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国外公共服务社区化研究综述
来源:网络转摘 作者:贾先文 点击:1783次 时间:2012-05-13 22:57:15
 公共服务社区化是指在政府的支持下,以居民需求为中心,以居民广泛参与、合作为核心,以社区为载体和平台,以社区组织为依托,以最大限度地就近满足社区居民的需求为目标,利用社区机制,通过社区整合、配置公共资源,对公共服务进行决策、生产、提供、监督、评估,或者参与公共服务的决策、生产、提供、监督、评估的一种供给模式、方式与过程。国外公共服务社区化实践很早,有一定的研究成果,值得我们借鉴,但很多的研究成果分散在市场供给理论中。因而,我们首先梳理公共服务供给机制或资源配置的相关研究综述,进而过渡到公共服务社区化相关研究综述。

1 公共服务供给机制的相关研究梳理
    国外许多公共服务社区化思想散布在各个著作中。特别是政府提供公共服务遭到质疑、公共服务市场化提出后,很多专家把社区化作为市场化中的一种形式来进行研究。根据文献,公共服务供给机制经过了政府提供、非政府提供(含社区提供)、多元化提供(含社区提供)以及联合提供(含社区提供)等实现机制。
    1.1 公共服务的政府供给和配置研究
    市场失灵给西方国家带来了一系列的政治、经济和社会问题,凯恩斯主义得到认同,政府干预经济成为主流,政府也加强了对公共服务的配置作用。公共服务的政府配置得到学者们的肯定。Samuelson 认为公共服务必须由政府供给[1]。马斯格锐夫根据公共产品的非排他性和非竞争性,得出私人供给必然会造成福利和效率损失,从而需要政府供给公共服务[2]。大卫·N·海曼认为公共产品应该由政府提供[3]。以韦伯的科层制为代表的传统公共管理理论提出公共服务应依靠行政力量,由政府供给。但是,随着公共服务的需求增长,公共部门的规模日益扩大,西方发达国家出现了“福利病”,需要进行公共服务改革。
    1.2 公共服务的市场化研究
    西方国家很早前就开始探索公共服务市场化与民营化机制,各个学者也从不同角度对此进行了研究。科斯等从产权的角度提出市场可以提供公共服务,市场提供可减少交易成本。科斯在《经济学中的灯塔》中,以私人灯塔为例,证明了灯塔的私人收费是可能的,其效率远比政府供给要有利得多[4]。阿特金森、斯蒂格利茨认为要提高公共服务的效率,政府要放松管制,生产与提供应通过委托代理和通过契约由私人部门进行[5]。罗森研究认为美国众多的私家花园可以视为一种公共产品,美国民事纠纷案件中每年有很多是由私人公司解决的[6]。布坎南等提出俱乐部产品,认为通过公共产品俱乐部成员之间反复地讨价还价,俱乐部性质的公共产品可以通过市场供给[7]。另外,以戴维·奥斯本及特德·盖布勒为代表的重要的新公共管理理论,提出了政府应该“掌舵而非划桨”,将竞争、“企业精神”引入到政府公共服务中,提出公共服务的市场化运作思想[8]。
    1.3 公共服务的第三部门及其多元化供给研究
    许多学者提出公共产品(服务)由非营利组织、非政府组织、社区以及其他多种供给机制供给。奥尔森早在1965年就对公共产品自愿供给理论进行了论证[9]。萨瓦斯提出了公私部门在提供公共服务方面是一种伙伴关系,公共服务采用多种运作模式: 如公有民营、合同外包、特许经营、政府出售、政府补助、凭单供给、自愿服务、社区供给等等[10]。埃莉诺·奥斯特罗姆提出“以多样化的提供方式取代单一政府提供方式”,提出运用包括社区在内的集体组织来解决公共服务的提供问题[11]。罗伯特·B·登哈特为代表的新公共服务理论认为政府应以公民的需求为中心,与社区、私营及非营利组织一起,为社区所面临的问题寻找解决的办法[12]。

2 社区社会资本与公共服务社区化相关研究
    普特南在比较意大利南北地区历史文化传统和社会资本的存量后,揭示了社区“公共精神”与治理质量的关系,考察了意大利众多社区社团组织和社团生活及其居民参与情况,并通过剖析社区“轮流信用”、互相换工、修建公共房屋以及生老病死的互助论证了地区( 社区) 社会资本,如信任、网络、声誉、规范等对公共服务提供的影响,认为社区社会资本对治理、对公共服务的提供具有重要作用[13]。奥尔森认为如果不存在经济激促使个人为集团利益作贡献时,大多数人很看重他们朋友和熟人的友谊,并且很看重社会地位、个人声望和自尊而为之[9]。实际上,还有很多学者提出了社会资本对公共服务的作用,如霍布斯很早就提出了国家促使臣民相互信任,从而解决公共服务集体行动困境,促进了相互合作[14]。罗伯特·贝茨强调社区共同体和信任作用,“在一个存在着囚徒博弈困境的社会里,合作性共同体将使理性的个人能够超越集体行动的悖论”[15]。科尔曼认为社会资本可以使某些目标实现,他例举了一个农村社区的信任合作提供公共服务来证实自己的理论: “在一个农村共同体中……农民相互大量出借或借用农具,这样,社会资本使每一个农民用更少的物质资本干完了自己的农活。”[16]奥斯特罗姆建构了公共池塘资源模型,认为一地居民把自己组织起来进行自主治理,能够在面对规避责任、免费搭车以及其他机会主义行为诱惑下,取得持久的共同收益[11]。

3 社区发展(建设)与公共服务社区化相关研究
    国外有关社区发展(建设)与公共服务供给的相关研究较多,主要体现在以下几个方面。
    3.1 社会问题与公共服务社区化实践相关研究
    在西方发展过程中,特别是资本主义发展过程中,出现了社会不公、失业、吸毒、杀人等社会现象,严重地影响了社会的稳定发展。这些社会问题实际上就是公共服务问题。为妥善解决这些社会问题,西方学者很早就提出了经由社区提供公共服务。在十八世纪末,德国的汉堡制就是以社区为单位解决济贫事务的制度。德国的汉堡制是由德国布什教授提出的以社区为单位解决济贫事务的制度,此制度包括为失业者介绍工作、为贫困者提供救济、将贫苦儿童送往学校、将无钱治病的患者送往医院。此后又实行了爱尔伯福制,这是德国爱尔伯福市1852 年开始实行的一项社区救助制度。19 世纪中叶,英美相继建立了慈善组织协会,以募集捐款、救济贫民为宗旨,将每一个市划分为若干个社区,提供社区解决救济问题。19世纪后期,西方国家开展了社区居民自助互助运动,提出通过合作改善居民环境,为贫民提供公共服务。1955年联合国社会局在《社会发展经由社区发展》一书中提出了社区发展的十条基本原则,希望通过社区发展来解决社会公共服务供给问题。世界卫生组织在《社区残疾人训练》、《关于社区康复的联合意见书》等著作中提出了社区康复目标方法等。参议员肯尼迪提议建立了美国社区发展合作组织(Community Development Corporationm 简称CDC),以解决社区居民的实际困难,解决部分就业问题,增加穷人的收入。英国还实施了社区照顾,并通过政府予以实施,主要目的是动员社区资源,为老人、儿童和残疾人提供服务。西方国家还实施了社区矫正,通过社区与家庭的社会资源来改造犯罪,这是人类文明的一大进步,收到了很好的效果。1939 年美国学者罗伯特·兰尼较系统地提出社区工作与社区服务。二战后,一些新兴国家面临着失业、贫穷、疾病、人口压力、教育落后等一系列公共服务问题。为此,联合国组织专家进行研究,提出以乡村社区为单位,政府与社区合作开展“社区发展运动”。另外,还有众多的学者围绕社区公共服务的价值就是解决社会问题展开探讨。布拉吉尔研究提出社区工作是一个消解居民困难、为弱势群体请命的工作。海科提出社区工作能促进弱势群体的团结,合力消除社会上存在的各种结构性障碍[17]。
    3.2 社区参与与公共服务社区化相关研究
    社区及居民参与是社区建设的重要内容,能促进公共服务的有效供给。邓纳姆认为应该重点培养居民参与、自决公共事务及合作的素质。克雷格通过研究认为社区服务工作者应培养居民的参与和自主意识,以实现改善社区环境与提高居民福利水平的目的。梅尔文·德尔加多在论述社区建设时,提出社区服务工作第一个原则就是促进社区参与公共服务。联合国非常重视居民参与“自救”提供公共服务,在1956年联合国曾经提出: 促进居民的参与和自力更生的能力,以提高生活水平和提供技术和其他服务,去鼓励居民的主动意识、自助和互助[17]。国外学者如Frank、Nee 研究中国的家庭承包制后,间接阐明了居民参与对公共产品社区供给的重要性,认为农村劳动密集型公共产品供给中,居民的参与降低多了,政府和村集体的动员远不如改革前见效了,农村公共产品生产成本增加,公共产品供给不足减少[18]。
    3.3 社区流动与公共产品社区化相关研究
    这方面的研究主要是Tiebout 的社区公共服务模型。Tiebout 在1956 年提出了一个地方性公共产品模型。其假设条件有: 消费者是充分流动的、消费者对于模式的相关信息完备、忽略对就业机会的考虑、有大量的社区可供消费者选择公共服务、公共产品在各社区间无外部性、每社区都存在最优社区规模、规模不足的社区会寻找新居民以降低公共产品平均成本。如果各个社区服务满足以上要求,将会使各社区规模最优、资源配置最优,使偏好相似的人聚居在一起共享公共产品。Tiebout 构建的地方性公共产品模型弥补了前人的不足。他暗含有一个基础性条件: 将公共产品供给置于社区建设之中,政府要分权,社区能自主地按照居民的要求提供公共服务,实现公共服务的社区化供给[19]。

4 社区治理与公共服务社区化相关研究
    实际上,公共服务供给是与治理有关的。我们前面所谈论的彼得斯《政府未来的治理模式》、奥斯本与盖布勒的《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》、斯蒂格利茨的《政府为什么干预经济- 政府在市场中的作用》、罗茨的《新治理: 没有政府的统治》以及林登的《无缝政府》都谈到了治理与公共服务的关系。前面我们谈论过的不再累述。在此,主要讨论与治理有关的研究。
    4.1 集权、分权与公共服务社区化
    有学者认为分权与集权对公共服务供给会产生不同的影响,不同发展程度的国家应采取不同的分权或集权方式提供公共服务,提倡社区参与公共服务生产、监督与决策。Peyvand Khaleghian 以儿童防疫为例进行了实证分析,认为发展中国家采用集权能提高防疫效果,国家越发达越应该分权,利于公共服务的供给[20]。Musgrave 等认为分权利于居民的偏好显示,能更好地满足居民的需求[2]。奥斯本与盖布勒提出了社区拥有政府,“把所有权从官僚机构那里夺过来送到社区去”,以提高公共服务的效率[8]。
    4.2 农村社区团体治理与公共服务社区化
    国外专家利用中国农村和非洲等一些不发达国家来对此进行了研究。如滕尼斯对中国农村宗族和非洲部落进行研究,认为这些共同体治理能有效解决公共事务[21]。Tsai 通过对中国316 个行政村的调查,认为中国农村存在着与社区发展休戚相关的团体( 如宗族) ,政府通过参与这类团体、为团体利益履行职责而成为团体的道德权威,它利于政府提高公共产品供给绩效,短期内可缓解村镇一级政府供给公共产品的压力,长期内将有助于推动正式体制改革,农民和政府都能从中获益[22]。

5 西方发达国家公共服务社区化改革趋势
    近年来,各个国家有力地将社区与公共服务供给结合起来,实行公共服务的社区化改革。在上世纪90年代初,社区建设与社区化服务成为克林顿实现其“再创政府”、“复兴美国”的重要手段之一。布什总统在位期间,提出了“以信仰和社区组织为基础的志愿者活动”的政策建议,为保证此政策的实施,组建了相应的政府组织——基于信仰和社区行动白宫办公室,并在教育部、司法部、劳工部、住房与城市发展部、健康与人类服务部这联邦政府的五个部门分别设立了“基于信仰和社区行动”的执行机构。美国开展了多样化的社区化服务: 以社区为基础的环境健康方面参与性研究,将环境健康相关专业技术与传统社区的相关知识相结合,获取、分析环境健康数据,评估环境健康的分析结果,为环境健康管理提供依据; 利用社区改善妇女、老人、少数民族和精神病患者等群体的居住条件、服务质量和就业问题等等。加拿大的水资源管理注重社区土著居民、社区市民、环境组织者、政府组织、非盈利组织的参与; 加拿大很多省的财政拨款与社区紧密结合,政府根据社区组织和民间团体就社区内需帮助对象和服务内容所提出的申请给予资金支持,并对社区服务进行监督检查,将社区组织和民间团体的服务质量等状况作为来年能否得到政府支助的依据。在社区自组织的推动下,澳大利亚政府环保组织将土地状况与农村社区的实践结合起来,制定出了符合农村实际、有效的环境政策——土地保护政策。法国通过城市共同体、聚居区共同体、村镇共同体等不同等级的社区及社区居民的参与和合作提供公共服务。

6 国外研究文献述评
    国外关于公共服务社区化的相关研究有一定的历史背景,取得了一定的成果,但也存在很多不足。
    第一,近代以来,伴随着工业化的实行及社会问题的不断出现,国外特别是西方国家通过政府外力推行公共服务社区化,并进行了较多的研究,涌现出了一些相关或近似的优秀成果,社区化实践较成功。
    第二,国外对公共服务的市场化供给、多元化供给的研究文献非常多,且很多研究是跨学科的,从社会学、经济学、管理学等多个交叉学科展开的,但文献中对公共服务社区化的专题研究较少、不系统。
    第三,国外公共服务社区化的某些研究成果值得我们借鉴,但不能照搬。我国学者在研究公共服务社区化时,往往照搬国外的某些理论和实践,但由于政治、经济、文化传统、参与意识的差异,国外的某些研究在中国不具适应性,忽视国情照搬国外的理论与实践将会影响公共服务供给,我们需要根据我国农村社区的经济、民主、文化特质来实现公共服务社区化。

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