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打通简政放权“最后一公里”
来源:网络转摘 作者:王军 点击:354次 时间:2014-05-22 16:34:14

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优 势的内在要求。必须切实转变政府职能,深化行政体制改革。”李克强总理在政府工作报告中强调,我们从政府自身改起,把加快转变职能、简政放权作为本届政府 开门第一件大事。中央党校政法教研部教授、行政管理专家王军就如何深化行政体制改革及简政放权的相关问题接受了理论网记者的采访。

    

   重新定位变革中的政府

   记者:今年政府工作报告提出,深入推进行政体制改革,进一步简政放权,今年要再取消和下放行政审批事项2OO项以上。由此可见,本届政府把简政放权作为开门第一件大事,这也是政府的自我革命。您认为这传递出政府怎样的改革导向?

   王军:我认为这传递出三个改革导向。第一个导向是彻底解决好政府和市场的权力配置问题。本届政府把简政放权作为开门第一件大事,进一步明确强调 我国行政体制改革的核心问题是转变政府职能,其实质是正确处理好政府和市场的关系。而处理得好与不好,具体来说就体现在权力的重新配置这项任务是不是真正 达到了预期的目的,是不是达到了市场经济要求的合理状态。这个问题如果不解决,我们就不可能去谈社会主义市场经济体制的完善和成熟,下一个阶段的任务也很 难顺利开启。重新配置权力,聚焦点主要是在政府这一方面,简单地说就是把在计划经济体制下掌握在政府手中的微观经济权力转交给市场,归还给社会。我们知 道,在计划经济体制时期,政府实际上是经济活动的唯一的主体,掌握着所有决定着经济活动的权力,企业不过是按照政府的指令进行生产的车间,个人也只能在政 府的各种计划安排下参与经济活动。发展市场经济,企业和个人必须成为经济活动的主体,自主决定生产什么、怎样生产和为谁生产这些微观经济问题;政府必须放 弃各种决定微观经济活动的权力。从提出建立社会主义市场经济体制到全面建成小康社会,这是一个必须要完成的阶段性任务,是能不能建成社会主义市场经济体制 的关键。经过30多年的行政体制改革,权力重新配置的任务已经完成了很大一部分,还没有完成的主要集中在市场准入这个环节上,也就是企业和个人的某些参与 市场经济活动的自主决定还要由政府进行审查和批准。所以,李克强总理主持召开的第一次国务会议就确定,要把职能转变作为新一届国务院工作开局的关键,把减 少行政审批作为职能转变的突破口,解决好政府与市场、政府与社会的关系问题,通过简政放权,进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用,激发市场主体的创造 活力,增强经济发展的内生动力。

   第二个导向是一定要解决好政府对市场的监管问题。十八届三中全会明确提出市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用。这是当今时代经济 社会发展的共性特点和普遍规律。1997年,世界银行发表的年度发展报告《变革世界中的政府》开篇明义,现代世界中任何国家的经济社会发展,政府的作用都 是最重要和关键的,没有一个有效的政府,任何国家的经济社会发展都是不可能的。那么,在市场发挥决定性作用的情况下,政府的作用是什么?怎样理解政府作用 的重要性和关键性?这也是当今时代世界各国面临的共同话题。从上个世纪90年代末,我们国家就明确地作出了回答,这就是关于政府职能重新定位的四句话:经 济调节、市场监管、社会管理、公共服务。从政府与市场关系的角度来看这四句话,实际上就是明确了政府作用的三个方面,即调控、监管和服务。继续简政放权就 要从这三个纬度来思考问题和采取行动,十八届三中全会也正是以这三个关键词来全面部署加快政府职能转变各项任务的。从我国历史和现实的视角来看,要发挥好 政府的三个方面的作用,需要做大量的改进和创新工作,现在特别需要重视和抓紧解决的是加强市场监管问题。这既是过去我国政府管理中的一个严重缺失,也是当 前加快推进市场化改革的必要条件。李克强总理去年在《在国务院机构职能转变动员电视电话会议上的讲话》中明确强调,目前,我国市场经济秩序还很不规范,如 果不能有效解决,必然伤害整个经济健康发展,所以,简政放权绝不是一放了之,在放权的同时必须加强市场监管;“放和管是两个轮子,只有两个轮子都做圆了, 车才能跑起来。”市场监管要比事前审批难得多,工作方式也不一样,我们一些政府机关和干部在这方面办法还不多、经验也不足。这正是加强市场监管成为简政放 权的题中之义必然要求。在做好减法的同时也要做好加法,这是对继续简政放权问题的完整理解。只有这样,才能把该放的权力坚决放开放到位,才能使政府顺利完 成职能转型,才能真正调整好政府和市场的关系,建立更加成熟的市场经济体制。

   第三个导向是要真正建立一个服务型政府。监管和服务是在市场经济条件下政府新的职能定位、新的作用领域。简政放权不只是政府要放弃对市场经济活 动的直接干预,也不简单等同于加强对市场的监管,同样重要的还有政府要为市场主体(企业和个人)提供必要的服务。实际上,监管和服务是一个问题的两个侧 面,这个问题就是现代市场经济的发展高度依赖科学技术,这对参与其中的市场主体有着较高的能力要求,无论是生产还是消费,如果不具有一定能力,不仅会严重 干扰正常的市场秩序,也会严重危害市场主体自身的生存。所以,对于那些不具有一定能力的企业和个人,必须要进行某种限制,不能让其随心所欲的参与市场经济 活动,以维护好市场秩序,保护人民群众的身心健康和生命安全。但仅仅这样是不够的,继续简政放权,目的在于激发市场主体创造活力,增强经济发展内生动力, 只说限制是无法实现这一目的的。为此,政府在加强监管的同时,还必须要为企业和个人提供必要的服务。所谓服务,就是提供帮助和创造条件。市场主体的能力是 可以养成的,政府应为这种能力养成提供必要的帮助;能力养成的形式是多种多样的,政府也要为此创造必要的条件。政府的公共服务职能实际上是解决这些问题 的。现在社会上对公共服务有一种误解,把公共服务等同于政府的慈善。应该明确,公共服务不是慈善,而是职责。慈善仅仅是文明社会中的一种社会补充,而公共 服务是现代政府职能的基本构成。公共服务是政府扶助弱势群体(不具有市场经济活动能力的人)必须发挥的作用,即保障所有的社会成员都有尊严生活的权利。这 就需要政府认真探索现代市场经济发展的基本规律和客观要求,并通过法律和政策来加以明确表达,以此来保障有能力的企业和个人自主参与市场经济活动,限制和 防止没有能力的企业和个人干扰正常的市场秩序。政府还需要提供公共服务,以帮助更多的企业和个人有能力参与市场经济活动,同时要确保市场竞争的失败者没有 保持有尊严生存的后顾之忧。

    

   简政放权历程的回顾与总结

   记者:请您简要总结一下我国的简政放权大致经历了哪几个发展阶段?

   王军:简政放权这个提法并不新鲜,几乎伴随我们党的行政管理的整个进程。在我们党的历史上,简政问题提得很早,延安时期就曾推行过精兵简政。新 中国建立以后,在社会主义建设的最初三十年,我国曾多次进行政府机构的调整,每一次调整都少不了一项内容,即精兵简政。但是简政和放权的紧密结合还是改革 开放以后的事,讲简政放权,我们更多地是要关注改革开放的30多年。我认为中国的改革开放是从行政管理改革开始着手的,而行政管理改革从一开始就涉及到简 政放权这一具体问题,这符合社会发展的一般规律。

   简要梳理简政放权的历史进程,我认为大概划分为三个阶段。

   第一个阶段是从十一届三中全会到90年代确立社会主义市场经济体制的目标。1984年,党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决 定》,标志着经济体制全面改革的开始。改革中对简政放权作了清楚明确的阐述,指出其核心问题是增强企业活力,增强企业职工的自主性和活力。确定采取的改革 措施,更多是一些政策调整,下放一些政府权力,扩大企业的经营自主权,增强企业职工的自主经营意识,这就是最初简政放权的重要内容。这些措施都不涉及行政 体制改革的核心问题,即权力的重新配置。所以说,这一阶段的最大特点是政策调整,实际上还是在计划经济体制下对政府工作、行政管理进行的调整。

   第二个阶段是上世纪90年代以后。1994年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》作为一个标志性 事件,前后简政放权的内涵有了明显的不同。围绕着建立社会主义市场经济体制的目标,党中央在十四大报告当中已经明确,今后行政体制改革遵循的一个原则,就 是适应社会主义市场经济发展的要求。按照市场经济发展的要求,明确了行政体制改革的核心问题是政府和市场的关系问题。因此,简政放权主要解决的问题已经不 是调整政府和国有企业的关系了。因为政府和市场是两种不同的运行机制,两种不同的权力建构,所以市场经济体制的建立对原有的计划经济体制下政府的职能构成 提出了一个彻底的转型要求,政府和企业的关系也发生了质变,真正开始对国有企业进行转制的改革,使企业成为市场的主体而不是政府的附属。从简政放权的视角 来看,要解决政府和市场的关系问题,这就涉及到权力的重新配置,这是真正意义上的行政体制改革。2002年前后,围绕我国正式加入世贸组织进程的加速,简 政放权最突出的亮点就是聚焦到行政审批制度的改革,按照加入世贸组织的要求,行政审批制度改革成为简政放权的一个集中体现,这实际上是权力重新配置的最初 进程。

   第三个阶段可以十八大和十八届三中全会为标志。全面深化改革,重点是经济体制改革,核心问题是处理好政府和市场的关系,要在重要领域和关键环节 改革上取得决定性成果。具体到政府职能转变,就是要进一步简政放权,抓紧把政府职能转变的各项任务落到实处。一方面深入推进行政审批制度改革,取消或简化 前置性审批,充分落实企业投资自主权,建立权力清单制度,一律向社会公开,清单之外的,一律不得实施审批。实际上就是要把减法作彻底,最终完成从计划经济 体制向市场经济体制转变所要求的权力重新配置的任务。另一方面对政府的作用进行重新建构和重塑,加强市场监管活动,加强各类公共服务提供。把政府的工作重 点放到“保基本”上来,加快织就织好一张覆盖全民的社会保障“安全网”,特别是要“补短板”、“兜底线”,为人民基本生活提供保障。两大任务同时并举,相 辅相成,这种权力的重新配置、创新建构就是第三个阶段的鲜明特点。

    

   疏通“中间梗阻”,破题“最后一公里”

   记者:十八届三中全会《决定》指出,全面正确履行政府职能,进一步简政放权,深化行政审批制度改革。李克强总理在答记者问时指出,今年要继续推进简政放权,而且要加快推进“权力清单”公布。请您谈谈进一步推进简政放权会有哪些阻力,应该如何克服?

   王军:李克强总理在今年两会后的答记者问时讲,我们在推进简政放权中,也确实遇到了像避重就轻、中间梗阻、“最后一公里”不通畅等问题。这是进 一步简政放权必须面对和解决的问题。如果谈阻力,这三个问题可以说是集中体现。这里面可以谈及的内容很多,但从推进“政府的自身革命”这一视角来看,贯穿 其中的一个主要因素就是所谓的“部门利益”问题。“最后一公里”不通畅主要是因为“中间梗阻”,这个“中间”就是指一些政府部门出于自身利益的考虑,采取 “避重就轻”的方式,不积极贯彻落实中央确定的简政放权的各项任务部署,以至于拖延必要的行政审批制度改革。现在,有一种比较流行的观点,就是认为“部门 利益”是我国行政体制改革的最大阻力。

应该说,“部门利益”是一种客观存在,只要有政府部门,就必然会有自身存在的需要,也必然会努力去满足这种自身存在的需要。过去,政府部门基本 上是通过行政审批、发号施令来实现自身利益的,现在,要放弃要改变,要转向市场监管和公共服务来体现自身利益,实事求是地讲,这个转变并不是很容易完成 的。一方面,习惯的改变本来就是很痛苦很困难的;另一方面,相对于行政审批、发号施令来说,市场监管、公共服务的难度更大,无论是思想观念还是行为方式, 要适应这一要求都更加困难。所以,避重就轻、拖延改革就成为一些政府部门自觉不自觉的行为表现了。

   要更好地解决这个问题,必须要理性地深度分析“避重就轻”的客观性,也就是要分析清楚为什么一些政府部门能够持“重”拖延改革,这是“部门利益”所以成为阻力的关键所在。我认为,这个“重”实际上是我国社会主义市场经济发展的最大困惑所在。

   中国的市场经济发展有两个问题需要考虑清楚,一是能否实现经济的跨越式发展,二是能否实现经济的持续稳定发展,这是中国的现代化进程必然要求 的。就第一个问题来说,我们现在已经明确,社会主义市场经济是实现中国现代化的唯一路径,我们同样也明确的是,我国的现代化不是一般意义上的现代化,而是 要实现跨越式发展的现代化。但是,无论是理论还是实践都还没有明确证明,市场机制能否实现这种跨越式发展。我们如果想用一百年的时间走过西方国家三四百年 的现代化历史进程,光靠市场机制是完成不了的,因为市场机制不具备这个功能。就第二个问题来说,马克思主义理论明确揭示了,无论是早期的自由市场经济,还 是后来垄断市场经济,都避免不了周期性的经济危机这种现象的发生,都会对经济发展造成一种停滞、破坏或重大损失,即使是现在的国家市场经济,看来也不能摆 脱这种厄运。为此,我国的政府,无论是中央还是地方,都要对社会经济发挥某种直接作用,以推动社会经济的快速稳定发展。尽管这在理论上经常受到一些质疑, 但在过去30多年的实践中却得到有力的经验证明。这就是我们为什么总是解决不了“避重”的问题,总是被梗阻的深层根源所在。这是我国的现代化历史任务和我 们的现实选择之间客观存在的一个困惑,让我们的党和政府有时很难痛下决断。在市场机制和我国现代化历史进程的特点上确实有一块空白是理论上还没有搞清楚 的,用一般的市场经济理论和发达国家的现代化经验解决不了这块空白。

   所以,要清楚地意识到我们现代化历史进程的特殊性,要在理论上清楚地揭示出怎样才能真正做到科学的宏观调控,有效的政府治理,以便更好地发挥社 会主义市场经济体制的优势。就要有足够的思想准备,才能有效克服我国社会从传统到现代的转型中的复杂性问题,解决好政府新的出路问题、路径问题,让它有新 的作用空间发挥新的作用。“最后一公里”不通畅其实就是政府的新作用还没有完全想明白。如果要把“部门利益”从阻力变为动力,或者至少减轻它的阻力,就必 须给政府部门找出新的作用空间,采取有力措施促使政府部门向新的作用领域、新的作用空间转变。

   记者:请您分析一下深入推进新一轮简政放权具体可行的路径。

   王军:按照中央的部署来看,路径的选择是非常清楚的。

   第一,加强顶层设计。我们要对行政体制改革的最后攻坚克难的重点领域顶层设计,结合整个经济社会发展的时代特点,政治经济社会发展现状以及改革 本身的任务要求,进行全面整体的研究和设计。这个设计不仅是原则制定,而且是具体的方案措施。顶层设计的最大好处就是可以超越部门利益。

   第二,让权力在阳光下运行。防止部门利益实际阻碍改革进程的方法就是公开,通过深化政务公开把社会压力引进到继续简政放权的进程中,把部门利益 公开化,让其存在得到社会的认可和认同,从而促使部门利益由阻力变为动力。所以,李克强总理强调继续简政放权、深化行政体制改革都要实行政务公开,向社会 公开。权力清单实际上就是一种公开的具体举措,让权力在群众的监督下运行,让部门利益的存在符合、满足社会发展的需要,从而让人民群众理解和接受。

   第三,严格绩效管理,强化行政问责。政府工作是需要考核的,需要科学的评价。绩效评价一般有三个方面不可缺少:第一个是社会评价,这是人民群众 满意度的测评,是继续简政放权效果的直接显现;第二个是科学评价,采取规范的评价指标体系,运用专业的评价方法,客观公正地审视简政放权的结果是否符合社 会发展的需要;第三个是政治评价,因为行政体制改革必须服从于政治的需要,即是不是有利于社会主义制度发展,有利于社会主义的长治久安,政治评价是有着明 确的价值取向的。在建立健全绩效评估体系的基础上,明确责任,强化问责,执行不力的必须要追究责任。行政问责一定要有绩效评估这个全面、客观、公正的基 础。这两种管理方法是当代政府自身不可缺少的制度建构。

   第四,完善依法行政。要发挥法律的引导和推动作用,用法治思维和法治方式深化改革、推动发展。加快法治政府建设。完善依法行政的法律法规,提高 制度质量。健全科学民主依法决策机制,建立决策后评估和纠错制度。严格依照法定权限和程序履行职责,确保法律、行政法规有效执行。完善行政执法程序,规范 执法自由裁量权,加强对行政执法的监督,全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度,做到严格规范公正文明执法。完善行政执法与刑事司法衔接机制。

   记者:各地在具体贯彻落实简政放权的实践过程中,应当注意哪些问题呢?

   王军:首先,需要思想理论先行。我始终坚持一个观点,摸着石头过河在经济体制改革中是正确的策略,但是在行政体制改革方面则应该思想理论先行。 也就是先把面对问题想明白,把目标和任务明确下来,把改革的方案设计好,把可行的举措斟酌清楚,这也是加强顶层设计的题中之义,只有这样我们的改革才能顺 利推进。这几年对行政体制改革涉及的具体问题的理论研究不够,特别是结合继续简政放权的具体任务的研究比较薄弱,应当增强理论务虚和理论研讨。

   其次,需要开门搞改革。政务公开是消除政府自身阻力的有效路径,应该明确的是,公开应该包含有两种形式:一是改革要公开透明进行,把取消、下放 和保留的行政审批事项,适时以适当方式公开,接受舆论和社会的监督;二是要引进政府部门之外的社会力量参与改革进程,我认为有必要建立一个公开公正的平台 让科研人员、专家学者来研讨政府自身建设问题、设计改革方案,同时让改革的利益相关方有更多地参与机会,行政审批制度改革的利益相关方就是市场主体,应该 给企业更多的发言权。

   最后,要加快行政法规的清理、修订和完善工作。现在我国行政法规有国务院正式颁布实施的、也有国务院各部门、各级地方政府以不同形式发布的,甚 至还有许多以通知、公告以及讲话等形式存在、具有一定行政法规效力的政府红头文件,这些行政法规中的相当一部分已经不合时宜,与继续简政放权的中央精神不 相符,需要进行一次集中的认真清理。这项工作一定要明确任务、明确时间,动员各方面的力量,使其成为一次真正意义上的政府总动员、自我再教育。

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