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十字路口的中国人大
来源:网络转摘 作者:邓聿文 点击:18542次 时间:2014-03-11 22:05:46
 1954年9月15日,中华人民共和国全国人民代表大会召开第一次代表大会,标志着中国人大制度正式建立,在该次大会上,产生了中国的第一部宪法,宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民;人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

   如今,60年过去,在人大权力机关的正式称呼前,人们同时送给它另一个有些俏皮的"称号":"橡皮图章"。这一称号表明,人民共和国的权力并不真正属于人民。

   正在召开的两会,再次验证了这一点。

   从权力的来源看,人大的权力来自于人民的授权,而人民是通过选举代表的方式把权力授予人大行使的。所以,宪法和选举法规定,各级人大都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。选民(在直接选举中)或选举单位(在间接选举中)有权依照法定程序选举代表,并有权依照法定程序罢免自己选出的代表。

   宪法也赋予了人大四项权力:立法权、选举和任免权、决定权和监督权。立法权指的是,只有人大才有创制法律的权力;选举和任免权指的是,国家领导人和政府部门人士必须经过人大选举和任免方可;决定权指的是,全国性和地方性的重大事务和问题,以及行政机构首脑必须经过人大及其常委会讨论和决定;监督权指的是,人大对行政和司法机构以及国家中央军委履职、权力运行和执行法律的情况进行监督。

   宪制的这一安排,为的是确保各级人大及人大代表,真正按照人民的意志、代表人民的利益来行使国家权力,同时,使人大真正能够起到权力机构和立法机构的作用。

   然而,人大60年的历程表明,宪法的这一良好初衷在现实中无法落地。人民既无法选举自己的代表,自然更无法罢免代表;人大虽是国家立法机构,但法律制定中最重要的起草环节却不由人大来主导;至于国家领导人的选举、重要人士的任免和重大事务的决定,这些人大不过是履行一道"合法"的手续罢了,并无实质的决定权。对"一府两院" 的监督是人大的一项重要职责,但在每年的两会上,人们听到人大代表表态最多的是,"我们是来学习总理报告的……"

    

   人大为何异化为"橡皮图章"

   人大之所以异化成"橡皮图章",从制度设计来看,存在以下几大根本性缺陷:

   首先,人大代表并非真正是由人民按照自己的意愿选举出来的,而是由党指定的。中国的人大代表在县、乡和县以上分别实行不同的选举方式,前者是所谓直选,后者是间接选举,即由下一级人代会选举产生上一级人大代表。但即使是县乡人大代表直选,在多数情况下,也并非能做到,而是由县乡党委指定。

   至于县以上各级人大代表,已经明文规定采用间接选举,要成为人大代表,就必须成为候选人,这是关键,而选举法规定,只有政党、团体或选民10人以上,才可单独或联合推荐候选人,这就为各级党委指定候选人和权钱交易打开了方便之门。这也是衡阳贿选案的原因所在。

   有鉴于此,中国各级人大代表的构成中就出现了一个非常奇特的现象,官员特别多,国有企业老总特别多,文体明星特别多,这"三多"成为中国人大(政协也一样)的"奇葩"。据不完全统计,在全国人大近3000名代表中,各级官员占了60%以上,基本都是各级政府及其部门、党内机构和行政事业单位的领导,而且他们还兼任几级人大代表。

   真正来自普通民众的代表极少,尤其是有参政议政的意愿和能力、并且关心和关注社会公共事务的代表稀缺。把各级人代会称作官员代表大会,(政协则是富人俱乐部),是不冤枉它的。从这个角度说,人大的确是中国最有"权力"的机构。

   其次,人大代表太多,会期短,会次少,导致会议质量无法保证。十二届人大总共有2956名代表,且绝大部分是兼职的。而按照人大的会议规则,人代会每年召开一次,常委会每季度召开一次。从会议的重要性来说,人代会是最重要的,但人代会的会议时间一般是一个星期多一点。这么短的时间,议程却很复杂,人大代表要审议和表决的事项很多,且不说代表的素质普遍不高,即使参政议政的能力很强,如此数量的群体历时一个多星期能开好什么会?所以人代会只能是表态性质的。

   人代会讨论和审议的乃是"国是"。对"国是"必须有充分的讨论和辩论,才能理解深刻,这样出台的法律、政策和决定,才能最大程度地形成共识,经得起考验。而讨论和辩论需要时间。显然,近3000名代表不可能花几个月时间去讨论一部法律或者一项政策,如此成本实在太高。

   其他国家(社会主义国家除外)的国会一般一开几个月,议员们在议事堂唇枪舌剑,互不相让,有时嘴皮子解决不了问题,甚至动用拳头,拳头当然不好,但国会就是让议员们吵架的地方。国会能够做到这样,是因为他们人少,最多也不过二、三百人。

   议政质量不高也与代表的兼职化有关。其他国家的国会议员都是专职的,而且还有自己的助手,这样能保证他们深入选民,广泛地收集民意。中国的人大代表都有自己的本职工作,只能在自己工作之余做点调查,搜集点意见,除时间不够外,人大代表还缺乏履职的其他保障,包括经费保障。所以,在中国,"三无"代表很多,即"无议案"、"无想法"、"无反对",这是人大的一个特色。

   再者,人大的透明性不足。一定意义上说,人大及人大代表的本职工作就是"开会",鉴于人大是民意机构,代表是民意代表,人大的会议应该也必须向公众开放,让公众看看代表是怎么开会,议论"国是"的,是不是有违人民的重托?故西方国会,一般都向社会开放,公众可以申请旁听,在现在信息条件下,电视和网络更把国会开会的整个过程同步向社会公开。但在中国,人大开会根本不允许普通公民旁听,只是事后有选择性地告诉公众人大开了什么会,讨论了什么问题,在这个意义上,人大更像政府的办事风格。

   公开透明除让人们看到人大代表是否勤勉敬业外,更重要的是通过这种公开,使人大代表意识到他是处于公众监督下的,从而意识到自己的职责所在,倒逼其行使宪法赋予自己的的权力。如果人大都关起门来开会,就不可能很好地去主张和行使自己的权力,更不能有效地去监督政府。

   人大的上述制度设计缺陷,来源于理论上的错误假设,即假定每个代表的根本利益都是一致的,也即都是代表和反映广大人民群众的利益,不存在个人私利,正由于有这样一个无差别的利益假定,故由谁来做代表本质上都是一样的,这就是为什么对人大代表不实行直选的原因。

   可人们知道,这个假定是错误的。现实中每个人或群体的利益有相同的一面,也有不同乃至相互冲突的一面,这样,才需要有利益代言人,而人大代表本质上扮演的就是此种角色。正因为此,才需要把选举代表的权力还给民众,才需要代表的专职化和代表结构的大体均衡,也才需要规则和过程的公开透明,只有这些条件都符合,利益博弈才会相对公平公正,并有效行使作为民意代言人对政府的监督权。

    

   人大的改革必将是长期的过程

   人大的上述问题,不是一朝一夕形成的,而是在其60年的发展中慢慢积累的。故要解决上述问题,也不能指望毕其功于一役。

   现在人大正处于一个发展的十字路口,是带着沉疴旧疾硬撑着往前走,还是彻底治疗重生,考验着中共。

   对人大的改造,可以有短、中、长三种方案。短期就是对人大现行制度不做大的变动,把人大已有的处于休眠状态的一些功能激活。即使在现行制度下,人大也有很大的改进空间。改进的重点包括完善人大的立法功能,加强对国家公权力的立法约束,同时改革立法程序,推动和扩大公民对立法的有序参与,即从目前的部门立法、关门立法走向真正的开门立法;同时加强人大的监督权,重点是监督"一府两院"对法律的执行和履职情况,在这方面,人大应该把法律赋予自己对"一府两院"的质询权动用起来,这比通过议案或建议来"监督"政府更能激活国家权力机关固有的底气和尊严,所以,人大理直气壮地要对政府说"不",要投反对票;而且要加强人大的透明性,向社会及时、全面地公开人大会议的议程和过程,监督只有公开透明才有可能。

   从中期来看,人大需要改进的重点有四:一是强化人大的预算审查功能,建立预算民主。预算民主是国家民主的重要方面,如果人大真正能够做到在政府预算上说了算,对目前庞大的"三公"经费及政府的瘦身和职能转变会起到巨大的推动作用,预算民主也是人大行使监督权的重要切入点。二是提高人大代表的竞争性,扩大代表选举的差额比例。目前,县以上人大代表实行差额选举,差额虽然是竞选的基础,但竞选成分还有待进一步加强,可以扩大县以上代表选举的差额比例。三是推进人大代表的专职化。目前人大代表的专职化只在常委层面,且没有普遍推广开来。未来的专职化比例可以进一步加大,应该试点人大代表的专职化。

   人大代表只有专职化,才能有时间和选民勾通,行使法律赋予人大代表的职责。四是大幅增加人大常委会的会期和会次。人代会闭会期间,人大常委会行使其职能,故常委会功能发挥得如何,很大程度上决定着人大是不是"橡皮图章"。目前常委会一个季度开一次会的状况显然无法适应形势的发展和提高人大权威的需要,必须增加会议次数和每次开会的时间,让常委们从容讨论和辩论国是。

   远期而言,则需要大幅减少人大代表的数量,同时对人大代表实行真正的直选。选举制度是人大制度的基础,选举程序是否公正、合理,人民能否直选代表,关系到公民选举权与被选举权的实现,以及对政治生活的参与。这是人大改革最关键的环节。在预期还有很长时间不能直选国家领导人的情况下,也是公民行使民主权利的最主要方式。

    

   人大改革将触及中共的执政合法性

   当然,要直选人大代表,必须打消中共被排挤出人大的担忧,因为中共是通过掌控人大来合法化自己的决策的,丢失人大这个平台,中共就无法将党的决策化为国家意志,从而将会产生严重的执政合法性问题。此乃中共为何到现在迟迟不推行人大代表直选的根源。而如果不动这一步,人大就不能算是彻底的变革,前面的改革也会因失去这个支撑而不可能走远。

   在这方面,针对中共的担忧,一些学者提出了解决方案,即实行政党比例制,也即法律规定人大70%的席位为政党席,专属中共和民主党派,30%的席位为非政党席,由公民自由选举产生。鉴于中共在政党席中占绝对多数,另外,中共党员又可以普通公民身份参选非政党席的人大代表选举,这样算起来,其当选代表人数将占到整个代表的七成左右,与目前中共在人大中的占比相差不大。但由于该方案实行自由竞选,所以它实际是选人而非选党,也即在规定政党席的前提下,哪位中共党员当选人大代表,选民可以自由决定,而不再是指定,事实上,这种情况下,中共也无需指定代表。

   上述对人大的改造学者们其实谈论得很多,且有很大共识,所以问题不在于认识,而在于有没有勇气去行动。目前,中共已明确改革的目标.是要推进国家治理体系的现代化,作为中国根本的政治制度,人大是国家治理体系的重要组成部分和主要支柱,若支柱不能与时俱进现代化,国家治理体系的现代化也就无从可谈。

   处于十字路口的中国人大,何去何从,人们拭目以待。

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