

   1、人大代表的违法违纪责任追究机制

   代表候选人在选举过程中的违法违纪责任。选举法第55条规定,为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权,对有下列行为之一,破坏选举,违反治安管理规定的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表,妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的;(二)以暴力、威胁、欺骗或者其他非法手段妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的;(三)伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的;(四)对于控告、检举选举中违法行为的人,或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的。国家工作人员有前款所列行为的,还应当依法给予行政处分。以本条第一款所列违法行为当选的,其当选无效。可见,代表候选人在选举过程中的违法责任是由公安机关追究治安管理处罚责任、由选举委员会宣布当选无效。

   人大代表在任职过程中的违法违纪责任。代表法第46条规定,代表应当正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系,不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动牟取个人利益。第47条规定,选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。罢免代表的理由不限于违法但包括违法。

   2、行政机关公职人员的违法违纪责任追究

   自2007年6月1日起施行的《行政机关公务员处分条例》第2条规定,行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令,应当承担纪律责任的,依照本条例给予处分。第6条规定,行政机关公务员处分的种类为:(一)警告;(二)记过;(三)记大过;(四)降级;(五)撤职;(六)开除。

   《行政机关公务员处分条例》第四章《处分的权限》之第34条规定,对行政机关公务员给予处分,由任免机关或者监察机关按照管理权限决定。第35条规定,对经全国人民代表大会及其常务委员会决定任命的国务院组成人员给予处分,由国务院决定。第36条规定,对经地方各级人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的地方各级人民政府领导人员给予处分,由上一级人民政府决定。第37条规定,对地方各级人民政府工作部门正职领导人员给予处分,由本级人民政府决定。

   行政机关公职人员的赔偿责任。国家赔偿法第16条规定,赔偿义务机关赔偿损失后,应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。

   全国人大常委会的授权试点决定规定,试点地区设立的监察委员会整合原属于人民政府监察厅(局)的职能。在上述行政机关公务员的违法违纪责任中,一般公务员的违法违纪责任由监察委员会追究。而由人大或者人大常委会选举或者决定任命的行政机关公务员并不属于监察委员会的监察范围;一般公务员的赔偿责任也由公务员所在的行政机关追究责任。

   3、法官的违法违纪责任追究

   法官法第32条规定,法官不得有下列行为:(一)散布有损国家声誉的言论,参加非法组织,参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动,参加罢工;(二)贪污受贿;(三)徇私枉法;(四)刑讯逼供;(五)隐瞒证据或者伪造证据;(六)泄露国家秘密或者审判工作秘密;(七)滥用职权,侵犯自然人、法人或者其他组织的合法权益;(八)玩忽职守,造成错案或者给当事人造成严重损失;(九)拖延办案,贻误工作;(十)利用职权为自己或者他人谋取私利;(十一)从事营利性的经营活动;(十二)私自会见当事人及其代理人,接受当事人及其代理人的请客送礼;(十三)其他违法乱纪的行为。第33条规定,法官有本法第三十二条所列行为之一的,应当给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。第34条规定,处分分为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。受撤职处分的,同时降低工资和等级。第35条规定,处分的权限和程序按照有关规定办理。第44条规定,法官对人民法院关于本人的处分、处理不服的,自收到处分、处理决定之日起三十日内可以向原处分、处理机关申请复议,并有权向原处分、处理机关的上级机关申诉。受理申诉的机关必须按照规定作出处理。

   1998年9月4日最高人民法院制定了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》,其中第四章为“违法审判责任的确认和追究”,第27条规定,人民法院的判决、裁定、决定是否错误,应当由人民法院审判组织确认。第28条规定,各级人民法院监察部门是违法审判责任追究工作的职能部门,负责违法审判线索的收集、对违法审判责任进行调查以及对责任人员依照有关规定进行处理。

   4、检察官的违法违纪责任追究

   对于检察官的违法违纪责任追究,检察官法作出了与法官法基本相同的规定。1998年7月17日最高人民检察院制定了《人民检察院错案责任追究条例(试行)》,其中,第四章为《错案责任确认》,第19条规定,错案由人民检察院依照有关法律、规定和发生法律效力的判决、裁定、决定或者对违法事实、后果的认定文书予以确认。第20条规定, 追究错案中凡需要对案件事实、证据进行复查的,由控告申诉部门受理。凡需要对违反法定诉讼程序的行为查处的,由监察部门或者检察长指定的部门受理。控告申诉部门、监察部门或者检察长指定的部门复查、调查终结后,应当写出复查、调查报告,报送本院检察委员会审查决定。第21条规定,人民检察院办理的错案,由本院检察委员会依照有关法律和本条例的规定确认。经检察长、检察委员会决定的错案,由上一级人民检察院确认。第22条规定,追究错案责任,应当由责任人所在人民检察院依照检察官管理权限和有关规定的程序办理。第23条规定,上级人民检察院有权调查、追究下级人民检察院错案责任人的责任或者责成下级人民检察院调查、追究错案责任人的责任。下级人民检察院应当在要求期限内将调查、追究情况报告上级人民检察院。

   法官及检察官的赔偿责任。国家赔偿法第31条规定,赔偿义务机关赔偿后,应当向有下列情形之一的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用:(一)有本法第十七条第四项、第五项规定情形的;[40](二)在处理案件中有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为的。

   (三)违反内部规则的责任追究

   国家权力分工原则是现代国家治理的基本原理。将国家权力分解为立法权、行政权、司法权及军事权等其他权力,相互独立,各自依据宪法的授权行使相应的权力,以立法作用、行政作用、司法作用及其他作用的方式,从不同的角度共同处理社会公共事务,以完成国家治理和社会治理的目标。宪法和法律为保证国家机关各自独立地有效地行使公权力,公权力除对社会或者外部特定当事人享有各种保障公权力有效运行的原则和制度外,公权力机关还享有维持内部秩序的自律权,如内部规则制定权、财物管理权、纪律处分权、人事任免权等。

   为了维持人大内部秩序,全国人大于1989年4月4日制定了《全国人民代表大会议事规则》,全国人大常委会于1987年11月24日《全国人大常委会议事规则》,地方各级人大也分别制定了相应的议事规则。代表法第48条规定,代表有下列情形之一的,暂时停止执行代表职务,由代表资格审查委员会向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会报告:(一)因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的;(二)被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利,正在服刑的。前款所列情形在代表任期内消失后,恢复其执行代表职务,但代表资格终止者除外。第49条规定,代表有下列情形之一的,其代表资格终止:(一)地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的;(二)辞职被接受的;(三)未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的;(四)被罢免的;(五)丧失中华人民共和国国籍的;(六)依照法律被剥夺政治权利的;(七)丧失行为能力的。第50条规定,县级以上的各级人民代表大会代表资格的终止,由代表资格审查委员会报本级人民代表大会常务委员会,由本级人民代表大会常务委员会予以公告。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表资格的终止,由代表资格审查委员会报本级人民代表大会,由本级人民代表大会予以公告。全国人大及地方人大的议事规则均未对人大代表及人大常委会委员的惩处、会议秩序维持等权力作出规定,从原理上说,这些权力应当属于人大及其常委会。

   为了维持行政机关的内部秩序,《行政监察法》第18条规定,监察机关对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察,履行下列职责:(一)检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题;(二)受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举;(三)调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为;(四)受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予处分决定的申诉,以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉;(五)法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。监察机关按照国务院的规定,组织协调、检查指导政务公开工作和纠正损害群众利益的不正之风工作。

   公务员法第101条规定,对有下列违反本法规定情形的,由县级以上领导机关或者公务员主管部门按照管理权限,区别不同情况,分别予以责令纠正或者宣布无效;对负有责任的领导人员和直接责任人员,根据情节轻重,给予批评教育或者处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)不按编制限额、职数或者任职资格条件进行公务员录用、调任、转任、聘任和晋升的;(二)不按规定条件进行公务员奖惩、回避和办理退休的;(三)不按规定程序进行公务员录用、调任、转任、聘任、晋升、竞争上岗、公开选拔以及考核、奖惩的;(四)违反国家规定,更改公务员工资、福利、保险待遇标准的;(五)在录用、竞争上岗、公开选拔中发生泄露试题、违反考场纪律以及其他严重影响公开、公正的;(六)不按规定受理和处理公务员申诉、控告的;(七)违反本法规定的其他情形的。第102条规定,公务员辞去公职或者退休的,原系领导成员的公务员在离职三年内,其他公务员在离职两年内,不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职,不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。公务员辞去公职或者退休后有违反前款规定行为的,由其原所在机关的同级公务员主管部门责令限期改正;逾期不改正的,由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得,责令接收单位将该人员予以清退,并根据情节轻重,对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款。

   为了维持法院和检察院的内部秩序,最高法院和最高检察院制定了各种内部规则。以法院为例,最高法院制定了一系列的审判规则,如人民法院法庭规则 、审判委员会工作规则、证据规则、执行规则等。法官法第13条规定,法官有下列情形之一的,应当依法提请免除其职务:(一)丧失中华人民共和国国籍的;(二)调出本法院的;(三)职务变动不需要保留原职务的;(四)经考核确定为不称职的;(五)因健康原因长期不能履行职务的;(六)退休的;(七)辞职或者被辞退的;(八)因违纪、违法犯罪不能继续任职的。第40条规定,法官有下列情形之一的,予以辞退:(一)在年度考核中,连续两年确定为不称职的;(二)不胜任现职工作,又不接受另行安排的;(三)因审判机构调整或者缩减编制员额需要调整工作,本人拒绝合理安排的;(四)旷工或者无正当理由逾假不归连续超过十五天,或者一年内累计超过三十天的;(五)不履行法官义务,经教育仍不改正的。如前所述,法官如果内部纪律,由法院内部依据程序进行处理。

   

   结论

   监察委员会属于国家机构体系,其性质是我国的专门反腐败的国家机关,其基本职能是查处行使公权力的公职人员的腐败案件。

   1、设立监察委员会以后,监察委员会与党的纪律检查机关为合署办公,即“两块牌子、一套人马”。监察委员会属于国家机关,纪律检查机关属于党的机构,两者性质完全不同。对于行使公权力的公职人员职务犯罪和职务违法,以监察委员会的名义查处;对于党员违反党的纪律规定,以党的纪律检查机关的名义查处。作为党的纪律检查机关,对所有党组织、党员领导干部、普通党员都是有权力查处的,其查处的对象覆盖全体党员[41]。党的纪律检查机关的“全覆盖”不能等同于监察委员会的“全覆盖”,这里涉及党纪与国法的关系,两者不能混同。

   2、监察委员会“全覆盖”的对象只能是宪法和法律授权的国家机关公职人员、法律法规规章授权组织成员、国家机关委托行使公权力的组织成员。除此之外的其他组织行使的是社会权力,而并不行使公权力,不应当由作为国家机构体系中的反腐败机关的监察委员会监督。

   3、监察委员会“全覆盖”的责任追究限于上述人员的职务犯罪、行政机关公务员的职务违法。原设在行政机关内部的监察机关,主要职能有两部分:(1)查处行政机关公务员职务违法。这一部分职能被整合到监察委员会。(2)监督行政机关公务员的工作效能及维持内部秩序。这一部分职能属于行政机关的自律权范畴,监察委员会作为独立于行政机关的国家机关,不应当由其行使,应当仍然由行政机关自己行使。

   笔者认为,人大代表、人大常委、法官、检察官的职务违法违纪应当由其所在国家机关追究相应的责任,而不宜由监察委员会追究责任:(1)其属于国家机关自律权范畴,不应由作为外部机关的监察委员会行使;(2)是否属于职务违法违纪,通常采用的专业判断标准;(3)现有法律对这些国家机关人员的职务违法违纪的责任追究机制已经作出了明确的规定,如果改由监察委员会追究其责任,则必然涉及对相应立法进行大规模的修改。

   4、行使公权力的公职人员违反所在国家机关包括行政机关的内部工作规则,其所在的国家机关为了能够更好地维持内部秩序,应当保有追究责任的权力。即使行政机关的监察部门被整合到监察委员会,行政机关仍然应当具有对违反内部规则的公务员追究责任的权力。

   5、公权力行为的违宪责任、违法责任及不适当责任,由宪法和法律规定的相应的国家机关追究,而不由监察委员会追究。

   

   注释:

   [1] 中国人民大学法学院教授、法学博士、博士生导师。

   [2]中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。

   [3] 全国人大常委会《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。

   [4] 中纪委官媒:《国家监察法是反腐败国家立法,监察委员会是反腐败工作机构》,2017年6月27日。

   [5]宪法第2条第一款规定,中华人民共和国的一切权力属于人民;第二款规定,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

   [6]蔡乐渭:《国家监察机关的监察对象》,《环球法律评论》2017年第2期,第136页。

   [7]姜明安:《论公法与政治文明》,《法商研究》,2003年第3期,第63页。

   [8]杨解君:《全面深化改革背景下的国家公权力监督体系重构》,政治宪法学第235期,2017年6月。

   [9] 本文将公权力与国家权力在同一个意义上使用。

   [10] 立法法关于我国立法的表现形式包括了规章;最高法院关于法律法规授权组织的范围的司法解释明确承认了规章授权的有效性。

   [11] 我国已经制定了全国人大组织法、国务院组织法、地方人大和政府组织法、民族区域自治法、人民法院组织法、人民检察院组织法,以及村民委员会组织法居民委员会组织法。

   [12] 例如,行政强制法第10条规定,行政强制措施由法律设定。尚未制定法律,且属于国务院行政管理职权事项的,行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。第13条规定,行政强制执行由法律设定。第17条规定,行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关,可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。

   [13] 例如,学位条例第8条规定,学士学位,由国务院授权的高等学校授予;硕士学位、博士学位,由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。授予学位的高等学校和科学研究机构(以下简称学位授予单位)及其可以授予学位的学科名单,由国务院学位委员会提出,经国务院批准公布。

   [14] 例如,行政处罚法第18条规定,行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政处罚;不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。第19条 受委托组织必须符合以下条件:(一)依法成立的管理公共事务的事业组织;(二)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员;(三)对违法行需要进行技术检查或者技术鉴定的,应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。

   [15] 教育法第28条规定,学校及其他教育机构行使下列权利:(一)按照章程自主管理;(二)组织实施教育教学活动;(三)招收学生或者其他受教育者;(四)对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分;(五)对受教育者颁发相应的学业证书;(六)聘任教师及其他职工,实施奖励或者处分;(七)管理、使用本单位的设施和经费;(八)拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉;(九)法律、法规规定的其他权利。国家保护学校及其他教育机构的合法权益不受侵犯。

   [16] 村民委员会组织法第2条规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。第5条规定,乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。

   [17]杨解君:全面深化改革背景下的国家公权力监督体系重构,政治宪法学第235期,2017年6月。

   [18] 根据全国人大常委会通过的《关于<中华人民共和国刑法>第93条第2款的解释》的规定,村民委员会等基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作,属于刑法规定其他依照法律从事公务的人员:1、救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;2、社会捐助公益事业款物的管理;3、国有土地的经营和管理;4、土地征用补偿费用的管理;5、代征、代缴税款;6、有关计划生育、户籍、征兵工作;7、协助人民政府从事的其他行政管理工作。村民委员会等基层组织人员从事前款规定的公务,利用职务上的便利,非法占有公共财产、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物,构成犯罪的,适用刑法贪污罪、挪用公款罪和受贿罪的规定。

   [19] 依据立法法的规定,立法行为包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、授权法规、规章。

   [20] 通常由最高国家机关针对国家生活和社会生活中的具体问题作出的决定、决议。例如,宪法第62条规定,全国人民代表大会行使下列职权:(十一)改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定;(十二)批准省、自治区和直辖市的建置;(十三)决定特别行政区的设立及其制度;(十四)决定战争和和平的问题。

   [21] 宪法第62条规定,全国人民代表大会行使下列职权:(二)监督宪法的实施;第67条规定,全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:(一)解释宪法,监督宪法的实施。

   [22] 立法法第97、99、100条、《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》、《司法解释备案审查工作程序》对宪法监督的对象作出了规定。

   [23] 立法法、《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》、《司法解释备案审查工作程序》对宪法监督的具体程序作出了规定。

   [24] 宪法第116条。

   [25] 民族区域自治法第20条。

   [26] 立法法第75条。

   [27] 立法法第98条。

   [28] 立法法第99条。

   [29] 立法法第99条第一款。

   [30] 立法法第99条第二款。

   [31] 立法法第100条。

   [32] 立法法第98条。

   [33] 立法法第95条。

   [34] 行政诉讼法第63条。

   [35] 立法法第97条。

   [36] 行政复议法第7条。

   [37] 行政复议法第27条。

   [38] 全国人大常委会于2017年6月28日作出决定,在行政诉讼法第二十五条增加一款,作为第四款。该款规定,人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

   [39] 香港基本法第19条规定,香港特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。香港特别行政区法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题,应取得行政长官就该等问题发出的证明文件,上述文件对法院有约束力。行政长官在发出证明文件前,须取得中央人民政府的证明书。澳门基本法第19条也作出了同样的规定。

   [40] 国家赔偿法第17条:(四)刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的;(五)违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。

   [41] 在这一意义上,除监察委员会覆盖的公权力机关及其人员外的中国共产党机关、政协机关、民主党派和工商联机关、国有企业管理人员、公办的教育科研文化医疗卫生体育等单位中从事管理的人员、基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员作为党员领导干部,应当纳入党的纪律检查机构的监督范围。

   

   胡锦光,法学博士,中国人民大学法学院教授。

   来源:《中州学刊》2017年第9期。

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