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中国式腐败
来源:网络转摘 作者:郑永年 点击:1561次 时间:2015-05-13 21:16:30
中国社会存在有关腐败的几种主要的看法。这些看法是对中国为什么变得那么腐败以及如何变得不腐败的讨论和分析。
  看法之一是认为执政党领导层对腐败的恶果认识不够、对反腐败不够重视,制度建设不够。
  从政策话语上看,执政党对腐败不是没有认识,前面已经提到,执政党领导层已经把腐败提到“亡党亡国”的高度。执政党也很重视反腐败。这些年来,执政党每年都会发动大规模的反腐败运动,每年都会有大量的官员因为腐败而下马、坐牢,甚至被杀头。实际上,不定期的反腐败运动已经成为执政党整治腐败的最常用方法。这种方法也经常招致社会批判,认为是超越了法制和法治。再者,也不能说执政党在反腐败方面没有制度建设。较之其他国家,中国反腐败的机构是最多的。自上而下,从中央到地方,党的系统有一套,政府系统有一套。反腐败、预防腐败、廉政建设等,名称和机构多得谁也记不住,搞不清楚。但也很显然,尽管有强烈的反腐败意识、反腐败运动和制度建设,但腐败还是在恶化。为什么?这是需要我们思考的。
  看法之二是惩罚不够。
  也有人认为中国官员的腐败是因为惩罚不够。这种说法,也不能成立。在腐败问题上,较之其他国家,中国官员面临更为严重的惩罚,既包括党纪方面,也包括国法方面。在法律方面,中国一些官员因为腐败而判死刑。今天社会上(至少是律师界)在讨论要不要取消经济犯罪的“死刑”问题,但政府不敢轻易取消。实际上,在中国,一旦官员涉及腐败,受到惩罚的不仅仅是官员本身,而且也往往包括其家庭和亲戚朋友。近年来出现的一种新情况就是官员的集体性腐败。在一些案例里,整个领导班子卷入腐败;而在另一些案例里,上下级官员接连卷入腐败。所以,一旦哪一位官员案发,就要承受另外官员的压力。一些官员选择自杀。因此,从各方面来说,中国官员还是面临很大的社会和政治压力的。但是,为什么官员在腐败问题上,视死如归,前赴后继呢?如果连杀头都不怕,那么还有什么可怕的呢?但是这里我们可以提出一个问题,那就是,官员的腐败到底为了什么?知道案发就要杀头,家庭成员会受到牵连,为什么还要如此腐败?难道官员是为了腐败而腐败?难道他们仅仅是为了试探运气?这些问题也需要我们思考。
  看法之三是道德教育不够。
  道德在遏制腐败方面扮演着极为重要的角色。清廉本身就是官员道德的内在部分。对官员的道德教育不足是很显然的,因为那么多官员腐败表明官德的缺失。但是,这里的问题也相当复杂。我们也不能说,中国对官员缺少道德教育。严重的问题在于这种道德教育的空洞无物。我们往往把一大套理想主义等非常抽象的意识形态作为道德教育内容。教育者本身就不理解道德教育为何物。有谁可以说清楚共产主义、社会主义和道德的具体关系呢?这一套,无论哪一位官员都知道,都可以大谈特谈,但这些都是说给别人听的。对说话的人毫无约束力,对听者也毫无约束力。说者和听者,大家都明白这个道理,但就是谁也不把这个事情说清楚。还有一种看法,认为有足够道德教育的话就会回到中国从前的“德治”。“德治”是中国传统儒家的核心。但“德治”的有效性也是可以质疑的。“德治”传统上就没有能够有效惩治官员的腐败,拿到现代社会更成问题。
  严酷的现实是,今天中国的腐败已经不是道德所能解释的。腐败是私利观念的结果,而一定的私利是可以理解的,也就是说,官员通过腐败希望过上比别人好的生活。问题在于,现在的官员贪污的数量惊人,几个亿,甚至几十个亿。不用说一辈子,几辈子都花不完;一个人花不完,整个家庭花也都花不完。这样的数量不是道德所能解释的。这种腐败是人类理性难以解释的。所以,从道德教育方面,我们可以得出两点结论:第一,我们的道德教育没有效果。第二,官员的腐败已经远远超出道德范畴。也就是说,我们需要超越道德领域来寻找遏制腐败、建设清廉政府的机制。
  看法之四是没有民主化。
  无论在中国还是海外,持这种看法的人居多。这些人都是把清廉政府和民主政治联系起来,或者把民主政治等同于清廉政府。很简单,经验地看,这个世界上大多数清廉政府都是民主政府,或者说,民主政治至少比专制政府要清廉得多。那么,为什么民主政治可以导致清廉政府?这里有很多方面的原因。首先,民主政治强调政府内部权力的分散与制衡。其中,三权分立是一种制度机制。绝对的权力导致绝对的腐败,这是普世现象。要遏制腐败,就要限制政府权力。其次,民主政治提倡法治。一旦官员出现腐败现象,必然受到法律的制裁。这里当然最重要的是在民主制度里,司法是独立的,司法的独立保障了法律的执行。其三,民主政治是透明政治,官员必须生活在阳光下。透明政治可以预防官员的腐败。其四,民主政治内还存在着社会对政府的制约。社会力量尤其是媒体可以对官员产生很大的社会制约。
  如果从民主政治这个角度来看,那么人们可以说中国官员的腐败是因为中国缺少民主:官员手中有太大的权力,既没有内部分权的制约,也没有外部社会的制约;同时中国法治不健全,大部分官员生活在修得严严实实的“城堡”里面,缺少阳光。
  从理论上说,这种观点非常具有说服力。但从经验上看,民主政治和清廉政府之间的关系还是需要进一步深入探讨的。就是说,民主政治和清廉政府这一等式在一些社会形态下是成立的,而在另外一种状态下并不成立。如果这样,这种观点并不能成为普世的公理。
  经验现象告诉我们,民主政治和清廉政府相关,但前者不能单独决定后者。至少有其他两个重要因素影响民主政治能否造就清廉政府,那就是,社会经济发展水平和基本国家制度建设。社会经济发展水平对民主政治的影响是显然的。社会经济发展水平低下的社会,政府更容易发生腐败。举例说,如果根据西方的主流定义,民主就是开放选举,那么人均GDP1000美元的时候可以开放,人均1万美元的时候也可以开放。但是可以肯定地说,人均1000美元的时候比人均1万美元的时候更容易腐败。实际上,西方200多年的时间里,大多数时间是精英民主,也就是马克思所说的资产阶级民主。从政的要不是贵族(或者政治世家)要不就是资产阶级(或者代理人)。这些精英阶层的经济条件本来就很好,他们从政不是为了养家糊口,而是为了维护他们的利益。当然,并不是说这些精英人物就不会腐败了。相反,西方民主化的早期也很腐败。后来随着社会经济的发展,整个社会生活水平的提高,民主政治文化的提升,政府逐渐变得比较清廉。不过,今天在大众民主时代,西方民主在应付腐败方面也面临着挑战。今天,任何人只要能够得到足够的选票就能得到政治权力。但对一些人来说,政治职位可能是为了养家糊口。当这个职位不能为其带来体面的生活的时候,处于这个职位上的人就有了动机去腐败,或者“寻租”。例如,英国的议会前些年也不时爆发出议员腐败的案例。
  在发展中社会,民主更是和腐败联系在一起。非洲、拉丁美洲和亚洲的一些国家和社会,尽管早就实现了民主化,就是说,它们符合所有西方民主政治的定义,例如定期的选举、制度上的权力分立、自由的媒体、多党制和社会力量的存在,等等,但是腐败仍然极其严重。上面所说的民主政治和清廉政府的关联并没有在这些社会发生。社会经济发展水平低下是一个重要的因素。这些国家社会经济本来就不发达。民主政治的发生并不是说它们的内部因素已经具备了,而是人为引入的。主要是通过两种途径。一是西方殖民主义。西方殖民统治的时候并没有引入民主;相反,殖民地往往实行的是专制统治。但在殖民地结束之时,殖民地为了保护其利益,在这些社会引入民主。二是反殖民革命。在推翻殖民地统治之后,这些社会的革命者主动引入西方式民主。这些革命者往往也是接受西方教育的知识分子,他们尽管反对殖民统治,但倾心于西方式民主,因此在把殖民者赶跑之后,就实行了民主政治。不过,严酷的现实是,西方民主往往意味着多党制度,而政党往往并不是像西方那样建立在阶级或者阶层之上,而是建立在宗族、宗教和部落等因素之上。因为这些社会经济发展水平低下,利益的蛋糕并不大,民主往往意味着各党派之间的争抢蛋糕、多分一块蛋糕的政治纷争。这种纷争往往是非常暴力的。很显然,既然民主演变成抢蛋糕之战,政府官员也往往是极其腐败的。
  而更为重要的是基本国家制度建设。在社会经济不是那么发达的社会,政治腐败的情况是不同的。这种差异主要是由于制度建设或者制度设计不同而导致的。当然,如果没有有效的国家制度,即便是社会经济最发达的地方,也会出现腐败的情况。而基本国家制度的范畴远远超出了我们前面所讨论的民主机制,例如权力制衡等。无论从西方还是后发展中国家的经验来看,法制的发展最为关键。近代形式的国家起源于西方,国家建设大多发生在君主贵族统治期间。近代西方中央集权制度的主体是法律制度。也就是说,在民主化发生之前,包括法律在内的基本国家制度要素就已经到位了。当然,在民主化发生之后,这些制度都发生了很大的变化。相比之下,在很多发展中国家,民主政治发生在基本国家制度建设之前。经验地看,大多基本国家制度都是在大众民主化发生之前建立的,也就是在中央集权制度和精英民主制度期间得到建立的。如果在大众民主化之前,这些制度得不到确立,那么在民主化之后,就很少有可能建立这些制度。这就是今天很多发展中民主社会的困境。民主化发生了,集权制度失去了合法性基础,也就是人们都接受了民主,但是民主既没有为他们带来社会经济的发展,也没有造就稳定的社会秩序。低度社会经济发展、政治纷争和社会不稳定等现象同时存在。我们可以把这种现象称之为“低度民主陷阱”。而政治腐败也很显然是“低度民主陷阱”的内在现象。
  上面的讨论说明了几点。第一,民主政治如果要达到清廉政府,不仅需要民主的制度,而且更需要能够支撑这套制度运作的大制度环境,即社会经济的发展和基本国家制度建设。第二,民主政治和政府清廉之间的关系并不意味着清廉政府要等到民主化之后才能建立。相反,保障清廉政府的很多制度必须在民主化之前建立,否则民主化来临之后就很难建立。需要避免的是民主政治和腐败政治共存的局面,也就是“低度民主”。第三,因此也不排除非民主政府是清廉政府的可能性。无论在理论上还是在实践层面,这都是解释得通的。在港英当局时期,香港并没有什么民主可言,但香港政府的清廉是世界上出名的。新加坡一直被西方视为不民主或者不够民主的政权,但也是非常清廉的。
  那么,以上的讨论对我们认识中国的腐败、探讨中国如何建设一个清廉政府有什么含义呢?至少有三点。第一,清廉政府并不是单一制度因素决定的。除了社会经济发展水平,清廉政府是一项系统的综合工程。第二,无论是认识腐败的根源还是探讨清廉政府都必须跳出意识形态的束缚。如果从民主政治和权威主义等意识形态出发,就会出现简单化的“黑、白”观点,无助于真正认识到腐败是如何产生的、清廉政府又是如何成为可能的。第三,因此我们必须着眼于很多制度细节。我们会看到,在很多情形下,不是大的和宏观制度例如资本主义和社会主义、民主政治和权威主义决定政府清廉与否,而是这些制度下的微观制度所为。无论是腐败还是清廉,和这些宏观制度并不是互相排斥的。

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