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社保改革大势——中国与世界
来源:网络转摘 作者:周弘 点击:2863次 时间:2016-08-01 15:18:53

   

   周弘:谢谢大家。主持人提出了三个十分关键的问题,因为今天在座诸位来自于各个领域,所以也可能从最基本的概念谈起。首先请允许我做一个小广告,大家请看这两个标志。一个是今年早些时候成立了中国社会保障学会,我当选为副会长。另一个是我卸任了欧洲所所长以后,有几位年轻同志有兴趣继续进行我们过去有关社会福利和国际发展合作问题的研究,于是我们成立了国际发展合作与福利促进研究中心,这两个机构希望大家继续关注。

   

   关于社会保障问题,在回答主持人那些前沿的现实问题之前,可能有必要梳理一下基本概念,让大家对这个极其复杂的问题有个基本的框架性了解。我的学界同仁们认为,作为欧洲研究所的所长,我的研究范围应当是欧洲一体化问题、德国问题、中欧关系、欧美关系,等等。怎么会突然来了一个大跨越,讨论起社会保障问题来了?其实几十年来我本人至少有三分之一的时间、精力和成果都花费或发生在社会保障领域里。

   

   在研究国际问题的同时,努力成为一个社会保障的专家,这中间是否矛盾呢? 我认为,国际问题研究和社会保障问题研究不仅是不矛盾的,而且是互补的。对于我个人来说,站在这两者中间,主要还是源于机遇。早在上个世纪八十年代的时候,我在美国布兰代斯大学读比较历史学,这个学科属于国际问题研究领域的基础学科之一,而当时的布兰戴斯最有名的还不是历史系,而是犹太研究和海勒高级福利研究院,这两个科系各自在美国相关领域里排名第一。既然到了美国,为什么不了解一下人家最高水平的研究呢?这是我当时的想法。另外一个原因就是有一位来自中国社会科学院美国研究所的朱传一先生,他让我认识到,社会福利研究对于中国改革的重要性,以及中国政府对这个问题的重视。于是,我们从翻译“social security”(社会保障)这个概念开始,踏上了与社会保障之间剪不断的历程。那是1983年。此后的30多年间,我断断续续地,在外交和国际问题研究的间歇中涉猎了国外社会保障制度和比较社会保障制度的研究,直至今天。

   

   一、社会保障制度的重要性和基本概念

   

   要想回答养老金入市,制度并轨等具体问题,还需要对社会保障有个体系性的认识。2007年,当时的劳动和社会保障部委托我做了一个战略性课题,就是世界社会保障制度比较,要求涵盖全世界100个以上国家的信息。此前世界上只有一个国家能够提供100个国家以上的社保资料,这就是美国。社会保障是国家的内部制度,美国的社保署为什么要关注其他100多个国家的社会保障制度呢?我想,这至少说明美国具有一种与其世界地位相匹配的世界眼光,特别是在一个全球化发展迅速的时代,其他国家的内部制度变迁必然会外溢成为影响世界的因素。跟踪观察其他国家的社会保障制度,对于预测世界发展变迁也是一个重要的角度。强国之强不仅表现在军事实力上,更表现在各种软实力上。没有对于世界各种制度及其发展规律的深层认识,就不可能自立于强国之林而不倒。美国社保署的研究展现出美国在认识其他国家社会制度方面的软实力,没有这样的资本,它也当不了霸权国家。

   

   我想通过一组简单的数据让大家了解一下社会保障制度在西方发达国家中的地位。以崇尚自由资本主义的美国为例,它的国家公共开支中占比最大的不是国防开支,而是社会保护,仅此一项就占到公共开支的32.81%,是国防开支的将近两倍,这里还没有计算其他有关社会保障的开支,如住房福利和医疗保健。欧洲国家的国防开支占比更低,而社会保护开支占比有些更高。这说明,当代西方国家最主要的功能是体现在各种社会保护措施中的社会再分配,从社会再分配的方式和制度中可以看出一个国家的性质和特性。仅仅靠公共财政开支这组数据还不能说明国家社会职能的重要性。社会保护开支与国防开支不同,前者分散给了国民个人,而用于国防的开支可以攥在一起,形成一个拳头,一种力量。社保对于一个国家机器的重要性至少不亚于国防和外交,它不仅影响国内的社会分配和社会稳定,而且关乎竞争力和国际贸易,进而对国际政治形成压力。我们看到,当今国际关系领域里话语极大地丰富起来了。国家间的竞争不仅在于领土,更多是在贸易、就业等经济社会领域。贸易关系、劳动关系、环境和教育等议题直接与国家的比较优势和国家间的财富分配相关。

   

   

   从概念上看,我们现在通常使用的“社会保障”是一种国家制度,但经常和三个概念混用,一个是社会保障,一个是社会保险,一个是社会保护。

   

   社会保护一词是目前在国际上常用的概念。这个概念的涵盖面比较宽,不仅包括缴费式的社会保险,也包括不用缴费的社会救助,以及其他用于社会慈善或社会福利的支出,行为主体除了政府以外,还包括其他社会组织。社会保护应当是一种网状结构,通过各方各面的努力保护个人不会成为社会的弃儿。

   

   社会保障和社会保险各自起源于两种不同模式的资本主义。社会保障起源于英国,影响到美国及其他一些英语国家,也称为昂格鲁撒克逊模式。社会保险起源于德国,影响到法国等大陆欧洲国家。说的简单一点,社会保险是通过个人缴纳社会保险费,建立起一种社会共济的机制,这种机制通过社会再分配,实现人和人之间的相互保障。社会保障是政府通过收取社会保障税,履行对公民实施保障的承诺,其基本原理虽然也是社会再分配,但在这种模式中,政府与受益者个人之间的关系更为直接。

   

   一定有人要问,西方工业国为什么要建立一个覆盖全民的庞大的社会财富再分配体制?难道他们不能通过家庭或个人储蓄或商业保险来解决养老、医疗、失业等社会问题吗?例如亚洲的新加坡,就没有实行西方式的社会再分配,而是采取了“强积金”模式,国家推行强制性个人储蓄,让个人为自己的不测风险做积累。我能回答的是,到目前为止,“强积金”计划还没有在中等以上国家成功的范例。西方工业国家100多年的历史证明,工业社会的风险是巨大的,对包括家庭和村舍在内的所有农业社会保护体制形成挑战,使劳动者暴露在难以抵御的社会风险中。结构性失业、工伤致残、还有更加普遍的养老和医疗问题,这些都是工业社会特有的风险,需要民众形成广泛的认同,依托国家立法和政府行政,建立社会化的机制,借助保险业大数定律的优势,才可能有效地降低个人的社会风险。这是从需求的角度讲。

   

   从供给的角度讲,西方工业化以后的历史总结出了一条重要的经验,就是政府干预社会分配是合法的。在西方社会,工业化与市场化相生相伴、相辅相成。工业化因市场化而得到迅速进步,市场化因工业化而大大拓展,但是如果没有生活保障的社会化,市场化和工业化给劳动者带来社会风险和社会不公就会导致社会的撕裂和反抗,市场化和工业化进程也难以为继。由于市场不会自动地向劳动者提供保障,为了缓和社会矛盾,保证市场化和工业化的的延续,国家就出面干预了。国家通过立法和行政工具,让资方和劳方都拿出一部分钱来,再根据社会需求对这些钱实行社会再分配。这种方法帮助俾斯麦德国缓解了社会矛盾,延缓了社会革命的到来,帮助美国度过了经济大萧条的难关,帮助北欧国家加快了工业化的进程,还帮助一些国家加强了民族认同、提高了国民素质和技能水平。关于社会再分配的经验和理论,已经有很多著述了,这里不赘述了。

   

   需要强调一下,社会再分配理论中有一个往往被忽略的核心概念,就是“资格认定”。从资格认定中,可以看出不同国家社会化保障的不同方式。例如英国在1601年在西方国家首创国家干预社会的《济贫法》,当时确定“有资格”享受《济贫法》救济的人群是没有劳动能力的老人、孩子和残疾人,而不是因为市场和工业化原因失去工作的人。十九世纪末德国实行社会保险制度的时候,“有资格”领取社会保险金的是有缴费记录的个人,而不是全体国民。二战结束以后,英国在一段时间内,瑞典在比较长的时段内,向全体国民,甚至向有居留许可外国人提供均等化的社会保障服务。但是很快这两个国家就在社会保障体制内引进了差别化的服务。在全球化的时代,人口移动的速度加快,“全民共享”的资格认定受到了现实的严峻挑战,英国通过上个世纪80年代的所谓“撒切尔革命”,瑞典通过在90年代后期引进“名义个人账户”,对“全民共享”的资格认定进行了修订。

   

   二、中国的社保体系及发展趋势

   

   说了这么多无非是要强调,社保的问题非常复杂,但是有几个基本要点十分关键:一、社保是一种国家制度,可以毫不夸张地说,作为一种国家制度,社保还是国之重器,它代表国家的性质、发展水平,也代表民族认同,二、社保的制度形式与经济结构和就业方式密切相关,对社保进行改革,首先需要认识经济和就业的结构、规律和趋势,三、因为与社保相关的因素一直处于变动中,因此社保在各个国家都在不断地经历着改革和调整。总之,我们不可能脱离经济发展和就业方式,以及国家形态和民族认同的大势去讨论养老金并轨和入市的问题。

   

   那么,中国的情况如何呢?首先要说,中国使用的“社保”概念其实更接近于国际上的社会保护概念。何平曾经做过一张图表,将中国各项社会保险和福利,甚至慈善工作,都涵盖在内了。

   

   

   从这张表可以看出,何平将中国社会保障看做是一个完整的体系,既包括在欧洲国家通行的五大社会保险,也包括社会保障概念中的各项社会救助项目,还包括对老年人、儿童和残疾人的社会福利,对于军人的优抚是单独的体系,此外还包括了住房保障,甚至社会慈善,只是缺少了公务员的保障体系。自然,这六种保障,加上公务和事业单位人员的保障,共七大类保障的对象不同,保障的资格认定和待遇也不同。有人把这种体系称为“碎片化”,但是这种分类恰恰反应的中国发展的真实情况,要想对中国的社保体系进行制度性整合,首先需要在这个基础上考察分类是否合理?分类管理是否有效率?现实生活都发生了哪些变化?进行哪些方面的调整可以既提高效率又有助于社会公平?

   

   我想先谈谈“制度并轨”的问题。上个世纪20年代,中国共产党就提出了建立社会保险制度,保护劳动者权益的口号,这是一个政治纲领性目标,本意是保护所有劳动者。共产党掌握了政权以后,没有能够立刻建立起社会保险制度。不仅在共产党执政的各个根据地有过多种不十分成功的尝试,就是在全国解放初期也没有能够建立起社会保险制度,因为中国当时还没有进入工业化和市场化的历史阶段,建立社会保险制度的社会条件并不成熟。经过反复讨论和酝酿于1951年通过的《劳动保险条例》,目标是保护劳动者权益,但是覆盖面远非社会化。为什么不能立刻实行社会保险呢?当时的中国一穷二白,绝大多数国民没有稳定的就业,无法缴纳社会保险税费,国家财政规模也很小,不具备向全体国民提供均等化服务或福利的物质条件,此其一。此外,中国刚刚打走了外国侵略者,总结被动挨打的历史教训,需要迅速改变落后的面貌,将实现工业化和现代化作为首要的战略任务。要在一个贫困落后的中国尽快地实现工业化和现代化,就需要相对集中有限的人力物力和财力,向具有一定规模的工业企业的劳动者提供适应他们工作性质和劳动风险的保障。这并不是说就不保护广大的农民了。针对农村的特殊要求设计的保障制度是依托集体经济的“五保户”,以及后来的“合作医疗”制度。此外,要想让新成立的国家机器有效运转,财政支持的公务人员保障体系,包括军人的保障体系也分头建立起来了,这也是国际上的惯例。

   

   这样一种多层面的社会保障体系对于中国当时的发展是适合和有益的。随着中国工业经济的发展,劳动保险条例的覆盖面越来越大,水平也逐渐提高。问题出在文革时期,当时在各个企业之间进行养老金调配的工会受到了冲击,接着劳动保险变成企业的责任,企业办社会,把职工的一生都包了下来,从幼儿园到养老院都要企业来负担。没有了社会调剂,缺少了国家干预,保障的单位化就可能使保障失效。到了80年代,新老企业养老金畸轻畸重的问题凸显出来,一些老企业,如纺织行业,退休职工多,虽然效益很好,但是支付了养老金以后就变成了亏损企业,而电子行业,却完全没有社会负担。社会风险负担不均等扭曲了市场竞争,使市场难以很好地发育,更重要的是使劳动者得不到充分的保障。有些企业支付不起养老金或医疗费,导致越来越多、越来越严重的社会问题。所以“社会统筹”的问题就被提出来了。社会统筹也曾遇到过阻力,主要是在实行“属地原则”统筹各行业,还是实行跨地区的“行业统筹”之间还有不同的意见。不过,当时中央很明确地支持属地管理原则,防止在社保领域里出现行业利益。

   

   从养老金的社会统筹开始,到现在的制度并轨,中国的社保体系走过了一条艰难的、渐进的社会化道路。推动社保社会化的主要动力一方面来自于政府,但从根本上看是来自于市场。社保改革除了要解决不同企业和行业之间社保负担畸轻畸重的问题,还要解决市场就业的社会保护问题。对于外资和民企来说,完善的社保可以减轻它们的社会负担,专注于发展生产、拓展市场。对于劳动者个人来说,社会化的社保更加稳定,也更加公平。养老金社会统筹以后,因为企业欠发养老金的上访明显减少了。所以,养老金的社会统筹一直是中国社保改革的大势。

   

   从另外一个角度看,社会统筹也符合中国经济改革的大势。实行社会主义市场经济以后,产业要优化重组,“铁饭碗”和“大锅饭”的时代也就结束了,相应地需要有专门的社保制度保护劳动者完成就业转型。于是以工作单位为依托的“就业保障”就发展成了“待业保障”,再后来建立了统筹的“失业保险”。工伤保险同样经历了社会化的过程,为了给社会托底,最低生活保障制度也建立起来,并率先实现了城乡并轨。如果我们回顾过去半个多世纪社保在中国的发展可以看出,中国最初的目标是建立社会化的保障制度,只是由于物质条件的限制才采取了分门别类建制的方式,也就是说分别给城镇职工、城镇居民、公务人员、农民等人群建立有针对性的、有支付能力的社保。这个体制是理性的,经过文化大革命短时期的混乱,在改革开放初年,中央立即根据新的经济形态和就业形式,逐步制定改革措施。2010年中国第一部《社会保险法》问世,为社会化统筹的社保基本框架奠定了基础,也为全体国民提供了社会保障的制度性全覆盖。有些学者评论说,“中国有经济改革无社会改革”,其实是有些武断,主要是因为没有深入了解中国社会,特别是社会保障的转型发展,“没有调查就没有发言权”。

   

   有的同志认为,中国的社保制度过于超前了。特别是欧洲爆发债务危机以后,我们的危机感也日益上升,认为“非富先老”将使中国面临巨大的养老保障和医疗保障支付压力甚至危机。这里我们先不讨论欧洲的问题症结到底在哪里,因为那是一个十分复杂的,与国家制度相关的问题。现在我们谈谈中国的“非富先老”与社会保障的问题。

   

   中国的老龄化速度的确很快,但中国是一个幅员辽阔的大国,在不同地区,老龄化的程度是不同的。通常各个城市发布的老龄率都是只计算了“户籍老人”,绝大多数在城里务工的青壮年农民是没有户籍的,如果将他们计算在城市人口基数中,城镇老龄率会明显下降,而劳动力净流出的农村老龄率会上升。我们都知道,因为城镇和农村对养老的需求不同,所以体制也不同。对于中国社保的体制建设和改革来说,劳动力流动是个不可忽视的因素。两亿多人的大迁徙,冲破了我们的基本分类保障体制,这是比老龄化现实得多的问题。

   

   同样现实的问题是,流动的农民工有很多不同的就业方式,很难被纳入同样一种社会保障制度。有些农民工长期在城镇务工,他们的工作比较稳定,而且劳动条件和风险与城市工并无二致,将这些农民工排除在城镇职工养老体系之外,极有可能加剧社会风险,同时也是社会不公。大量的农民工处于频繁的流动状态,今年在上海、明年在北京、后年可能去广州,这些农民工如何缴费?如何计算权益?如何托底保障?这些都是很具体的问题。还有就是农民的社保问题。农村土地联产承包制改革后,农村集体经济难以起到托底的作用,再上一级的经济体就要托底。

   

   进入21世纪以后,中国的社保发展很快。主要是因为政府承担起了托底的责任。目前建立新型农村医疗合作(新农合)和新型农村养老保险(新农保),通过政府的强力财政投入和行政组织,不仅覆盖务农的农民,也覆盖流动的农民工。但是要做到和城镇职工养老和医疗保险并轨,还不是近期能够实现的。主要的原因还在于工农业在对社保的需求方面差别较大,城乡在提供保障的能力方面差别也很大。所以,虽然并轨是大势所趋,但并轨只是最基础的保障,而不是整体的保障。为什么公务人员可以和城镇其他劳动者实行养老金制度并轨呢?一是就业方式越来越接近,可能实现并轨,二是社会观念要求平等,三是并轨后可以简化成本,提高效率。

   

   实行并轨后的中国社保将是一种怎样的格局呢?2009年,何平提供了一张“蛋糕图”。这种制度框架是中国社保界多数人士的共识。在蛋糕的底部是普及化和均等化的托底保障。图中的“保底层”,也就是我们常说的“托底保障”,是一个国家为国民提供的最基本的保障。这些保障的依据是社会公平的尺度,主要目的是不使国民因为任何原因而陷入极端贫困,乃至颠连无告。这层制度体系也被一些学者称为“底线公平”。在发展水平不同的国家,这个底线公平线有高有低,资金来源主要是政府财政。

   

   

   相对于底线公平来说,何平设计的中国社会保障制度“主体层”由五种社会保险组成。社会保险的资金主要来源于个人和雇主的缴费,借助商业保险的大数定律,发挥覆盖面越广风险越小的优势,这也是工业社会比较普及的一种制度。制度发源地是德国,其他国家在改革或创建社会保障制度的时候参考了德国的模式。

   

   在“主体层”之上,多数国家根据不同职业人群的不同需求设计了各种“补充”保障。在有些国家补充保障是公共的,例如在英国和瑞典,上个世纪80年代以前,都有公共附加保障的制度设计,主要体现多缴多得的原则。但是,自从“撒切尔革命”之后,很多附加保障被私有化了。目前在多数国家里,这层保障由各种各样的职业年金或个人账户构成,并不属于政府责任范畴,政府只是提供政策支持。但由于第二层次(指主体层)的社会保险采取现收现付的方式,而补充保障则大部分采取“以支定收”的模式,缴费实行全额积累或部分积累,因此能够对市场产生直接影响。

   

三、个人账户问题

   

   因为职业年金和个人账户与资本市场的关联度最高,因此也备受市场的关注。在中国有一个奇怪的现象,就是市场总能够说服政府去替市场承担责任,将政府力量和市场力量搅和在一起,社保个人账户就是一例。在国外,除了个别国家以外,个人账户都属于“补充保障”范畴,例如美国的401K被称为第三支柱,在养老保障中的份额并不算大,各种职业年金在个人养老保障中的占比很大,被称为第二支柱,第二和第三支柱加总要高于第一支柱,也就是社会保障。德国是以社会保险为主体,第二、三支柱的补充保障微乎其微,但是随着时代的变化,呈现出明显的增长态势。在股票市场上活跃的社保基金就是这些政府不用承担责任的职业年金和个人账户资金。有些国家也将很少量的公共养老金结余部分投入资本市场,结果有赔有赚。特别是次贷危机之后,股票市场震荡,有些养老基金损失严重,但是因为从制度结构上看,这些基金属于行业或个人,政府不需要为损失买单。个人对于政府也没有这个期望。有些国家将个人账户“主体化”了,例如拉美的阿根廷,实行大个人账户,全额积累,结果账户资金很快就受到国际资本的强大冲击,导致太多的人落入贫困,国家不得不重建公共基础养老金,并承担反复转制的损失。

   

   中国自上个世纪90年代在公共养老金中引进“个人账户”,并建立了养老保险基金,主要是想通过个人账户,为老龄化社会做些资金储备,在引进个人账户的时候继续保留养老金社会统筹部分,社会统筹继续实行现收现付,依靠大范围的社会团结抵御日益凸显的社会风险。正是由于这种审慎,使得中国的快速经济发展和社会转型能够相对稳定地进行。

   

   从中国社保改革的大势来看,个人账户并没有起到制度设计时的设计作用,主要原因是个人账户的设计针对性不强。老龄化的风险固然存在,但是更大的风险是人口流动造成的社会风险。上个世纪80~90年代,中国对于老龄化的评估比较笼统,低估了农村青壮劳动力大量流入城镇务工以后给城镇劳动力人口带来的结构性变化和新的风险,也低估了这一流动给农村社会带来的老龄问题。按照国际经验,在这样的历史时期,社保建设和改革的首要任务应当是具体分析流动人员的社会风险和需求,为他们建立适当的社会保障,同时针对农村老龄化严峻的形式,提供有针对性的保障和服务,而不是急于建立城镇职工个人账户。中国的幸运在于,农民的“土地保障”在相当一段时间内成为流动农民工的托底保障,后来又通过“新农保”和“新农合”的建设弥补了制度空缺。在城镇里,“个人账户”资金却遭遇了市场发育不全和投资经验缺乏导致的保值增值风险,监管措施和法律法规缺位造成的挪用和违规风险。更大的问题是结构性的。在多数发达国家,个人账户资金属于真正属于个人,由个人管理,而我国的个人账户只是公共养老金的一个组成部分,和现收现付的养老金并帐管理,如果个人账户资金在资本市场遇到冲击或有所损失,政府要承担全部责任。所以,我们现在讨论的养老金入市,也是公共养老金的入市,规模相当大,政府要承担这些养老金的入市风险,不能不谨慎从事,因为这种养老金入市与多数西方发达国家不是一个概念,而且规模过于庞大。法国公共养老金入市90多个亿,迅速被金融市场吃掉,所幸数额不大。美国公共养老金用于投资的份额也很小。次贷危机后,多数国家的养老金受损,但绝大多数都是私人养老金,是名副其实的个人账户。因此,当个人养老金在股市上亏损,政府不需要干预股市或补贴个人,政府和市场的责任分野清晰。

   

   中国公共养老金的个人账户遇到了管理、投资和监管方面的规则缺位,出现了“空转”现象,但是如果“做实”就要面临保值增值的困难,如果“做空”则意味着让未来的政府承担过重的负担。此外,个人账户本来是想刺激一些个人缴纳的积极性,但是却因为加重了用人单位的用人成本和负担,特别是中小企业的负担,影响了生产的转型,最终使劳动者的利益受到伤害。在这种情况下,多地开始调低个人账户的工资占比,从一开始的16%,降到目前的8%。也可以是说实践检验的结果吧。

   

   了解了中国社保制度的这些基本情况,可以讨论一下我们应当如何应对老龄化危机,如果制度并轨是大势所趋,我们应当如何解决差异性问题,以及养老金入市的风险了。

   

   首先,应对老龄化应当有针对性的措施,中国幅员这样辽阔,地区和行业如此巨大,用一种统一的方式去解决,一定会出现问题。完全没有统一的方式和机制,国家建设也难以进步。如果采用现在有人提倡的“公共性的、现收现付的大个人账户”解决统一性和劳动力流动的问题,看上去是个简单的方案,但是由于忽略了各种差异,则受益者将是参与运作大额资金的市场行为体,受损的是政府,因为政府要承担几乎是无限的社会责任,但对于中国老龄化的不同需求却没有针对性措施。此外,个人之间将不再发生收入再分配,国家的社会认同和团结互助观念也将受到打击,贫富悬殊将进一步加大。而且因为因为包括地区、行业、观念等等,政府的负担会极其沉重,特别是政府未来要承担的整体责任将沉重得不可想象。

   

   如前所述,世界各国针对不同情况的老龄化都采取不同的措施。农业社会的老龄化与工业社会的老龄化需求不同,失能和半失能老人的需求与活力老人也很不同,不能一概而论,更不可能通过简单的个人账户得到解决。以中国之大,只有分层解决公平和效益问题,才是根本的出路。我并不反对养老金入市,但是入市养老金的主体应当是非公共性质的养老金,应当将政府的责任与市场分割开来,而不应用大额的公共养老金去对冲股票市场。除了托底保障以外,社会保险的原则应当是社会共济,这已经证明是现代国家的基本制度,如果颠覆了就必须承担重大的社会风险。在行业之间的区别只能通过非公共的附加或者补充养老项目加以体现,只有这样才能体现社会主义多缴多得的原则,也能体现行业之间在就业方面的差异,这是被世界各国实践证明了行之有效的规律。总之一句话,政府在社会保障方面应当做自己该做的事情:保障支持“托底层”,管理主体“保险层”,鼓励“补充层”。

   

   还需要强调的是,在世界绝大多数工业化国家,保底层、保险层和补充层的社会保障出现了一些变动。大的趋势是:缩小主体层。随着老龄化的发展和灵活就业的出现,按期缴纳保险费的人口比例减少,领取养老金的人口比例增加。在欧洲大陆国家,主体保险层的资格限定越来越严格,包括缴纳年限、领取资格、甚至领取数额,都出现了调整。在主体层缩小的情况下,更多的人落入底层,接受政府的社会救助,这就使得政府的托底任务加重,用于救助的财政支出增加,而从事扶危济困的各种社会组织,包括宗教组织也活跃起来,它们的活动甚至超过了国家的界限,在各种要素全球化流动的时代超越国境配置慈善资源。同时,收入较高的人群以各种方式为自己积累职业年金和个人账户,这些资金也是跨国流动的。职业年金发展最快的是荷兰和挪威,个人账户最活跃的是美国和英国。于是我们看到,传统国家社会再分配的机制不仅在缩小,而且它的边界也被打破,它不再像上个世纪60~70年代那样包打天下,而是变成各种社会保护行为体中间的一个最主要的机制。国家是否还能够通过再分配服务社会、聚拢社会、凝聚人心,都还是一个问题。这就是整个世界社会保护的大势。

   

   为了说明这个问题,我设计了简图。第一张图表示传统的国家养老保障。在传统的制度中,社保的国界是封闭的,政府的作用是全面的。第二张图表示全球化条件下,各种要素流动对国家社保边界的冲击。第三张图表示传统国家的社会功能仍然是社保的核心,但是边缘已经开始为多种行为体替代。社保仍然是国家性的,但是其他行为体的流动性却很强。这种结构改革才是我们应当密切关注的。

   

   

   四、军界人士对社保的理解

   

   主持人:感谢周老师的精彩演讲,厘清了一些概念,也梳理了社保的体系,信息量很大。下面是讨论时间,先请国防大学前副教育长纪明葵将军说几句。

   

   纪明葵:社会保险是涉及到每个人的问题,也包括我们军人。解放军的社会保险是这么做,个人交一部分以外,单位给你负责出一部分。每一个人要建立一个社会保险的台账。当你转业的时候,把你这部分钱全都带到地方,不然人家不接收。转到地方以后,由人家重新按照那个地区的方式去确定了。至于说到那个地区,到那个单位享受什么,个人是不知道的。

   

   实际上我们国家的社会保险制度是从50年代建立退休制度开始,50年代建立退休制度的时候,确定了你工作了多长时间,给你的待遇是百分之多少。而这部分钱始终是随着那个你劳动的过程,给国家赚的红利,应该是由国家统一负责。你工厂赚的所有钱,老老实实上交财政了,财政这部分并没有拨下来,财政保障什么,保障你退休的制度,这件事一直延续到文化大革命以后,都是这样的。结果文化大革命前,有那么一阶段,就是1962年有一阶段是大下放,这个下放彻底打破了过去的那个制度。不管你是干什么的,反正你要有两只手,你要下乡了,给你下放了,现在的工厂企业人多,下乡回农村,这个时候就简单的给你一点钱,补助一下,就把你所有的东西就彻底搞没了。我们是经过了这个的。你就成了农民了,什么都没有了。而农民的保障是什么,是靠集体经济的保障。为什么?那个时候叫做合作社,或者是说人民公社。那个里边有一个叫做五保户。就是说凡是孤寡老人,或者是说没有劳动能力,丧失劳动能力的。他是属于集体保障,这部分应该是说他分流的,一部分就由集体对他进行保障,因为是孤寡老人,没有别人。另外一部分是属于让他子女负责的,你有子女就要你子女去管是这样的搞下去的。

   

   到了90年代,建立了社会保险,1999年的时候,我认为这一阶段是我们国家做的最好的。体现公平,体现正义,体现民主,应该是最好的。为什么?因为你真正解决了农民的,尽管给的钱不多,有人六十块钱,有人一百块钱,有人两百块钱。但是真正做到农民有一个最低的生活保障。这个制度这个地方建立起来应该是很不错的一件事。

   

   现在我主张要做实这件事。就是说涉及到了企业出多少钱,地方政府要出多少钱,个人出多少钱,只有把这个东西做实了,跟着他终身,他生活才有保障。如果你个人的这部分交的老老实实扣下去了,然后社会的那部分说给你交了,结果没有给你交,是空转,那部分最后等于胡说的,是虚的。这个虚的将来随着老龄化的增多,越累越多,这笔钱没有攒下来,没有把这笔钱生钱,做实了以后,这笔钱进入到保险,你工厂交的,政府交的,都进入了保险公司。保险公司完全可能拿它去再投资,去盈利保障我这个劳动保险账户的钱是不断增加的。现在是坐吃山空了。去掉那部分,再也没有生钱之道,然后你花没有了就再没有了。现在我了解到我们的这个社会保险,基本处于一种收支平衡的状态,多少有一点结余,没有到彻底的坐吃山空的地步。可是这个不能长久,随着经济的下行,那么你这个东西很快会出现问题。

   

   所以我觉得做实是一种势在必行的事。关键是怎么做?

   

   还有一个问题,因为我们国家太大了,做这个保险的时候,恐怕要按地区去做。就是说不能全国一样去做,每一个不同的地区,在做法上,应该是结合了这个地区的情况。当你跨地区转劳动保险的时候,就有一个如何承担的问题。这样会把某一个人固定在某一个地区,不会有太大的流动。

   

   可是这样做又带来一个问题,和我们现在的社会生产方式不太适应。但是,还有其他的政策在配合,比如说土地政策,因为你有土地,那块土地既可以出租,也可以自己支配。所以这样的话,结合每个地区的不同情况去做,我认为可能实现。

   

   如果就全国来说,非乱不可,就是没法整。你说西藏的那个地方和北京怎么比,如果你来一个统一的劳动保险牌照,那不是全造反了吗?北京人也受不了。北京人说我贡献这么多,赚了那么多钱,结果跟西藏拉平了,西藏完全靠我们供应呢,显然是不平衡的,所以我想我们国家离不开地区的概念。至于说怎么样的逐渐追求公平,和我们经济发展有关,逐渐地做。这种保险制度涉及到了社会稳定,涉及到一个国家的真正的安宁问题,绝对不是一个谁退休了以后有没有钱的问题,而是一个民族生存的问题。

   

   孙中山搞的民主政治还不就是想解决一个民生问题吗?过去搞的耕者有其田,不还是解决农民的分配平等问题吗?所以,一个民族、一个社会发展的过程就是保障了人的生存的问题。而保险就是解决这个后顾之忧的问题,所以我认为这件事是一个非常大的事。当然这离不开现在我们的情况。如果说离开了现在我们的情况去学别人,我认为都要失败。

   

   周弘:你说的特别好。土地保障问题的确是中国经济体制改革能够平稳转型过度的基本保障之一。因为有土地保障,劳动力转移的过程就减少了风险。

   

   但是土地保障的效用在中国正在逐渐消失,一是因为城镇化,另外就是因为土地产权制度的改革,还有就是社会保障的属地管理也起了很大的作用。属地管理在我国的社会稳定方面作用巨大。在尚且不存在全国大面积实行社会统筹的条件下,属地管理的社会统筹打通了各行业之间的壁垒,在一定程度上便利了劳动力在行业之间的流动,也使企业改革的社会负担锐减。至于属地管理不适合跨地区流动的问题,特别是将来“一带一路”要带动劳动力更多地向西部流动,这些问题还需要新的体制改革来解决。欧洲国家的做法是,流动人员可以选择保留在原地的社保缴费资格和缴费记录,以便将来可以回到原籍养老。所以,属地管理是一个中间阶段,不是最终目标。社会在快速变化,社保也要随时调整政策,以适合劳动力的合理流动。

   

   纪明葵:再一个是推动事业单位社保改革的问题。我觉得也是一个挺大的问题。因为事业单位全都是国家出,而事业单位的人越来越多。负担显然会越来越大,这涉及到了体制的改革问题。

   

   另外是逐渐扩大范围的问题。之所以要扩大范围,就是说现在这个养老保险的范围,还没有达到全民贡献的程度,甚至很多的企业,就不给你交劳动保险。因为老板不想交,这得由法律去规定,不管你是谁,只要招收工人你就必须要解决劳动保险问题。你不交,这个企业不能开。

   

   现在不是的,很多农民工干活,问交三险了吗,农民工不知道,老板能让我干就不错了,还什么三险不三险啊。所以我觉得要进一步扩大范围,扩大范围的办法必须是由法律做依托,没有法律做依托,老板会想怎么着就怎么着。那么你这个体系,就很难建立起来了。

   

   所以说一定要扩大覆盖到全社会才成。要保障这个东西,必须有一个相应的体系。最起码要有一个执法的体系。要没有这个东西,你光规定说要怎样,恐怕不成。国家规定很多都是非常明确的,可是打破那个规定的,经常是地方的官员。

   

   另外还有一个服务水平的问题。所谓的服务水平,就是说我们在运作这套保险系统的时候,我自己交了多少,企业给我交了多少,政府给我出了多少,我应该非常明细地知道。只有把这个服务做到家了,我才感觉到社会的温暖。

   

   当出现了医疗问题的时候,或者是说出现了工伤的时候,找谁啊?过去有工会,那是我们工人的家,现在的工会不管这个了,所以服务系统也是一个比较重要的问题。

   

   另外就是保险的类型问题,现在的保险类型还是比较单一的,你刚才那几个图表给我的提示很大。作为军人,现在就有岗位津贴,和不在岗的人是不一样的。这才能体现公平,我贡献大了,我就多得了,按劳分配,是不是?我就说这么多。

   

   五、对社保制度的进一步探讨

   

   主持人:下面有请王元丰老师,王老师是北京交大教授,也是九三学社中央参政议政部副部长。

   

   王元丰:我在上海,今天特意赶回来,为什么?因为我们九三学社特别关心这件事。现在的问题是国家的责任在哪,到什么程度?

   

   特别是,我们国家的责任定位在哪比较合适?我想听听周老师的意见。

   

   第二个,这个里面虽然说是国家责任,那么国家和市场又怎么发挥作用,是一个两难的问题。现在你不能不发挥市场的作用,市场有风险,这也是一个两难的问题。国家有责任,又不能完全包下来,还要发挥市场的作用,市场天然就是有风险的,该怎么办?

   

   我们当前面临的紧迫问题,可能本身也是由社会结构带来的。尤其是老龄化、少子化的问题。我经常看到八九十岁老人,没有钱吗?有钱,但不是有钱就能保障得了的。所以,不能光从钱上设计,社会能力、社会支撑这些方面的设计,也要跟得上。

   

   中国现在教育占财政的比例,大概是20%,社保占多少?

   

   周弘:中国政府网公布的2012年财政开支的数据显示,中国中央的公共财政开支将10.6%用于国防和外交,将9%用于社保和就业,3.2%用于医疗卫生,4.1%用于住房保障,如果将用于教育的5.9%也算上,用于社会事业的公共开支一共是22.2%,这还不算中央对地方的一般性转移支付中也有些用于社会事业,地方政府也对社会保障事业有大量的投入。比起发达国家来,我们用于社保的支出还比较低,但是在发展中国家中,我们是发展非常快的。

   

   老龄化和少子化的问题是很大的问题,但是需要具体情况具体分析,不能一概而论,也不能简单地采取拿来主义。例如,当年我们看到新加坡模式,就有不少人以为对我们也适用,其实人家才几百万人口。我想很多人热衷于新加坡模式,除了同是亚洲国家以外,一个重要的原因是没有语音障碍。如果研究德国社保,就需要翻译做中介,而翻译又不懂社保专业,所以非常麻烦。我的意思是需要深入地了解老龄化的真实需求,不能人云亦云,也不能浅尝辄止。最近去青岛调研,发现青岛同事们提出的口号有两点值得注意:一是“要使养老金能够支付得起机构养老”,另外一个是“要有针对性地提供服务”。青岛社保局发现,养老金可以满足普通人的养老需求,但是一旦老人失能或半失能就不够用了。为什么呢?因为他们有有医疗护理需求,而医院的服务过于专门且费用过高,远远超出个人家庭的负担,也给医疗保险造成浪费。一般养老院因为缺少医疗资质,所以不适合失能老人养老,而有活动能力的老人其实有很多不需要机构养老,于是各种以养老名义开发的旅游和地产业就兴盛起来。青岛社保局的同志认为,不需要泛泛地建立养老机构,而是需要有针对性地解决失能和半失能老人的机构养老和护理问题,因此建立了“长期医疗护理保险”,同时建立了价格相对低廉的护理养老院,将一些不必要的医疗服务改为必要的护理服务,减少了医疗保险的开支,又解决了失能老人的护理问题,还减轻了家庭经济负担。这就是具体情况具体分析具体解决。再如,农村的养老和城市的养老也不能一概而论。在重工企业,哪个六十岁以上的健康老人还在上班?在农村,哪个六十岁以上的健康老人不在劳动?如果我们的制度建设不考虑针对性的问题,就违背了实事求是的根本原则,最终也是不可持续的。

   

   王元丰:这是我第二个问题。哪些是不担风险,哪些是担风险的。

   

   周弘:我们的制度是多层面的,风险也要分层次来看。社保的主体部分建立在社会共济基础上,是风险社会共担的制度。对于这种主体的制度,应当经常性地测算风险。如果出现老龄化的趋势,就需要调整退休年龄和缴费年限,如果出现经济景气问题,就要调整养老金的支付额度。有些欧洲国家就是这样做的。但是欧洲国家实行的民主制让这种调整十分艰难。总之,政府不可能单独承担社保主体的风险,即使靠借债也有偿还的问题,还债的方案也涉及到社会再分配,也有责任分担的问题。政府通过减持国有股来补贴社保也只能是临时措施,不可能没有限度地减持,还需要依靠制度自身的平衡。

   

   社保制度的托底是政府的责任,风险来自两个方面,一是主体部分不合理,使得一些人落入底层,政府要去救助;二是政府的财政能力不足,难以承担起托底的责任。政府过多过高的承诺就可能造成这种托底不能兑现的风险。

   

   补充或附加养老金不应当是政府的责任,政府也无需卷入补充养老金市场运作的风险。个人有对养老金投资和收益的不同偏好,那就要承担不同的市场风险。不分青红皂白,要求政府去承担市场风险,这本身就是一种制度风险。

   

   观念混淆是另外一种风险。认为社保应当体现绝对公平,或者认为社保应当完全体现多缴多得,这两种观念都可能导致社保面临制度风险,后者抽掉社会共济因素,难以体现规模的效益和调节的作用,是十分危险的方案,而前者则忽略发展的现实情况,如果就低标准,会打击高收入群体的劳动积极性,如果就高标准,会使大量的企业因劳动力成本过高而难以为继,还不要说有数亿的农民根本不存在和城镇职工制度并轨的客观条件。

   

   王元丰:民营和公办的养老机构有很大的差别。

   

   周弘:公办的养老机构有大量的政府补贴,要做成橱窗,做成样板,但是这样就可持续吗?还有就是政出多门的问题。民政有鼓励养老的经费,社保有解决养老问题的责任,各有不同的扶助对象,相互之间进行不必要的竞争和攀比,其实有不少是为了政绩,并不是真正为了从根本上解决养老问题。所以,需要进一步在体制机制上进行改革。如果我们不针对实际问题进行体制改革,结果就可能不止是浪费资源,而且各种社会组织,包括宗教组织,就会通过提供社会服务而成长壮大起来。英国国家的发展就是从没收教会土地,承担社会责任,集中社会权力开始,有了这些力量才可能支持常备军和国家强力机关。我们国家的一些南方省份的教会组织之所以发展迅速,就是因为承接了政府放弃了的社会服务责任。在越南和东南亚国家,这种情况也十分普遍。社会组织从事社会服务事业也许更加专业有效,但是对于这种组织网络的管理是国家的?还是跨国的?这里就有学问了。

   

   注:因篇幅有限,问答录从略。

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