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转型国家的反腐败困局
来源:网络转摘 作者:赵灵敏 点击:12556次 时间:2013-05-03 22:23:51
 近日,两则关于俄罗斯反腐败的新闻引发了广泛的关注: 
  一是4月1日是俄罗斯高级官员和杜马议员申报自己、配偶和未成年子女2012年财产状况的最后期限,但在到期日,只有少数官员递交了相关材料,国家杜马450名议员当中更有30人在此前两个月内离婚,这其中就包括以观点激进著称的自由民主党主席日里诺夫斯基。为此,相关的截止日期不得不推迟到7月1日; 
  二是4月24日,俄罗斯国家杜马以压倒性多数通过法案,禁止国家公职人员及其家庭成员在任职期间及离职后三年以内拥有海外资产(不动产和银行存款),违者将被处以500万至1000万卢布的罚款,或被判处最高五年的有期徒刑,并在三年之内不得担任公职。 
  俄罗斯在经历了苏联解体之后,是世界上最大的转型国家,而腐败的蔓延是其转型过程的重要特征。俄罗斯前总检察长乌斯季诺夫就认为,80%的官员有不同程度的腐败行为。据估算,俄罗斯近一半的国家财政预算拨款被贪污转移,三分之一军费流入不法之徒手里,企业约30%的成本用来行贿各级官员。克里姆林宫公共关系顾问安格斯·罗克斯伯格就认为,俄罗斯严重的腐败是它吸引外资最大的阻碍。 
  2000年,普京当政后启动了强势反腐的进程。2003年,成立总统直属反贪污贿赂委员会,此后还在各级检察机关设立了反贪监督局。2007年,要求在官员会见商人的场所安装摄像头,在各机构内部成立专门的反腐部门以及建立公务员举报网,鼓励群众揭发腐败行为。2008年梅德韦杰夫出任总统后也曾放出狠话,要惩治腐败“这一俄罗斯社会重症”。自2009年起俄政府网站连续三年公布梅普等政要个人及家庭财产状况。2010年4月俄通过了“国家反腐败战略”。2012年3月又通过《2012至2013年国家反腐败计划》。 
  这些措施的力度不可谓不大,其中的一些规定甚至比西方发达国家还严格,但俄罗斯的腐败并没有因此得到遏制,人们对政府反腐败的信心则每况愈下。在“国际透明组织”的全球清廉指数排行榜上,俄罗斯的排名已经从1996年的第46位下滑到2012年的133位(同期中国的排名分别是第46位和第80位)。俄罗斯“新闻大陆”网站近日发起一项网络调查——“谁能帮助俄罗斯打击腐败?”,结果显示,超过80%的民众选择“谁也不能”,5%的民众选择“国际法庭”,3%的民众选择“总统”,3%选择“司法机构”,只有1%选择“总理”和“国家杜马”。梅德韦杰夫在卸任总统时也坦承,他努力推动的反腐败行动成效不显著:“要说一事无成太夸张,但是,就结果而言,只有少许成效。” 
  看似雷霆万钧的反腐败气势和手段,得到的却是“越反越腐败”的现实,这就是俄罗斯的反腐败困局。而这一现象并非孤例,在包括中国在内的很多转型国家里,类似的情况同样存在。 
   
  反腐败有赖于制度设计 
   
  “越反越腐败”,说明既有的反腐败手段存在着很大的问题和漏洞。事实上,反腐败绝不是仅仅靠决心、说狠话、喊口号就能起效的,精细的制度设计和严格的执行才是一切的根本。 
  在俄罗斯和中国的反腐败进程中,官员财产申报制度被寄予了很高的期望,很多人认为只要让官员晒了家产,就能让腐败无所遁形。但问题是,目前世界上120多个实行官员财产申报的国家,大多数最终是走了过场,这是非常发人深省的。印度的官员财产申报已经启动,但没有人相信已经公开的财产数字,民众普遍认为官员在瞒天过海。加拿大并没有明确的官员财产申报制度,但因为税务制度的严格和对人民知情权的保障,社会仍然保持了高度的廉洁;英国的官员财产申报制度并不包括官员的配偶,但因为社会整体的廉洁,也并没有发生官员转移财产的情况。 
  行之有效的申报制度,不仅着眼于规范官员的收入,更要求其披露相关的利益冲突、兼职、获取利益等情况。美国法律就严格规定,只要存在利益关联,哪怕一美元的交易,都应视为腐败行为。1989年,美国历史上第一次出现了众议院议长辞职的情况,来自民主党的议长詹姆斯·赖特就栽在了利益冲突上:一般作者的稿费应该是版税的10%左右,而赖特的每本书都至少获得了版税的55%以上。而且书的销售情况也极不正常,常有一些特殊利益集团进行超大额购买,相当于以稿费的名义向赖特的口袋里塞钱。 
  在香港特别行政区,时任财政司司长的梁锦松在编制2003/2004年度政府预算案中,建议添加汽车首次登记的税项。但2003年3月梁锦松向行政会议介绍预算案时,未主动申报他1月份时刚购入新车。事件由传媒揭发,廉政公署开展调查。梁锦松最终于当年7月辞职。 
  如果没有了解个人财产性质的配套制度、方法与技术,比如税收制度、信用制度等,财产申报制度在具体操作时很可能只是纸上谈兵。如果没有后续环节制度的严格设计,年年谎报、瞒报、漏报,就有可能成为官员队伍中的一种普遍现象。在新加坡,公务员只要有超出收入的财产无法说明来源,就被推定为贪污。而对于谎报、瞒报,韩国甚至设立了瞒报罪。 
  而在俄罗斯,财产申报的核查主要看申报的财产和既有的财产是否吻合,以及是否照章纳税,对财产的来源不进行追究。虽然任何人都可以登录俄政府官方网站查看政府部长以上官员的年收入情况,但大家对他们为什么这么富和具体的收入来源都并不了解,所以基本上是雾里看花。早在2009年的申报中,第一副总理舒瓦洛夫的妻子就以年收入3.65亿卢布高居榜首,俄媒体对于这位三个孩子的母亲如何做到每天赚100万卢布大惑不解。 
  更离谱的是莫斯科前市长卢日科夫的妻子巴图林娜,她1991年与卢日科夫结婚后成立了公司。在卢日科夫担任市长的18年里,莫斯科市近一半的房地产项目都归她的公司所有。2007年《福布斯》俄罗斯亿万富翁排行榜上,巴图林娜以42亿美元资产成为了俄罗斯首位登上排行榜的女富豪,同时也是整个榜单中唯一的女性。直到2010年,卢日科夫因为得罪了梅德韦杰夫而去职,但所获得的财富毫发无损。 
  显然,反腐败是一项系统工程,财产申报等单项制度的突破有其不可替代的作用,但不可能毕其功于一役。相关的制度建设还包括:减少国家对经济的干预、保证新闻自由、司法独立等,它们最终目的是塑造一种清廉的社会文化。但恰恰是在这些关键点上,俄罗斯一直停滞不前,甚至出现了倒退。 
  腐败在俄罗斯的泛滥,其滥觞是苏联解体之初的私有化。按照俄罗斯“私有化之父”丘拜斯等人的构想,一旦把那些还没有界定清楚的巨大社会财富进行私有化,一夜之间获得财富的富人出于自己的利益需要,就很有可能会建构出各种法律制度,从而使得俄罗斯重归法治和稳定。但现实情况是,那些一夜暴富的人找到了更简便的路径,他们一方面通过勾结地方政府获得更多特权,或者以更加低廉的价格获得能源矿产开发权;而另一方面则绕开外汇管制把大量的财富转移到国外。 
   
  司法腐败使司法独立形同虚设 
   
  这就是延续至今的俄罗斯治理现状——寡头致力于更大的特权和财富转移,普通人企图想方设法涌入到寻租行业中。于是,俄罗斯也出现了“公务员热”。而在面对这些富人时,当局的首要考虑是区别对待,为我所用,而不是打击寡头,建立真正的市场竞争。这样一来,别列佐夫斯基这样不听话的寡头倒下了,叶利钦外孙女婿杰里帕斯卡这样的新寡头又涌现出来。 
  在新闻自由方面,俄罗斯多年来在全世界176个国家中排在140位左右。普京上台之后开始打击寡头,第一批目标便包括传媒大亨古辛斯基手中的“桥”集团,此后,随着别列佐夫斯基等大亨的倒下,包括“独立电视台”、《生意人报》在内的许多有影响的电视台和纸媒易主。此后,普京成立了“全俄电视广播集团”,将全国大部分电视台收入囊中,对它们进行全方位管理。剩下一些较有影响的电视台,基本上也都被忠于普京的“俄气”等大集团出资买下。而那些不听招呼的编辑记者,则往往有性命之忧。 
  从表面上看,俄罗斯已经实现了司法独立,实施了和美国一样的大陪审团制度,俄罗斯公民可以就任何问题向法院起诉,法院必须受理。但与此同时,严重的司法腐败使得司法独立形同虚设。一方面,审判过程经常需要考虑政治因素的影响;另一方面,法官索贿、受贿、敲诈勒索等情况很普遍。根据调查,一个州法院院长每次办案平均收贿1.5万到2万美元,一个市法院普通法官办案的平均受贿金额也达4000美元。司法腐败造成的最严重的后果,就是人们对司法机关失去了信任,普遍认为不能依赖司法求得公平与正义。2010年6月10日俄罗斯科学院社会学所一项调查报告就说“连幼儿园的儿童都不相信法律面前人人平等”。 
  这样一来,在缺乏制度保障的情况下,俄罗斯反腐败效果不彰是必然的。更严重的问题是,在普京“可控制的民主”之下,反腐败的对象是有选择的,因此往往沦为打击异己、巩固权力的工具。在这样的背景下,无论普京说多少次“要像对待叛国罪那样惩治腐败”,都很难走出“越反越腐败”的怪圈。 

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