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政治学
中国基层社会治理难题
来源:网络转摘 作者:张静 点击:4021次 时间:2016-10-08 15:26:15

   对此,有学者从经济不平等、社会流动固化、民主制度缺乏、外来意识形态争夺、或者干部行为不当等角度,给出了不同的答案。它们虽然具有启发性,但还是存在一些尚未解答的困惑:为什么在中国,不满不一定来自收入和地位最低的群体?半个多世纪以来,中国政治制度并没有重大改变,但为什么近年以来上访徒增,社会治理失效严重?主流媒体的意识形态宣传并未减弱,但为何对群众“思想争夺”的效力有限?在“坏干部”较多的地方,群众不满程度高或符合逻辑,但为何即使换了“好干部”——他们的行为改变了——也难以扭转基层治理整体上效力下降的态势?

   回应这些困惑问题,需要探索新的解答方向,寻找更为基础性的要素关系,以拓展社会治理研究的视野。我们需要问,经济地位的差异在某种程度上确实会引发政治不满,但为何所有社会都存在类似的社会差别,但却不一定都转化为政治问题?这或许暗示,二者间的关系并非那么直接,一些社会差别转化成政治问题,一些社会差别虽然存在却没有成为政治问题,在社会差别向政治不满的转化中,是否存在着某些基础性因素催化促成了这一转化?我称这些因素具有基础性,在于它的特征:系统(全局)性的,非个人的,非偶然的,非期然(政策目标)的,可解释更大的变异现象,而且符合我们社会的历史事实。

   为此,我建议进入中国基层治理的历史中寻找答案,先看相关治理角色、及其责任关系形成的历史来源和特征,再看它与新的社会环境和治理对象的关系。

   

双重治理结构

   

   1950年代中国的政治变革,推动了一系列的社会重组,包括社会关系、组织关系和治理关系的重组,建立起一套新而独特的“公共与个人”连接系统。这个系统的特点:一是覆盖广阔,基本上覆盖了90%甚至更多的社会成员;二是三级(国家、单位、个人)连接;三是单位责任包干到人,即俗称的“谁家的孩子谁抱走”,绝大部分的社会事务,都由人们所在的单位(城市)或行政村(乡村)处理;四是存在等级、自上而下的资源再分配,等级越高的组织具有越大的资源分配权。

   在这种组织关系中,存在两个治理的角色:一是政府,主要职能是政策决定和资源再分配,具体的工作是制定计划,下发指令(文件),审批和调拨资源;二是单位,主要职能是执行政府的指令,按照指示,实施社会治理,并提供公共品,例如教育、就医、住房等。在这个意义上,单位成为政府的延伸机构,它的独特性是代理政府的部分职能。两个角色的分工是,前者发布指令,后者实施社会治理。

   这是一种双重治理结构。其中政府的治理对象是单位组织,不是社会受众,可以用间接治理概括,而单位的治理对象则是所属社会受众,可以用直接治理概括。与政府相比,单位的治理职能更多,虽然有些未必是其目标意愿,甚至它未必意识到,但观其日常实践,可以发现,单位实际上承担了分配资源、连接、协调、庇护、应责和代表的职能。

   在每一个单位,资源、包括公共品分配直接针对个人;它将单位成员(个体)纳入公共体制(整体);它协调处理个体间以及个体和群体利益的关系;它庇护所属成员;它必须应责——回应所属需求,负责解决其问题;它不得不代表组织,传输成员诉求,向外争取利益,并通过内部的政策修订,来满足这些利益诉求。

   再来看政府,它分配资源,但对组织(单位)不对个人;它有连接作用,确定单位间等级,平衡组织利益;它的协调职能平衡的是单位间关系,处理争诉、仲裁和政策调整;它庇护相关的组织。显然,政府的治理责任比单位要轻,因为所有它的职能都是针对组织而非受众个体,而且还少两样:应责和代表职能。有大量的单位作为代理政府存在,政府没有发展出面对受众的应责和代表的职能。

   因此,对于社会治理单位的作用至关重要。表面上看,社会中的公务机构有限,但实际上从事社会治理的“代理机构”遍地存在。由于政府对组织不对个人的工作惯例,单位事实上垄断了个人与国家的连接通道,是二者间的中介,对于普通人而言,有单位才意味着有制度渠道,能“间接”地联系上政府组织。更重要的是,单位通过应责、代表、庇护和协调,在基层社会担任着纠错职能,这一职能的活跃存在,实际上提供了最关键的公共品:平衡利益的基层纠错机制。

   而政府高度依赖这个“代理机构”掌握信息、处理问题和治理社会,无需自己亲涉其中。因此政府和大众是疏离的,社会成员无需、也无权接触政府。一旦有情况发生,政府认为是单位失责,要求单位领回人员处理。这种角色认知广泛存在于政府机构,可以解释常见的政府推诿、单位截访、隐瞒信息现象为何存在。

   对于个体而言,他们实现权益的通道单一,只有通过单位,他们才能在国家公共体系中获得位置,依靠制度通道实现权益,否则,即使存在这些权益的法律规定,也没有途径实现。因为权益的实现不仅需要法律规定,更需要具体的、体制承认的执行者和责任者,而这个执行者和责任者在双重治理结构中就是单位。

   90年代中期以前,这一双重治理体系的效用,是社会治理得到维系的原因。单位在个体和公共之间的中介地位,是国家“整合能力”存在的结构性基础。这一结构,成功“消解”了社会冲突进入(单位以外)公共领域的动力,即使在国家层面发生政治动荡——比如“文革”时期,基层社会秩序也没有全面瓦解,正是由于单位的治理职能大体存在。

   

社会的变化

   

   90年代中叶以后,有两项重要的社会变迁发生。一是广泛的社会流动出现,离开单位的人数日益增长,截至2013年,只有不到1/4的城镇就业人口,还处在较为典型的单位治理体制中。[1]在乡村,2000~2010十年间,全国自然村由363万个减至271万个,有90多万个自然村销声匿迹。[2]二是单位的经济职能扩张,社会治理职能收缩。“赚钱”成为很多单位的首要目标。

   由此产生的后果是,可以通过单位通道连接公共制度的个体数量急剧减少,不少人的“组织身份”消失,对于个人来说,这一方面是自己的“事儿没人管了”,另一方面是其身边的责任组织消失了。举个例子,为什么国企员工不愿意买断工龄离开单位?“丢饭碗”固然是经济原因,但更重要的是社会原因:离开单位就再也没有责任组织了,其与国家的组织化连接一旦消失,法律和公共制度给予他们的权益,就难以经由组织途径获得实现。

   组织身份和通道对于普通人是否重要?一项2015年的调查数据显示,如果遇到不公,选择向法院上诉的占71.3%,选择党政部门(包含工青妇)的占59%,选择个人协商解决的占36.7%,选择求助媒体的占24.3%,选择信访、上访的占15.9%,选择找单位解决的只占13.8%。[3]而对比早先(1987和1999年)的类似调查数据,可以看到明显不同:1987年的调查显示,单位在所有诉求表达渠道中具有“支配性的”地位,它是解决问题的主要渠道,有72%的诉求通过单位提出。12年后,在1999年的同样调查中,受访个体选择单位渠道解决问题的有下降,但还是第一位的,“工作单位”和“党政部门”(包括工青妇团体)渠道,共同高居人们选择的前列。当时,有单位相比没有单位的人,前者解决问题的能力高8倍以上,[4]这种能力显然不是来自个人,而是来自个人和组织的关系。

   以上数据反映出重要的信息:中国社会的组织化结构出现重大转型,它正在从单位社会走向公共社会。在这种情况下,原有的单位治理效力自然有限:它只是不到四分之一城镇就业人口的责任组织。另外四分之三呢?他们的责任组织是谁?代表组织是谁?有了问题找谁?如果适应公共社会的应责和代表机制未建立,很多矛盾找不到解决途径,不公正感就会在社会中逐渐积累,社会不满的目标随之转向问责政府,即发生政治性转化。与其说是收入不平等引发了普遍的治理困难,不如说应责组织不在更可能激发不公正感受,因为这样的处境无法提供组织化途径纠错,介入利益冲突解决来维护公正。可以说,基层平衡利益,维护公正组织机能的瓦解,是社会治理的危机所在。

   

双重治理结构瓦解

   

   为什么一些社会不满向政治诉求转化,产生严重的社会治理问题?因为上个世纪中叶建立的双重治理体系正在大规模瓦解,存在于基层的利益平衡、纠错、应责、代表和庇护机制,能够服务的人群大幅度减少。而政府的“间接治理”角色,即不直接处理治理问题,对单位不对个人的工作方式,使之没有可能发展出面对当事人应责、代表和庇护职能。这可以解释为何公务人员习惯于推诿,及其为何“治理能力”不足,因为在双重治理体系中,政府的审批、指示地位,使之将具体的治理责任交给单位,而不是自己。当单位治理发生瓦解时,相对于受众的需要,真正担当治理责任的组织大大减少,这是基层社会治理失效的原因。

   为什么单位治理会瓦解?因为社会环境发生了变化。原有的单位治理体系发端于人口流动有限、组织同质性较高的社会条件下,是当时资源分配方式的产物。今天的治理问题已经不同:它不再是对局部封闭的熟人社会的治理,而是对流动的、异质化的公共社会的治理。今天的资源分配途径也大大改变,很多资源已经进入市场分配,而非由行政组织垄断分配。社会成员对于单一组织的依赖性降低,选择性增加,也是前所未有的新环境。

   面对这些新的改变,旧治理体系的适合性降低,在新的组织关系和人际关系中,它的治理效能大减。比如,在村庄或是单位内,依靠人际关系协调、或者损害相关者利益的方法,具有约束力,但是如果换一个社会环境,把它移植到陌生人组成的大范围商业社会,就会失去作用。对家人负责,不等于能对路人负责,相反,越是照顾亲朋,就越可能与路人竞争资源,造成不公,显然,单位同事或邻友规则不再适合解决公共社会的治理问题。

   

社会问题的政治转化


   政治社会学研究证实,国民对于社会体制的认同,与几种因素有关。

   其一,是社会体制保护社会公正的能力,即,它能否有效公正地解决各种问题,使不同的人享有平等的受保护机会;其二,是社会体制能否建立有效连接社会成员的渠道,即,有没有制度化通道可以顺利连接民众,把他们纳入制度资源的共享整体中;其三,是基层社会的组织功能,比如说,在社会基础层次,是否存在明确的应责、协调和代表机制,以方便回应民众的各种需求,解决他们的问题,协调他们之间,以及他们和公共组织之间的矛盾。

   这些东西,表面看上去不涉政治,但事实上对于治国理政,具有关键性的政治后果,因为,它的作用是造就社会平衡秩序。如果这个机制不存在,或者没法好好运行,各种分散孤立的问题得不到有效解决,社会公正就没办法顺利提供。事实证明,当这个时候,也就是当人们强烈感觉到不公正的时候,社会问题就向政治问题转化,如果人们发现,这个社会没有办法公正解决自己的问题,怨气就会迅速政治化,他们对于保护社会公正的寻求,就会转向,成为对国家体制乃至政治体制的改造要求。

   所以,保护社会公正,听上去抽象,但实际上和解决具体问题的机能运行有关。所有治理良好的国家,都非常重视这一点。纵观各种不同的治理体系,可以发现,真正“治理”着社会、能够有效形成社会服从秩序的,是“社会公正”的维护机制。这种机制补充了宏观体制无法替代的作用,可以有多重组织形态和实践样式。社会治理依赖这些机制的活跃工作,但采取哪种组织形态实现它,则基于历史和路径依赖。这里的重点,不在于组织形态的名称,而是它们在基层社会的实际作用。

   

理论问题:影响政治认同的要素

   

   与此相关的一个理论问题是,什么因素能够影响社会成员对于公共体制的政治认同?

   在现代社会中,社会组织结构通过三种方式,影响人们的生存利益:构造成员身份(membership)——个体是否被纳入团体成为其中一员;组织囊括(organizationincludes)——个体是否拥有责任组织;结构可及性(structural access)——个体是否可能接近公共体制,影响政策,并依靠其生存。这三方面标准不涉收入差别,但却涉权利实现的机会差别,具有应责组织的人,可以较顺利地实现权益,而另一些人则困难重重,求地无门。

   相对于那些拥有组织途径较少、或根本没有的社会成员,拥有组织途径的人之获益能力得到大幅度提升:他们有更高的影响力,去影响相关政策的执行甚至改变,他们有组织渠道可依赖,并助其有效纠错,他们有制度化的责任机构,可以协调他和其他个体或群体的关系,他们不需要自己行动,因为有应责组织回应其问题,并代表他们的利益行动。如果这类人实现权益的机会提高,而且这些实现权益的途径由政治体系提供保障,就会生产对体制的政治认同,相反,则会削弱对体制的政治认同。所以,个人与组织的结构关系,由于关涉实现权益的机会,可以影响并测度人们的政治认同。

   从另一个角度,也可以说,能够建立这一组织关系者,在争取人们的政治认同方面具有优势,因为组织化结构能够满足社会成员对“机会通道”平等的需求。换言之,谁提供可供依靠的组织责任,谁就获得政治认同,赢得政治整合优势,因为提供组织依靠和保护,有助于产生互赖关系及相互责任。如果人们与公共体系没有这种互赖关系,如何对其产生政治认同?举个例子,在中国传统社会中,社会组织显现为蜂巢结构,社会成员分散在局部的多个地方性组织中,依靠家庭、宗族或者私人组织生存,这些组织成为其归属依靠和忠诚的中心。这种状况下,社会成员并未整合成为公共体系的一部分,除了他身边的宗族村社组织外,个体和公共没有利益和责任互赖的关系,其生存与公共体系基本无关,对于公共组织的政治认同也就无从产生。

   

政策启示

   

   上述讨论,可以得出什么政策启示?

   需要特别重视组织化通道对于建立社会平等的作用。财产收入和经济地位的不平等,在某种意义上是社会大众可接受的差别,因为其中包含有很大成分的个人努力。但社会不平等则意味着,不同人对公共制度的依靠和利用有差别,他们拥有的解决问题通道有差别,这属于制度不平等,无法经由个人努力而改变。

   需要特别重视基层社会组织的连接、庇护、协调、应责和代表机能的作用。社会变迁是一些传统组织失去原有机能的原因,在新社会条件下仅仅恢复这些组织,而不是再建这些机能,无法解决新问题。

   注释:

   *本文系根据张静教授2016年9月10日《文化纵横》读者沙龙学术报告的录音文字稿,及其发表在《复旦政治学评论》第16辑(2016年7月)一文,综合编辑而成。

   [1]到2013年,国营和集体企业就业人数,只占城镇就业人数的18%。截至到2012 年,在机关行政事业单位就业的人数,占城镇就业人数的4.5%。国家统计局官网:http://www.stats.gov.cn/tjsj/。

   [2] 《中国青年报》记者采访统计。

   [3] 根据全国社会心态调查2015年数据,国家统计局统计,问卷填写者可以多选。

   [4] 唐文方:《个人意见的公共性:中国六城市居民调查》,《北京大学社会学刊》2004年第一辑。

   本文原载《文化纵横》2016年10月刊,原题为“中国基层社会治理为何失效?”。

共[1]页

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