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信访制度亟待改革
来源:网络转摘 作者:李克军 点击:1951次 时间:2013-08-07 11:22:49

我国的信访制度,初创于1951年,成型于上世纪九十年代。2005年由国务院制定并颁行的《信访条例》是这项制度的文本体现。

  

  一、现行信访制度的缺陷

  

  评价一项制度的优劣,不能仅靠文本推定,而应以实践结果为依据。

  

  按照相关的文本叙述,党和国家接待和处理人民群众来信来访工作,最主要的功能有两个,一个是听取民众呼声;一个是解决群众反映的具体问题,保护信访人的合法权益。也可以说,它是一项民主政治和公民权利救助制度。按照“应然”的逻辑推论,信访数量不应该作为形势判断的依据,但从“实然”看,上访量居高不下已经被各级党委政府列为不稳定因素。

  

  有关资料显示,从1992年起,全国信访总量连续11年上升,并在2003年形成“洪峰”,从2005年开始,信访总量连续下降。但从媒体披露的典型案件和人们接触到的情况看,重复访、集体访、越级访并未明显减少,由上访引发的群体性事件有所增加。2005年发生8.6万起,约等于1993年的10倍;2008年超过10万起,比2005年增加16.3%,而且出现了后果极其严重的瓮安事件。2009年以来,湖北石首、黑龙江富锦、安徽马鞍山、广东增城、广东乌坎等影响较大的群体性事件相继发生。这些情况表明,改革开放30年来,我国的信访形势总体上呈不断恶化态势,近年来虽然上访总量得到控制,但是,信访秩序依然混乱,社会冲突更加激烈,“维稳”成本不断攀升。

  

  信访形势的严峻,从根本上说,是社会分配不公、社会管理失范、公职人员腐败等社会矛盾积累的结果。就信访制度的作用而言,具有越来越明显的双重性:一方面,它促使各级党政机关加大了矛盾排查和化解力度,使数量不菲的具体问题得到解决;另方面,客观上的消极作用越来越明显。其制度性缺陷主要体现在以下四个方面:

  

  ——《信访条例》虽然包括涉法涉诉案件应该通过法定途径解决的内容,但整个立法主旨和各具体条款都在强化“县以上人民政府”权力和责任。在现实生活中,高度一体化的党委和政府掌握着过多的权力,包揽着绝大部分公共事务。在这样的大环境下,司法机关依法解决民众利益诉求的压力、权能都极其有限,所以,以种种借口把多数民众投诉推给行政部门。同时,还有一些经由司法机关调处、裁定或判决的案件,辗转回到党政机关。党政主导的信访机制,使诉讼受案的范围难以扩大,司法调处的功能难以拓展,访民“信访不信法”、“信闹不信理”的趋势难以扭转,信访秩序难以规范。

  

  ——现行信访制度过分强调“领导亲自抓”的老套路。领导亲自“阅批重要来信”、“接待重要来访”虽促使部分问题得到解决,但却破坏了科层制,助长了相关部门的推诿扯皮;迎合了民众的“清官迷信”情结,助长了访民“找大不找小”的心理。信访量日益集中到中央和省两级。在“两会”等特殊日期,很多市县都要派出几十人到北京驻扎接(截)访。

  

  ——信访工作的责任制、排名制、通报制与其它工作领域的政绩考核、达标竞赛、一票否决等制度互为补充,不断强化着政治压力型领导体制。以信访为重点的“维稳”已成为高悬在基层官员头上的“达摩克利斯之剑”。为了应对上级考核排名特别是一票否决,地方和基层官员不得不采取堵截、打压、拖延、收买等饮鸩止渴的“非规手段”控制上访,在暂时缓解或掩盖一些矛盾的同时,付出了巨大的经济和政治成本,积累着更多的矛盾,阻碍着地方治理的转型,酝酿着社会冲突的隐患。

  

  ——随着信访地位的提升,信访工作部门的规模和权力也有所扩张。“划道”排名、一票否决、开转办单、督查通报、奖惩提名、组织会战等带有浓郁人治色彩的手段,用得越来越多,形式主义、弄虚作假等不良风气越来越严重。

  

  可以说,现行的信访制度已经逐步走向异化,不但没有起到“降压器”和“安全阀”的作用,而且在某种程度上成了社会矛盾的“加压泵”和官民双方非规范行为的“催化剂”。

  

  二、信访制度改革的方向和策略

  

  改革现行的信访制度,应该摆脱“党政合一、行政主导、向上集权、向下施压”的路径依赖,按照民主法治的大方向,逐步建立起“党委宏观领导、人大权力到位、司法调处为主、基层民主自治”的新机制。

  

  改革的策略应该是“小步快走,平稳过渡”。

  

  第一步,在两三年内,保留现有的信访制度大格局,在三方面做出政策调整:1、为基层减负降压。取消按信访量排名;取消一票否决并大幅度减少信访工作在目标考核中的分值;不要求下级官员到上级接回信访人员。2、以淡定的态度对待上访和群体事件。省市两级召开重要会议,不允许下级来人驻守接访。由大会安排专门人员接待上访;由本地公安部门依法维护大会秩序,妥善处理公共场所可能发生的集会、请愿事件。3、实行重点案件直接查办及按责追究制度。中央和省级信访部门,不给下级开信访移办单。对特别重要的案件,可以直接组织人力查处,也可转交给同级相关行政部门或司法部门查办。对查办过程中发现的官员渎职行为,可以根据干部管理权限移交纪检或司法机关追查责任。对上访人的违法行为,由政法机关依法处理。

  

  第二步,初步建立起人大有效监督、司法调处为主的信访工作体系。将隶属于政府的信访机构改设在人大常委会,适当压缩编制。人大要充分发挥权力机关职能,对行政和司法机关接待处理公民诉求的情况进行依法监督,对渎职侵权行为进行依法查处。厘清上下级之间、行政机关与司法机关之间、各行政机关之间的权力边界和职责,各负其责地处理信访积案和公民各种诉求。严格执行党委不干预具体案件和行政机关不受理涉诉案件的规定,同时,扩大诉讼受案范围,将绝大部分信访案件纳入司法轨道。

  

  第三步,建立新型的公民政治参与和权利救助体制。实现党的领导、依法治国、人民当家作主更充分、更具体的统一;充分落实宪法规定的公民各项权利,保证民众意愿表达有畅通的渠道,怨愤发泄有合法的出口;建立相对独立的司法制度和健全的基层自治制度,将绝大部分民事纠纷、民众诉求纳入自治组织自我调节和依法诉讼的轨道。

  

  三、相关措施的配套跟进

  

  应确立新型治理思路,全面深化经济、政治和社会各领域的改革。以下四个方面尤为重要:

  

  1、推动官、学、媒、民之间的沟通互动,最大限度地增进改革共识。对信访工作及“维稳体制等问题,官员、学者、媒体和民众,具有不尽相同的解读,本属正常现象,但有两种倾向应该扭转:一个是缺乏沟通,几套话语自拉自唱;一个是地方官员和基层干部很少用真话参与讨论。市县乡三级干部,在各种会议和媒体上发布的讲话、文章虽然不少,但千篇一律,千人一面的套话、假话、空话居多。遇到舆论风波,他们往往采取缄默不语的策略,以免惹祸上身。其实,他们对很多问题都有与上级、学者、民众不尽相同的看法,尽管有很多保守僵化的东西,但也有一些来自实践的真知灼见。即使是完全错误的思想,也应该允许他们充分表达。所以,上级应该鼓励基层干部说真话;学者和媒体也应该注意听取和吸纳他们的意见;遇到分歧或矛盾,应该理性评判、适度宽容,从而促进各方思想交流,增进改革共识。

  

  2、进一步转变领导方式,弱化自上而下的压力和管控。喊了多年的精简会议文件、控制检查评比、清理达标竞赛等口号,应真正落实见效。同时,应果断废止弊多利少的一票否决制,淡化年度政绩考核,促使地方官员确立对下负责、执政为民的理念,并为基层社会自治腾挪空间。

  

  3、推进分配制度改革,消解民众因社会不公引发的怨气。分配不公、阶层固化引发的社会矛盾,在一些地方不断集聚发酵,成为燃点极低的火药桶,一旦溅上火星,就可能轰然爆炸。所以,必须加快财税制度、工资制度、干部人事制度改革步伐,尽快缩小官(政府)民之间、城乡居民之间、不同行业之间、高收入阶层与低收入群体之间的收入差距。同时,解决好其他领域竞争起点和过程不公等问题,以取得釜底抽薪的效果。

  

  4、完善人大制度,加快政治体制和社会管理体制改革步伐。如果人民当家作主和横向权力制约的机制不健全,向地方下放权力和为基层减负降压,很可能导致某些恶质化的官员更加肆无忌惮地侵犯公民权利;司法独立也可能加剧司法腐败。所以,在信访制度由行政主导向民主法治转变过程中,应全面推进其他领域的民主法治建设,实现地方治理的全面转型。如:健全党内民主制度,进一步改善党的领导;推进人大制度改革,使其成为名副其实的权力机关;提高各级官员选举的透明度和竞争性,试行县以下官员直接选举,保证官员执政为民,对下负责;推进司法改革,促进司法公平与公正;改革工会制度,使工会既不脱离党的领导,又成为名副其实的群众团体;发育民间组织,做实基层自治,等等。

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