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中国社会治理:演变与危机
来源:网络转摘 作者:张静 点击:4116次 时间:2016-09-02 19:07:29

 过去三十年,中国社会处于历史上前所未有的变化中。相对于经济增长的巨大成就,社会滞后的问题逐渐突显:表现在社会冲突日增,价值分歧加重,人际信用式微,行为预期不确定增加,社会情绪的政治化出现。越来越多的人开始意识到,经济增长虽然能够为社会发展提供物质基础,但是并不会直接导致全面的社会进步。社会治理的一系列重大挑战接踵而至,但目前理念更新及知识准备仍十分有限。

   

   传统中国的治理结构

   传统中国的治理结构有两个不同部分:上层是官治系统,由皇权控制,基层则是地方管治系统,由族长或乡绅控制。这种治理的基本特点,是两种情况的结合:通过科举巩固的文化及意识形态统一,以及基层社会的分治体系。分治体系是指,由分散于社会基层的多个权力中心实施治理。乡绅生活在基层自己所属的族群中间,他们拥有土地资产和人际声望,在局部地方承担司法、执法和伦理教化角色。乡绅或族长不具有官方身份,但重视在官朝中“有人”,皇权总是通过绅权、即地方权威,而不是企图取代他们治理地方社会。

   这意味着,传统中国事实上有着两个互不干扰的治理领域,对于基层社会而言,皇权仅具有文化象征意义;地方绅权则具有实际的管辖意义。虽然正式官制制度并没有承认这种分治局面,但事实是,分治的迹象“随处可见”(费孝通语)。只要取得了地方的象征性承认,国家从未谋求对地方社会真正的、具有挑战意味的管辖权,甚至在治理的细节方面,国家也未能实际推行统一的治理规则,而任由地方根据惯例掌断。在这种情况下,对国家抽象原则的“因地制宜”改造,使其适合本地实际情况,一向是正当的、获得各方面认同的做法。

   然而,这种情况在近代发生了变化。不断出现的局部战乱,迫使国家扩大征兵,设法增加农业税入,对基层资源的动员及组织重视增强,地方社会治理逐渐纳入了“官治”的范围。进入近代以来,国家试图通过一系列机构设置和委任,变地方权威为国家设在基层的政权分支,地方权威逐渐转为服务于国家目标——征兵、收税、进赋——的组织机构。这一地方权威的“官僚化”进程(见张仲礼《中国士绅及其在十九世纪中国社会中的作用》),触及了原有社会治理的基础框架:基层治理者的授权来源转移至官府系统,其与地方社会的互赖关联逐渐瓦解。

   

   1949年后的社会重组

   上个世纪 50 年代发生的政治变革,重组了中国社会的治理结构。大量新的国家行政组织、企事业组织、农业生产组织及群众组织建立起来,中国人称“单位”,社会成员被安置其中。在城市,这些单位主要是事业机构或企业组织。在乡村,它们是人民公社、生产大队和行政村。这些“单位”从事生产,更是实际上的社会治理组织,在单位中,人们不仅获得工薪,而且可以和公共制度发生关系,分享公共资源的分配。这意味着,一种特有的个体与公共的组织关系建立起来:人们成为单位的成员,就在公共体制中获得了位置,并得到相应的权利资格。单位对其成员负有全面“责任”。在公共制度和社会成员之间,单位实际充当着连接、协调、应责和代表的组织角色。

   就社会治理而言,单位显然是实际上的执行者,类似于公共组织在基层的代理机构。因此,表面上看,社会中的公务机构有限,但实际上的“代理机构”遍地存在。单位有边界,有行政辖区,因此它不是完整意义上的公务机构,只负责注册于本单位的成员。多数社会问题在单位得到解决,或者由政府送回单位处理,而政府工作则“对组织不对个人”,或者说,政府“治理”的对象是单位组织,而非社会成员。在单位之间,存在等级分明、管辖区分包、跨阶级、跨民族、跨家族的组织关系,普通个人权益的可实现程度,不是取决于法律规定,而是取决于它隶属的单位,因为单位是制度设置的“办事”方。政府高度依赖这样的“代理机构”掌握信息和处理问题,但无需自己从事社会治理,自然也没有发展出面对社会的应责能力。与传统社会不同的是,单位是官制体系的一部分,虽然它具有制定内部政策的一定灵活性,但对于普通人来说,有单位才意味着有制度渠道,能“间接”地联系上政府组织。

   九十年代中期以前,这一“新”双重治理体制的效用,是社会治理得到维系的原因。即使在国家层面发生政治动荡时期,比如文革时期,基层秩序也没有全面瓦解,正是由于单位的治理机能大体存在。

   

   1990年代以来的组织结构变化

   九十年代中期以来,中国发生广泛的社会流动,在城市和乡村,离开辖区“单位”的人数日增。1995年,国有和集体企业就业人数还占到城镇就业人数的59.1% 。之后国有企业改制,下岗约5000万人,2008年,国有和集体企业就业人数只占城镇就业人数的23.5%,到2013年,这一数字又降到18%。截止到2012年,在机关行政事业单位就业的人数占城镇就业人数的4.5%。上述二者相加,也只有不到四分之一的城镇就业人口,还处在较为典型的单位体制中。在2002-2009八年期间,仅文科法学门类高等教育毕业生中,进入行政机关、国有(企事业)单位、部队组织、金融机构,科研部门、高等学校和医疗单位的人数,就锐减了32.5万人,理科毕业生就业的基本趋势也相似。在乡村,据《中国青年报》记者采访统计,2000-2010十年间,全国自然村由363万个减至271万个,有90多万个自然村销声匿迹。而吸纳人数更多、产生于市场环境的新型工作组织,在角色职能上与传统的单位相去甚远。

   这对原有治理体系的作用发挥形成重大影响。当越来越多的人随着社会流动,离开原来的组织所属位置时,单位治理对他们就失去了意义,原本发挥连接、协调、应责和代表作用的社会机制,在很多人身边逐渐消失。这意味着,大量的社会成员失去了在公共体系中的身份,法律和公共制度给予他们的权益,难以经由组织途径获得实现。人们身边平衡利益的社会机制不再,很多矛盾自然找不到解决途径,不公正感在社会中逐渐积累。于是,人们对“公正”的需求,跨越单位的边界进入公共领域,他们通过上访和制造事件要求仲裁,意在引发国家干预解决问题。这些现象表明,以单位为中心的社会治理体系的效能正在瓦解中。

   

   危机产生

   面对这一瓦解,一个习惯性的反应是依循老经验,再度将人们“管”起来。应对治理不力,有人建议“新乡绅制”,有人建议“合作社制”,有人建议“网格化社区管理”。命名各异,但实际内容明确,旨在通过强化组织建设达至社会治理。

   然而,治理组织发挥的真正机能,是更值得注意的关键。

   纵观各种不同的治理体系,可以发现,真正“治理”着社会、能够有效形成社会服从的,是“社会公正”的维护机制。这种机制可以有多重组织形态和实践样式,补充宏观体制无法替代的作用。社会治理依赖这些机制的活跃工作,但采取哪种组织形态实现它,则基于历史和路径依赖。比如,前面提到的连接、协调、应责和代表几项作用,在传统乡绅组织和现代单位组织中都不同程度存在,因此,不是组织形态——叫单位或者叫乡绅,而是它们在基层社会协调纠纷、平衡利益、代表上达等方面的实际作用,为社会提供了最重要的公共品:维护公正。正是这一组织化机能“治理”了社会,造就了认同,建设了秩序。反过来也可以说,“维护公正”的组织机能瓦解,是社会治理的危机所在。

   因此,讨论社会建设,我们的关注焦点,就不应仅局限于建立何种管理组织,而是上述“平衡利益、维护公正”的组织机能如何再造的问题。辨别清楚“组织建立”和其“实际机能”的差别,就能明白,仅仅加强组织建设的治理效果为何事与愿违。

   

   当前的社会条件

   在我们的体制中,既然这些组织机能曾经存在,为什么它们又消失了?

   因为社会的组织化结构已经变化。原有的治理机能都发端于人口流动有限、社会同质性较高的条件下。换句话说,原先的治理组织,对应的是当时社会条件下的治理问题和资源分配方式,而今天的治理问题已经不同:它不再是对局部封闭的熟人社会的治理,而是对流动的、异质化的公共社会的治理。今天的资源分配途径也大大改变,很多资源已经进入市场分配,而非由行政组织垄断分配。社会成员对于单一组织的依赖性降低,选择性增加,也是前所未有的新环境。

   每种组织形态的持续性,都和社会条件有关,组织和成员的关系是社会的基本组成部分,组织无法超越更大的制度环境发挥作用。比如,在传统村庄或是单位内,依靠人际关系约束信用的方法,虽然还有效力,但是如果换一个环境,把它移植到陌生人组成的大范围商业社会,就会失去约束力。对家人负责,不等于能对路人负责,相反,越是照顾亲朋,就越可能与路人竞争资源,造成不公。显然,推展亲友规则解决不了对公共社会的治理问题。如何治理一种不同于过去的社会形态,对于当今的治理者是一个严峻挑战。

   

   治理理念的紧张

   对社会治理无法适应新的现实问题,政府已有觉察。作为反应,中共十八届三中全会文献使用了新提法:实现治理能力的现代化。这里显然隐含着,承认治理能力不足、力求提升的判断,过去惯常使用的官方语言“社会管理”,如今也已改用“社会治理”。

   这预示着治理理念的改变吗?

   对此,学界的解读有异。一种解读把上述提法变化和普适治理原则联系起来,称其为“理想类型和本土特质的统一”,……“更加匹配国际用法,增加了多元治理渠道、民主性和平等性要素”(郑杭生《理想类型与本土特质:对社会治理的社会学分析》)。另一种解读指出,“社会治理实际上指的是治理社会,是特定的治理主体对于社会实施的管理”,“是在党委领导,政府负责,社会协同,公众参与,法治保障总体格局下的、中国特色的社会管理,……本质上是国家政治权力和政府治理权力的运用。……”(王浦劬《国家治理,政府治理和社会治理的含义和关系辨析》)。

   这些解读分歧,反映了治理理念一直无法消除的观念紧张:普适性和特殊性的关系。不设置二者对立,政治不正确,设置对立,对学习又构成障碍,无法将有效的治理经验为我所用。实际上,所有人类社会都存在治理问题,有大量的经验和教训已经总结出来。如果把它们看成是知识,就可能依据基本原理转化为可行政策,从而展开建设性活动。如果把它们看成是政治,就可能设防掌控威胁,从而展开斗争性活动。后一种思维,已经束缚了不少人处理新问题的手脚,如果不能逾越,“治理能力的提升”如何期待?

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