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政治锦标赛体制下基层政府政策选择性执行及整体性治理救治
来源:网络转摘 作者:曾凡军 点击:14044次 时间:2013-09-01 20:10:50

 [摘要]在当今风险社会中,政府有着与生俱来的风险偏好,与自身利益相关的风险源成为被关注的首选项。基层政府的政策选择性执行就是将与自身利益相关的风险源作为首选项而演变成一种制度化的非正式行为,其组织基础和制度环境在于政治锦标赛体制。源于政治锦标赛体制的政策选择性执行将导致政策制定和执行的碎片化、部门碎片化、功能碎片化、服务裂解性等为特质的碎片化政府的形成,其治理策略以整体性治理为理论工具,以公民需求最大化为导向,构建协调与整合策略工具箱,建构整体性责任机制,实现基层整体性治理。

  [关键词]政治锦标赛体制;选择性执行;整体性治理

  

  在当今风险社会中,政府有着与生俱来的风险偏好,与自身利益相关的风险源成为被关注的首选项。中国现有的政治锦标赛体制导致了制度化的非正式行为——基层政府的政策选择性执行的产生,政治锦标赛体制成为了基层政府政策选择性执行的组织基础和制度环境。换言之,政治锦标赛体制和基层政府政策选择性执行之间存在一定的相关性或是某种必然的逻辑关系,这种选择性执行行为有着广泛的合法性基础与特定的制度逻辑,这种合法性基础与制度逻辑就是政治锦标赛体制。

  

  一、基层治理怪象:政策选择性执行

  

  在关注“政策休眠”时,可发现一个奇特现象,不少部门与个人在执行政策时,并非完全跳出政策框架或搁置政策,而是对政策进行理性选择:符合部门或个人利益的政策予以执行;易实施、要求严格的条款予以执行;规定不明确且有自由裁量空间的政策,可能会在执行标准与力度层面上进行选择;甚至将对自身有约束的政策予以搁置或置换。这种现象就是所谓的政策选择性执行,即政策执行主体基于政策认知、自身利益和价值观等因素的影响而对政策内容产生片面理解、有意曲解、故意肢解、目标替代等,致使政策偏离既定目标,政策执行发生变形、走样或失真及执行绩效低下,甚至政策执行失效。

  作为代理人的基层政府在必须履行多重任务时,将完成任务的优先次序进行调换。由此,在多重委托代理关系中,委托代理的链条越长,链条末端的代理人要完成的任务就越多,各种任务之间发生冲突的可能性也就越大[1],政策选择性执行的可能性就越大。中央位于链条的最顶端,主要负责相关政策制定,基层政府则位于链条最末端,负责中央政策的执行。地方政府身兼两职,既是中央政策的执行者,也是地方政策的制定者。不难发现,基层政府既要执行中央政策,又要执行地方政策,基层政府执行的政策是中央和地方政策之叠加。依据公共选择理论,无论是中央还是地方政府都是理性经济人,都希望基层政府将自身政策置于优先位置。这也就导致作为理性经济人的基层政府在基层干部数量有限并需执行来自中央和地方的“政策集合”时,基于自身利益对“政策集合”中的政策进行理性选择和排序。同时,各地方政府争相基于自身利益考量而采取“目标替代”方式追求与中央政府目标不一致的具有明显自我生存特征的地方目标,这一目标替代的非法性直接诱发了地方政府与基层政府非正式的共谋行为。如在面对“一票否决”的计生工作上,基层政府的工作目标并非集中精力执行政策,而是转为“体制钻营”,采取数字造假、财政“空转”和变通等方式应付上级政府的检查。长此以往,基层政府的做假和变通等“制度性说谎”变得普遍化和常规化。

  这是当前基层政府实行的一种典型治理模式——选择性治理,这种选择性治理模式通过政策选择性执行得以施行。政策选择性执行可能导致公共政策的“非公共化”的结果,这种公共政策的“非公共化”集中反映了“国家权威正受到越来越大的威胁,这个威胁主要的不是来自于体制外的异己力量的挑战,而是来自于体制内部的权力持有者们对国家权威的分割和交易,国家权威正经历着一场碎裂化的过程”[2]。周雪光认为,在经济市场化的进程中,国家的权威进行着另外一种市场化[3]。国家权威成为了资本化的权力和稀有的价值物,可在国家权威市场化过程中得以交换和使用,实现只有少数人分享的增值。中国官僚政治的层级体系和权力的功能化划分相结合导致每一个单独部门均有独立的权威来源,且任一单独部门都无法超过其他部门的权威。各个部门皆据自身利益制定部门政策或影响政府政策制定过程[2]。这些权力的功能化和利益的部门化导致了权力碎片化和部门碎片化现象的产生,表现出狭隘的视野、协调阙失、整合不足和各自为政状态。那么,为何基层政府要进行选择性治理呢?

  

  二、政治锦标赛体制:基层政府政策选择性执行的深层根源

  

  事实上,基层政府进行选择性治理的原因是多方面的,基层财力不足就是其中一个重要原因。的确,那些曾经对农业税费收入依赖性较强的基层政府在取消农业税费后,失去了原有的财政收入,仅靠有限的上级财政转移支付维持其正常运行。这些有限的转移支付仅能支付基层干部的基本工资,留给为百姓服务的财力就所剩无几了。然而,就具有充足财力的基层政府而言,是否会因财力充足而自愿成为公共服务者呢?我们从调查中发现,基层政府仍然践行着选择性治理逻辑,将政绩作为首选项,那些公共服务项目却被一而再地推延或搁置。显然,分税制和取消农业税后,基层政府财政自主性减少和财力空间被压缩构成了基层政府政策选择性执行的一个重要动因,但基层政府财力充裕与否并非是其进行政策选择性执行的根本原因,那么根本原因又是什么呢?

  基层政府政策选择性执行的直接动因和根本原因在于以“目标责任制”为核心的政治锦标赛体制。在政治锦标赛体制中实行的是目标管理模式和“下管一级”的管理方式,从而使上级政府拥有了绝对的优势地位与政治权力,导致资源“自上而下”纵向流动,基层政府的博弈能力遭到削弱和资源依赖度进一步提升,基层治理自主性与完整性遭到扭曲。与此同时,深陷“锁住效应”的基层干部,为了自身利益与通往权力之路不受影响,只能迎合上级政府的压力型考核机制,对政策执行进行理性选择。

  1. 政治锦标赛体制下的目标管理模式迫使基层政府进行政策选择性执行

  在现行的政治锦标赛体制下,各级政府践行着目标管理模式,将政治经济任务进行量化分解、层层发包,官员政绩、荣辱升迁与各项指标相“捆绑”。基层政府处于政治锦标赛体制的最末端,承受着上级经济指标、行政和同行竞争的多重重压,为了在“政治锦标赛”中获胜,避免经济、行政处罚和“一票否决”,加之分税制改革后地方财力空间压缩和治理任务未减反增现象的客观存在,基层政府践行着“唯上不唯民”的思维,在公共产品的生产和公共服务的供给上进行着理性选择,倾向于上级指标量化的“考评性”产品而非服务性公共产品的生产,远离基层百姓的利益诉求,动用行政权力调动所有人力资源通过足够的“正、负激励”,以牺牲农民利益为代价的“零地价”等政策优惠进行与民争利的“招商引资”,奉行公司化的竞争逻辑,充当“分包商”的角色,逐渐演变成了“官方企业家”和“谋利型政权经营者”,基层政府与部分企业(如煤矿等)实行“异化合作”,结成较为稳定的利益共同体,形成基于“双边垄断”的“金权政治”,使中央权威在基层的政策选择性执行过程中被逐渐软化,促使“强政府”的“软政权化症状”的产生。

  2. 政治锦标赛体制下地方政府通过“下管一级”和“干部交流”制度引导基层干部将地方政策优先执行

  在中央与地方利益存在冲突时,地方政府将通过“下管一级”和“干部交流”的干部管理制度来影响或引导基层干部将地方政策置于优先位置并贯彻执行。在“下管一级”制度中,地方政府拥有任命基层干部的独立权力,任命的依据是基层干部执行地方政策的情况。为减少地方保护主义,地方政府实行每隔3-6年的“干部交流”制度,但与中央政府相比,地方政府拥有着调配基层领导职务的权力,可以任意安排,从而形成了基层干部向上负责的取向。与此同时,地方政府也会不约而同地与基层政府一同施行“共谋”策略,非常艺术地掩盖基层政府未有效执行中央政策的真实信息,夸大基层政府执行中央政策的能力缺陷。这样,地方政府就习惯性地引导着基层政府和干部进行政策选择性执行,并通过目标责任书、“下管一级”和“干部交流”等方式予以制度化。这种职责同构的压力型体制具有指标量化、目标清晰、责任明确和效率极高的天然优势,在某种程度上解决了委托代理难题。这种体制一旦和“经济联邦主义”相结合,必然会提高资本的谈判地位。基层政府为了取悦和吸引更多优质资本,加大政策选择性执行的冲动和倾向,弃社会福利、百姓利益和生态环境,甚至不惜牺牲地方税收和资源,与民争利,开展全民招商引资。正如詹姆斯·威尔逊(James.Wilson)所提出的“劣币‘驱逐’良币”现象,民生、公共服务和环境保护等均付诸阙如。

  3. 政治锦标赛体制使基层政府面临行政事务递增与治理资源递减的矛盾

  处于政策“输出”终端的基层政府深陷行政压力层层递增的“漏斗效应”和优质治理资源被上级层层抽取的“抽油烟机效应”。面临着行政事务递增与治理资源递减的矛盾,作为理性经济人的基层政府为了在政治晋升锦标赛中战胜对手而向治理对象采取寻租和掠夺性行为,这种就是美国学者施莱弗和维什尼提出的“掠夺之手”模型,通过“掠夺之手”模型来解决治理资源递减的困境,与此同时,面对行政事务递增的现状,要想将所有事务都按质按量地完成是不现实的,这就使得基层政府必须对上级政策进行选择性执行。可见,这种政治锦标赛体制的存在为基层政府的政策选择性执行提供了赖以生存的土壤,成为了基层政府的政策选择性执行的组织基础与体制环境。因而,在政治锦标赛体制下基层政府的政策选择性执行成为了一种必然性行为。诚然,这种以政绩为导向的必然性行为具有高效性特质,但这种高效性背后隐藏着巨大的破坏性,在执行自利性政策的同时也消解了非自利性政策,长此以往,导致政策执行碎片化、责任碎片化、功能碎片化等现象的产生,致使基层政府“狭隘的服务视野、政策目标与手段相互冲突、资源运作重复浪费、政府机构设置出现重叠、公共服务分布于各部门间,具有明显的分散性和不连贯性,无法从整体上提供公民所需求的服务”[4],最终形成了在政治上具有独立利益的基层碎片化政府。那么,面对基层的政策选择性执行、基层碎片化政府和基层稳定等深层次问题和矛盾的存在,中国基层治理该如何转向,又有怎样的治理范式可以选择呢?

  

  三、基层政府政策选择性执行的救治策略:整体性治理

  

  本研究将援引当前西方时兴的整体性治理理论及其分析框架,对政治锦标赛体制下基层政府的政策选择性执行和基层碎片化政府进行整体性救治,构建基层整体性服务型政府。

  整体性治理理论缘起于20世纪90年代末期,是在政府治理过程中不断对新公共管理模式下政府服务裂解性和政府管理碎片化进行反思与修正基础上逐渐形成的全新的政府治理模式[5],是对传统公共行政和新公共管理运动所导致的狭隘视野、部门主义和各自为政现象及碎片化体制的战略性回应,是传统协同理论与整体主义思维方式的复兴,得到了OECD 多个国家的共识与借鉴,“这不仅仅是一种工具理性意义上的治理模式变迁,更是一种治理理念的重塑,能极大地深化和提升政府治理的理论内涵和实践意旨”[5]。

  1.公民需求最大化实现

  整体性治理强调公民身份的体现,追求公民整体性需求最大化实现,即“将个人的生活事件列为政府治理的优先考虑项目,将‘政府组织’的研究重点转移到‘个人问题’的解决上”[6],从而“以解决人民的生活问题为政府运作的核心”[6]。从而,在我国政府治理理念上,由传统政府导向、绩效导向向公民需求导向转变,将解决公民需求作为政府治理的首选项,在追求绩效价值的同时注重公民权利、人民主权和公共利益等价值的实现,给公民社会更多的成长空间,培育公民参与的意识,充分体现政府治理的公共性本质,从根本上确保公民在公共政策制定和执行过程中的参与权、表达权、监督权的实现。

  2.建构协调与整合策略工具箱

  整体性治理理论认为,“整体性治理所反对的非专业化,其敌人是碎片化,而整合的反面也不是分化,而是碎片化(Fragmentation)”[7]。基于基层政策执行选择性和碎片化的普遍存在,整体性治理的策略就是构建协调和整合“策略工具箱”,它主要包括三个层次。第一层次就是协调层面,即组织间协调,其“策略工具箱”包括“整体性考虑、对话和共同性规划”三项策略工具[7](:1)“整体性考虑”的协调方式,即在基层治理中,

 基层政府要顾及到基层战略发展与其他基层政府、部门和公民之间的相互影响;(2)“对话”的协调方式,即基层政府需强调府际和部门间的信息交换与共享;(3)“共同性的规划”的协调方式,即基层政府更多的是采取临时的共同规划或相互合作。通过组织间协调能化解政治锦标赛体制下基层政府的各自为政、信息碎片化、功能碎片化、政策选择性执行和“为晋升而竞争”等现象,拓展政治晋升通道,破解基层干部陷入的“锁住效应”,实现政府整体性治理。

  第二层次就是整合层面,即组织间的联盟,其“策略工具箱”包括“联合性运作、联合性项目和卫星化组合”[7]三项策略工具:(1)在“联合性运作”层面,需加强府际或部门间临时性合作与协同治理,即“任务型合作”;(2)在“联合性项目”层面,需建构府际或部门间战略联合性框架、进行长期联合性工作,在“利益同构”基础上建立有效的沟通机制、协调机制和利益共享机制,实现合作治理与公共服务供给最大化;(3)在“卫星组合”层面,建立府际或部门间的分散化实体。通过一系列的整合策略,即组织间的联盟,从根本上扭转政治锦标赛体制所导致的地方保护主义、专业化、工具主义和政绩竞赛倾向,破解政策执行碎片化、“蜂窝状经济”及公共服务递送的碎裂化和非连续化,为公民提供连续性、整体性而非分离的公共服务。

  第三层次是组织结构的整合——“逐渐紧密与相互涉入(increasing closeness and mutual invol-vement)”,其“策略工具箱”包括“策略联盟、同盟和合并”三项策略工具[8]:(1)构建府际和部门间的“策略联盟”,就某些民众所关注的议题,如公共服务、社会福利等,进行长期性的共同规划与合作,这些议题需要至少与一个以上参与策略联盟的主体的任务相关;(2)实现府际和部门间“同盟”,即兼具形式上的行政统一与明确的自主性和身份的“竞争性联邦主义”;(3)实行府际和部门间“合并、整合”,这种整合并非形式上的行政统一,而是对碎片化组织架构和型态进行“层级整合、功能整合及公私部门整合”,综合设置政府部门与机构,使各机构、部门或组织“相互溶解并创造单一主体及身份的全新结构”[8],以“伞状”结构代替传统的功能碎片化结构,超越组织间壁垒和界限,合理划分财权和事权,实行大部门式治理,化解政策选择性执行中的“集体行动困境”和“囚徒非合作博弈”,破解“职责同构”的治理结构和“命令控制型”结构,构建整体性的基层治理模式,实现政府整体性运作和公共服务的整体性供给。

  3.整合责任,构建整体性责任机制

  整体性治理理论提出了“整体性治理的责任概念和做法”,并认为“整体性治理中最关键的是责任”。整体性治理将公共管理中的整体性和简单协同相区分开来,并强调一种独特的责任感形式和对责任的关注,强调“整体性责任最核心的问题——通过结果的部分加以问责”[7],在整体性治理理论看来,“整体性责任机制”包括“管理”、“法律”和“宪政”等三个层面。在管理层面上主要是通过审计制度、支出控制、预算规划、绩效测量和政治监督等对基层政府的政策执行的结果进行问责;在法律层面上主要是通过行政的法律监督、司法审查和民事法律对基层政府的行政行为及其结果等进行审查和问责;在宪政层面上主要是通过评估民选官员对于立法机构和选民的责任、回应力、满意度、忠诚度等层面对基层政府及其行政人员进行问责,甚至提出辞呈或下台。目前,中央和地方之间围绕着权力、资源和责任进行着激烈博弈。在政治锦标赛体制下,基层干部的任免权集中于上级政府,基层选举流于形式,上级政府以量化的政绩指标为考核圭臬对基层政府的行为进行评估,导致基层政府和官员出现责任定位错误,实行向上而非向的逆向问责体系,这种逆向问责体系对基层政府产生了较为强烈的逆向激励,其激励的来源并非是公民需求和公共利益,而是自身利益和自上而下的行政压力,从而这种自上而下的基层权威授予体制割裂了基层权威与基层社会利益之间的联系结构,这一以检查考核为核心的逆向问责体系与基层政府运行过程失去了必要的内在联系。鉴于此,有必要藉由整体性治理理论从管理、法律和宪政三个层次对政府整体性责任机制进行建构,在问责方式上实行结果导向,在责任流向上由单向的向上问责机制向双向的向上和向下问责机制转变,进而从根本上对当前的政府责任碎片化型态进行整体性救治。

  

  四、结语与展望

  

  政治锦标赛体制的基本假设在于面临着下级政府抵制、违抗上级政府的风险以及上级政府对基层政府的信任缺失,这也是我国政治锦标赛体制产生和得以长期维系的重要根源。而政治锦标赛体制直接导致了一种“负外部效应”——政策选择性执行——的产生。由此可见,政治锦标赛体制与基层政府的政策选择性执行之间存在着一定的因果关系,换言之,政策选择性执行是政治锦标赛体制的必然产物。而二者之间还存在着一些重要纽带,如目标责任制、政绩、政治晋升锦标赛等,其中政绩就是关键性纽带。政治锦标赛体制将政绩以指标形式下达和分解到基层政府,基层政府通过政策选择性执行的方式实现政绩最大化,以谋求政治晋升。深陷“锁住效应”的基层干部将对政策执行进行选择,在中央政策和上级政策之间,首选上级政策予以执行,对中央政策则“象征性执行”,因为上级政府直接决定基层政府官员的升迁和奖惩,形成了“唯近不唯远”的问责模式;在与政绩相关的政策和与民生相关的政策之间,首选与政绩相关的政策加以执行,塑造了“唯上不唯下”的问责模式。这是一种典型的政绩取向和晋升取向的治理理念,与公民取向和公民需求取向大相径庭。同时,这些取向滋生了政绩至上、“成本收益计算”与“手段和目的计算”的工具理性主义,导致协同缺失、协调不畅、沟通失灵等流弊,产生部门碎片化、政策碎片化、信息孤岛和地方保护主义等,“搭便车”的机会主义行为盛行,规避责任、逆向选择等现象日益严重,道德风险与日俱增,“集体行动”陷入非理性的困境,无法实现“帕累托”最优,这些现象的存在归因于公民导向理念的缺失,整体性考虑、对话和共同性规划的缺乏,传统官僚制仍然根深蒂固,权力碎片化、责任碎片化和权力结构裂解化更为严重,这也就催生了整体性治理理论的出现。当前,亟需将整体性治理引入基层治理中,强调公民导向,以满足公民的整体诉求为主导理念,“以解决民众的生活问题为政府运作的核心”,构建基层协调和整合的“策略工具箱”,加强基层组织间协调、组织间联盟和组织结构的整合,实行基层“一站式”的“单一窗口”服务,实现基层政府组织、部门和机构的整体性运作和公共服务的整体性供给,向公众提供“无缝隙而非分离”的服务,并型塑整体性问责机制,实现基层整体性治理。

  

  [参考文献]

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  [2]Kenneth G.Lieberthal&David M.Lampton.Bureaucracy,Politics and Decision-Making in Post-Mao China [M]. Berkeley: University of CaliforniaPress, 1992.

  [3] 周雪光.基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑[J].社会学研究.2008(,6).

  [4] 曾凡军.从竞争治理迈向整体治理[J].学术论坛,2009(,9).

  [5]曾凡军,韦彬.整体性治理:服务型政府的治理逻辑[J].公共行政(人大复印资料),2010(,6).

  [6] 彭锦鹏.全观型治理:理论与制度化策略[J].政治科学论丛(台湾),2005,(23).

  [7] Perri 6. Diana Leat. Kimberly Seltzer and Gerry Stoker.Towards Holistic Governance:The NewReform Agenda [M]. New York: Palgrave,2002.

  [8] Perri 6.Joined-up government in the westernworld in comparative perspective:a preliminary lit-erature review and exploration[J].Journal of publicAdministration Research and Theory,2004,(14).

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