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我们应当如何对待民主的成本
来源:网络转摘 作者:蒋德海 点击:13586次 时间:2016-12-21 20:02:16
  近年来,理论界有不少学者热衷于谈民主的成本。从经济学的成本角度来思考民主似乎是个不错的视角。力求以最小的成本实现最大的民主,不失为推进民主的一种途径。但由于“成本”概念的模糊性,①民主成本研究的逻辑指向及其结果往往具有一定的消极性,甚至有遏制民主的倾向。有些学者认为,当代世界不少国家搞了几十年的民主,社会始终动荡不安,就是贸然推进民主的结果,为此,要反对激进的、无序的民主方式。②相信这个观点会被我们社会的大多数人所接受和认同。但这样来理解民主的成本并不合理,也违背我们党坚定推进社会主义民主政治的主张。本文试就此做一些探讨。

  一、民主成本论的内在矛盾

  在一个民主已经成为人类不可抗拒之潮流的时代,没有人会公然反对民主。如果有一条大道能够和平地、有序地实现民主,是最好不过的事。但由于民主转型涉及不同群体的利益调整,尤其是传统利益群体面临特权等的改变甚至取消,转型的过程往往是不平静的。故即使是激进的、无序的民主也是有原因的,不能一概以成本过高为由加以反对。英国资产阶级革命有序吗?辛亥革命有序吗?法国大革命甚至充满了血腥和暴力,但仍不失为一场改变人类历史的伟大革命。有学者提出,决定民主成本高低的因素有四个:专制制度的强弱、生产力的水平、公民的文化素质和民主意识、公民民主参与的人数及其频率。因此,在发展民主的时候,兼顾到成本的考量,就必须谨慎,不要贸然。但从民主政治的发展看,把这四个因素作为民主的成本,并由此判断要不要搞民主,显然是不合适的。按照这个说法,专制制度强,民主成本高,就不适宜搞民主。而专制统治为了反对民主,必然加大强力,这种情况下,怎么可能还有民主?其实,专制的强弱只能表明民主进程的难易,专制强会阻碍民主的实现,但在实现民主的过程中,无论维护专制的一方还是争取民主的一方都不会考虑民主的成本。同样,生产力的强弱、公民的文化素质和民主意识等也与民主的成本没有关系。生产力不发达未必没有民主,古希腊罗马时代就有过民主,今天的非洲国家生产力大都不发达,但在52个非洲国家中,29个已经为民主国家,占非洲国家的55.8%。在中国共产党的历史上,早在苏区时期就搞过民主。此外,公民参与多、频率高,民主的成本就高,也是不成立的。现代民主的主要形式就是参与,总不能因为民主参与多、频率高,就减弱或剥夺公民的参与权吧。

  这里的矛盾在于:常识告诉我们,民主是有成本的,但如果从成本的常识来对待民主,就会不利于民主的发展。这一倾向在涉及民主成本研究的目的时特别明显。有学者认为,研究民主成本是因为“对于当今的中国来说,发展社会主义民主绝不是一个简单的理论探讨,更不是一种轻率的情绪表达,而应该是一个如何立足中国实际,不断有计划、有步骤地推进中国特色社会主义民主的重大实践问题”③。但作者忽视了这样一个事实,如何立足中国实际,不断有计划、有步骤地推进民主本身就是民主的实践过程,它来源于民主的共识和民主的实践。与此相似的观点认为,“政治体制转型中要特别注意民主成本的控制问题,民主成本的投入在遵循渐进的总原则前提下,还要遵循‘先易后难’、‘先低后高’的具体原则”④。但这些原则的遵循,难道不需要遵循民主的原则吗?如果出于成本的考虑,由一部分人来设计先易后难的民主,谁能保证这种设计是民主的?人类历史上的民主,难道是少数人凭空设计出来的吗?

  有学者还提出,“研究民主的成本问题,就是为了研究如何通过改进和创新民主技术来有效控制民主成本,研究如何提高民主绩效的问题”;“民主价值的学术研究热闹非凡,而对以民主成本、民主技术等为基本内容的民主实践问题的学术探讨则是冷冷清清”。⑤这显然为民主建设开错了药方。事实上,对于民主发展程度不高的国家,提高社会管理绩效的问题,主要不是民主成本太大的问题,而是社会管理的不民主及其带来的大量的形式主义、官僚主义以及由其造成的腐败和人民主人翁精神的缺失。同样,把中国民主法治研究中的大量问题都归结于“民主价值的实践研究”,而把民主成本理解为是民主的技术问题,也是不合理的。比如,我国学界近年讨论比较热烈的选举制度、舆论监督、民主立法问题等等,都是民主的技术问题,怎么能说中国的学界不讨论民主的技术问题?而民主的成本恰恰不是一种技术问题。虽然国外也有一些学者提到民主的成本,但更多的恰恰是强调民主的价值,因为这些成本是民主必然付出的。

  类似的观点甚至把不民主造成的社会问题也当成不计民主成本的后果。“在一些地方的民主实践中,不从实际需求和效益出发,不计民主成本,甚至挥霍浪费有限的民主资源。有些基层在民主实践中搞形式主义、弄虚作假、暗箱操作、贿选拉票;有些地方在搞群众性评议评选政风行风活动中,挥霍公款搞虚假投票等。这些玩弄民主、亵渎民意的做法,不仅造成民主成本的巨大浪费,而且严重销蚀着党和政府的执政资源。”⑥在这些学者看来,当代不少国家的经济落后,是贸然搞民主的结果,贸然搞民主导致缺乏效率,并引发了社会动荡。故“经营及维系民主所涉及的成本是昂贵的。虽然人们大致仍然愿意继续付出,但历史的发展似乎已经到了必须严肃检讨这些成本的时刻了”⑦。比如,海地在19世纪就建立了类似西方的民主制度,非洲29个民族国家,尤其是转型后的利比亚等国家,可以说实现了西方民主转型,但却并未实现最大社会效益、社会正义和稳定。这似乎在告诫人们:中国人想搞民主,能够承受民主的昂贵成本吗?其实,这些国家的问题恰恰是社会不民主造成的。比如权贵势力不愿意放弃特权,加剧了民主的难度;人们长期形成的胜王败寇的丛林习惯,面对社会冲突的化解缺乏平等、宽容的民主精神;等等。这些都会对社会的稳定和效率以及民主进程带来负面影响。而化解这些民主的缺陷,不是倒退到专制社会,容忍孤家寡人的独裁统治,而是进一步推进民主、完善民主,通过民主实现社会的法治化、文明化和有序化。

  当然,也有一些学者通过民主成本研究得出了相反的结论,认为强调民主成本是告诫正在追求民主的人们,要有民主成本的承受力。“成本是生产一种产品所需的费用,法律是一种‘公共产品’,当然也需成本。作为人大代表履行代表职务,提出议案、建议、意见,肯定也得付出成本。”⑧“政治的运作是需要成本的。但是在政治实践中,一些人通常认为民主政治的运作成本要高于专制政治的运作成本,其实这是一大误解。在民主体制下,根据规则,任何政治竞争都不影响政府机器的正常运转……反之,在非民主政治条件下,尽管产生国家领导人不需要花费或花费不多,但是任何一次政权更替以及由此而带来的种种确定的或不确定的变故,社会都要为此而付出非常大的代价。”⑨还有学者指出,“民主是个好东西。但是,要得到好东西,不付出代价可能是不行的。眼下,正在走向现代民主的中国社会也正在为此而付出代价”;“对于民主社会人民普选所付出的一点点社会成本,我们如果还要对之挑三拣四,嫌贵怕麻烦的话,那么,我们就只能接受那个更加高昂的专制下,民众难以负担的天文数字般的那个社会成本了”。⑩国外也有学者提到了类似的观点:“民主制不仅有其好处,而且有其成本:它的好处与它的成本是一体的,只看到前者而忽视后者会导致严重的错误。”(11)也就是说,民主越发展,成本也就越大。民主越高级,成本就越大。这个观点,联合国的相关报告也明确提出了:“民主选举成功与否在一定程度上取决于为选举投入的资金及其使用方式。尤其是在刚刚实行民主选举的国家,选举是一个非常耗费资源的过程。”(12)

  不难发现,民主成本论研究的两个方向是矛盾的。前一种观点因为民主有成本,主张不能贸然搞民主;而后一种观点却主张不管有多大成本,都必须坚持搞民主。这种矛盾,即使在主张民主成本论的学者中同样存在。如有的学者一方面认为,“为了推翻专制制度,无数仁人志士英勇奋斗,甚至献出了生命,这一成本是任何金钱都不能计算的”,但另一方面又认为,“一个国家的民主发展必须选择时机,如果不注重时机,一味地强调发展民主,这样,不但民主不能发展,而且还会丧失经济发展的机会,承担昂贵的机会成本,当今一些经济落后的发展中国家就有这样的情况”。(13)也就是说,推翻专制统治可以不计成本,而发展民主要注意成本,前后逻辑矛盾。

  逻辑思维的矛盾真实地反映了民主成本研究中的思想缺陷。民主确实有成本,但从成本来考虑要不要搞民主却是不恰当的,甚至是不合理的。从人类走向民主的历程看,民主成本研究中得出的“不要贸然搞民主”的结论基本上是一个伪命题。当有些学者写下民主要讲成本的时候,我们该如何面对千千万万为了民主自由不惜抛头洒血的英烈?在人类社会的进步中,有些东西包括民主是不能讲成本的,正是一代代人这种不计成本的追求,人类社会才能不断进步,并创造出人类独有的政治文明。

  二、正义是社会制度的首要价值

  任何事情都有成本。但从逻辑上说,“民主有成本”这句话却推不出不计成本、贸然搞民主的结论。如当代民主国家的大选,成本惊人。美国1996年的总统选举花费近4亿8000万美元,2000年花费近6亿5000万美元,2004年则超过10亿,即使一个参议员当选也需要竞选费用450万美元。2015年4月,希拉里正式宣布参加2016年美国大选,其单方的竞选经费已经超过10亿美元。又比如15年前号称“世纪审判”的辛普森案,为打造“梦幻律师团”就花费高达3360万美元,而维持“梦幻律师团”的正常运行的全部开销,至少在600万美元上下。(14)民主的成本如此之大,大多数民主法治国家也都有相似的特点,为什么不考虑成本?原因就在于正义是民主政治的首要价值。

  诚然,不搞民主,政治和司法的某些成本可以归结为零。专制统治之下只需君王点个头,国家的重大事务就搞定了;司法也不要讲什么程序,只要把人关起来就行。但这样的社会根本没正义和人性可言。这就涉及社会运行的不同原则。成本是一个经济学概念。办事要讲效益和成本,是经济理论的要求和原则。不讲成本的经济学,肯定是失败的经济学。但经济学的成本原则却不能无原则地扩展和推广到社会生活的一切领域。由于不同社会领域追求的社会目标不同,其原则也不相同。“正像科学家追求真理一样,法律工作者应当追求正义。”(15)这是强调科学和法律有不同的原则。“正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样。”(16)这是强调思想领域和社会制度的不同原则。为什么真理是思想体系的首要价值?因为思想如果没有真实性,它就不能客观地揭示人类和自然的规律,这样的思想就没有社会价值。而正义之所以能够成为社会制度的首要价值,是因为社会生活的文明与和谐离不开公平正义。一部人类社会的进步史,就是正义的追求史,从古希腊罗马人开始追求的“法律面前人人平等”到近代的“自然法高于人定法”,再到现代社会的民主、宪法法治和“重叠共识”,无不体现了正义的进步。

  正义是民主政治的首要价值,就是强调民主要以正义为宗旨。民主的管理固然有一个成本的问题,但当民主价值和成本发生冲突的时候,正义必须居于首要地位。民主的成本考量必须服从于或有利于正义,不能用民主的成本来遏制民主,更不能因为民主有成本就得出“并不是每个人、每个国家都有能力享受”(17)的结论。民主成本在任何时候都不能成为退避或放弃民主的理由。而为了推动人类历史的进步,有的时候不但不能讲成本,甚至还要不惜一切代价。俄国历史上的十二月党人为了追求人类的自由、民主、平等和幸福,毅然弃功名利禄如敝屣,义无反顾地走上一条满布荆棘的道路。同样地,中国人民为了民族的独立和人民的解放,当年在共产党的领导下不惜抛头洒血,谱写了一曲可歌可泣的壮丽诗篇。社会生活中,这种不计成本的实践和努力,不但没有人会指责,甚至令人肃然起敬,就是因为民主社会政治生活的首要价值是正义,而正义必须有所放弃。

  其次,经济学的成本是可以计算和控制的,而民主及其发展进程中的成本却无法控制和选择,它与博弈各方的实力、智慧、利益及手段等种种因素有关。都知道用和平转型的方式实现民主成本最低,但和平转型是民主博弈的结果,而民主博弈的结果往往不可预见。1875年7月,法国不同的政治力量在经过近百年的民主博弈后,勉强达成了一部妥协性的《第三共和国宪法》,之所以勉强通过,因为它很不完善也不合理。但恰恰是这部不完善的宪法成为法国历史上最长寿的宪法,并铸造了法国的民主生态,这是谁都没有预见到的。英国同样如此,经过400多年的博弈,以光荣革命形式实现的议会民主,成为人类政治民主最典型的形式,但它却不是哪一个政治家故意为之。

  反之,人类实现民主的过程,如果能够以成本为目标进行核算,则民主就根本不可能。中国革命中的黄花岗起义、南昌起义和秋收起义,如果要考虑成本可能吗?何况还有一个成本由谁来核算、与谁交易的问题。民主博弈的每一方都力求自己的利益最大化,所谓成本最低的民主,无非是最能够包容各种利益诉求的政治,而在人类历史上,这种包容和妥协的民主恰恰又不是一个成本核算问题。法国大革命中,愚蠢的贵族不肯放弃特权引发了革命,路易十六甚至被推上了断头台,这个成本似乎太大了,但很难指望法国大革命前贵族们能主动自觉地放弃特权。法国大革命中,代表贵族利益的巴黎高等法院曾公开宣布:“任何制度在人道和仁慈的掩盖下,企图在人与人之间建立义务平等,消灭必要的差别,它必将导制秩序的破坏,社会的覆灭将由此而生。”(18)如果以此作为成本考量,则所有的民主都不可能。

  民主成本之不可计算和控制,也从历史和实践生活中表现出来。对于民主的压制往往不是出于成本的考虑。比如,公民的言论权和表达权是民主的必要条件。对于一个民主和法治的国家,言论的表达谈不上什么成本,而且是公民的基本权利,是民主社会的常态。反之,压制言论,不让人讲话却要承担极大的后果和成本。因为不让人讲话,统治者就只能靠谎言来统治,而维护谎言往往需要更多的谎言,最后往往不计成本。无产阶级的导师马克思长期流放英国,有时曾困窘到衣食无着;法国思想家雨果因为讲真话,长期在国外流浪;英国作家劳伦斯的《查泰莱夫人的情人》只能在法国出版;索尔仁尼琴被苏俄放逐,却在美国大受尊重;挪威作家易卜生写出《玩偶之家》剧本,却在自己的祖国遭到禁演,只能在英法演出。历史上的反动统治者,从来没有因为要付出极大的代价而停止过对先进思想的压迫。

  第三,民主是一种政治选择,是人民的权利,所体现的是人民参与国家和社会管理的正当性问题。由于各个国家政治、经济、民族、文化、历史等因素的影响,民主的形式和成效并不相同,民主也有好和不好之分。但即使是不好的民主,民主仍然是人民的正当权利,任何人都不能因为民主需要成本而取消或者剥夺人民的民主权利。故以民主的成本反对人民“贸然”搞民主,不但违宪违法,而且不具正当性和道义性。一个民主和法治的国家,任何人都没有这样的权利。反之,如果存在这样一种权力,则一定是权力的滥用。诚然,民主有效率的问题。民主的成本与民主的效率也有一定的联系,但民主是不是有效,民主能不能很好地实现人民当家做主管理国家和社会事务的目标,首先是正义性问题,然后才是成本的问题。正义高于成本,成本要服务于正义的要求。成本再低,效率再高,如果国家和社会管理的方式不民主,则这样的成本就不合理性,其价值正当性就令人怀疑。而民主的成本问题则是在民主基础上如何完善的问题,民主在先,成本在后。有了民主才有民主的成本问题,才可以谈民主的效率。民主越完善,成本就越低,效率就越高。而国民的民主素质越高,民主就越完善。通常情况下,发展中国家、后发达国家的国民在民主素质上可能不如发达国家,他们在行使民主权利的时候,可能会有这样那样的问题,但这并不构成不让人民搞民主的理由。正如托马斯·杰弗逊(Thomas Jefferson)所说:“社会的最后决定权只有交给人民自己来掌握,此外,别无更安全的寄托。如果我们认为人民见识不足,判断不周,不能执行他们的权力,补救的办法不是把权力从他们手中取走,而是通过教育,让他们善于判断。”(19)因此,在当代民主已经成为人类共同理念和普遍价值的前提下,因为某些国家和地区的民主效率不高,甚至出现了种种问题,就否认或拒绝民主,是本末倒置、拒绝历史进步。民主效益再不好,它与专制独裁统治下人民普遍受到压抑的现状不可同日而语,它们是进步和落后、正义和邪恶的区别,具有本质的不同。

  第四,强调民主的成本,是强调民主必须承担的大量付出,其中包括经济、文化、政治和其他方面的付出,意味着民主付出的价值合理性、正当性和不可推托性。民主政治中的各种妥协及古罗马正义女神底座上“为了正义,哪怕它天崩地裂”的誓言,都是在这个意义上说的。生活中,这种为了追求正义而付出过多的成本或超越成本的现象比比皆是。上世纪80年代青年军人张华救老农,就曾在中华大地上引发过“值与不值”的大讨论,最后得出结论,张华救老农是值得的,因为它代表着一种更高的价值:社会正义。相同的事例有美国二战影片《拯救大兵瑞恩》的故事,部队为了拯救一个母亲唯一活着的儿子(这个母亲的其他三个孩子均已在战场上牺牲),不惜专门动用突击队深入敌后将这位士兵撤回。其共同的价值趋向就是正义至上。而在所有的正义中,民主具有突出的价值。故在民主和成本之间,民主代表的正义具有绝对的优越地位。近代以来,许多仁人志士为了实现民主,不惜抛头洒血,成本不可谓不大。但一代代人仍然义无反顾,前赴后继,甚至视死如归,所认定的就是这个道理。

  而从民主的成本推出“不考虑成本,贸然搞民主”的结论,也违背民主成本的正义精神。民主的成本,强调的是民主付出的合理性和正当性,而所谓“不考虑成本”的说法,强调的是民主的不合理或“贸然”,包含着用民主的成本来遏制民主的倾向。事实上,人民追求民主不存在“贸然”的问题,英国革命不是贸然,法国大革命不是贸然,辛亥革命也不是贸然,在和平时期搞民主更不贸然。诚然,人们追求民主可以用各种方法和途径,但前提是走向民主,而绝不能因为成本而抵制民主。在民主和成本之间,民主具有决定意义,民主决定并引领成本,民主决定了成本的作用和性质。民主的成本大或效用不好,可以改变和完善,但如果没民主,其效益和成本就需要打问号。因为一切成本的考量都必须以民主为标尺,要有利于民主。而不能颠倒民主和效率、成本之间的主次关系。

  其实,从人类历史看,成本虽然不是民主政治的原则,但人类历史浩荡之长河最终走向了民主政治,也证明只有民主政治才具备在最大程度上实现最大社会效益的可能性。正如美国经济学家诺斯所说:“从单独的绝对的统治者向民主政府的演进,是向具有更高政治效率的迈进。”(20)这是因为民主把限制政治权力作为主要的手段,实现了“把权力关进笼子”的目标,其所激发的社会创造力是任何-一种社会制度所不能比拟的。世界史上,17世纪以后,以英国为代表的民主制度之所以能够成为横披全球的人类政治理想和追求,其主要的原因就是民主政治及其带来的科技进步创造出史无前例的经济效率和社会文明。工业革命后的英国,人口只有600万,却独霸世界经济一百多年。马克思曾用一种极为赞叹的语言论述过近代资本主义生产方式对人类社会和历史进步的意义:“资产阶级在它的不到一百年的阶级统治中所创造的生产力,比过去一切世代创造的全部生产力还要多,还要大。”(21)恩格斯在1884年关于英国状况的研究中,深刻地论述了英国社会的全面进步:“世界上没有一个国家能在势力和财富上同英国匹敌;这种势力和财富并不像罗马时代那样仅仅集中于专制君主一个人手里,而是属于民族中有教养的那一部分人。英国不为专制而恐惧,不用进行反对王权的斗争已经有一百年了。英国无疑是地球上(北美也不除外)最自由的,即不自由国家最少的国家。……如果有人问,贡献最多的是哪一个民族,那谁也不会否认是英国。”(22)

  不仅如此,民主之所以优越,还在于它创造的效益和文明具有稳定性和持久性。发动过两次世界大战的德国,在19世纪末和20世纪初都通过集权方式大大促进了国家的经济力量,19世纪末的德国在经济上已经超越当时的老牌资本主义国家英国。二战前的德国同样创造了当时最为快速的世界经济奇迹。但曾几何时,德国就因为成为两次世界大战的罪魁祸首而遭到了灭顶之灾。其根本原因就在于不民主的政治生态,社会两极分化,社会公平缺失,矛盾尖锐。两次世界大战之前,德国虽然经济发展迅速,但面对两极分化和公平缺失带来的社会矛盾,只能依靠对内镇压、对外称霸战争来解决问题。正如有学者指出:“在列强矛盾中,有资产阶级民主国家与封建独裁以及法西斯专制国家之间的区别,被列宁界定为军事封建帝国主义的德奥意日俄就特别具有侵略性。”(23)这样的国家,最后只能靠战争来解救危机。二战以后,德国经济文化重现辉煌,但它恰恰靠的是民主。为此,重温马克思总结资产阶级革命的结论非常有意义:“1648年的革命和1789年的革命,并不是英国的革命和法国的革命,它是欧洲范围内的革命,它们不是社会中某一阶级对旧政治制度的胜利,它们宣告了欧洲新社会的政治制度。”(24)

  三、走向民主是一个自然的历史过程

  民主不是理性设计的产物。即使个别国家的民主制度较大程度上还原了启蒙思想家的民主理想,仍是其民主先驱反复博弈的结果。故人类走向民主的历史,不仅充斥着理性和道义,更离不开勇气、激情和生死的考验,民主历程由此展现为一种自然的历史进程。所谓自然历史过程,一是其未来具有不可阻挡性,这就是孙中山先生在20世纪初所说的“民主潮流浩浩荡荡,顺之者昌,逆之者亡”的道理。二是民主博弈的不可预见性。孙中山一生领导武装起义多次,最后都失败了。而武昌起义的星星之火却推翻了两千多年的封建统治,他本人也没有料到。恩格斯很好地论述了历史发展的这种自然进程:“历史是这样创造的:最终的结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来的,而其中每一个意志,又是由于许多特殊的生活条件,才成为它所成为的那样。这样就有无数互相交错的力量,有无数个力的平行四边形,而由此就产生出一个总的结果,即历史事变,这个结果又可以看作一个作为整体的、不自觉地和不自主地起着作用的力量的产物。”(25)

  英国是人类历史上最早的民主国家。人们往往用不流血的革命来指称1688年的英国革命。但英国民主之路其实充满了曲折,期间有过几百年血与火的考验。在英国议会民主定型之前,谁都不知道最后的结果是什么。至今令英国人自豪的1215年《自由大宪章》,当英国贵族胁迫约翰王签署时,并不知道这开辟了人类民主宪政的源头。而大宪章后,英国社会的民主博弈并没有结束。从1399年金雀花王朝终结到1485年都铎王朝建立的近百年历史,暴力始终占支配地位,其残暴野蛮不亚于世界上任何一个民族的暴力。尤其是长达30年的玫瑰战争最为惨烈,贵族几乎在战争中灭绝。最后两大贵族之间的王位争夺以联姻的方式达成了妥协。但民主仍然没有到来。17世纪的英国革命,再次上演了种种暴力,并将国王查理一世送上了断头台。最后这场革命在1688年以不流血的“光荣革命”结束。说英国革命是不流血的革命只是指1688年的这一场政体变革。可以说,英国民主是在不经意中产生的。而用法律将民主的原则固定下来,确立了议会的主权,实现了“将权力关进笼子”的民主理想,正是英国民主给全人类最伟大的启示和智慧。

  正因为民主是不经意地产生的,故民主没有固定的模式。也不存在什么统一的“西方民主”。民主不是西方的,民主是全人类的共同价值。近代以后民主成为人类社会的主流价值和追求,但各个国家走向民主的道路和方式差别却极大。比如,英国民主进程中个人或者关键人物的作用并不明显。丘吉尔虽然功勋卓著,但在二战结束后的英国大选中却落选了。其实,英国人当初并没有想到要建立一种民主制度,这种不经意性使得人们没有机会和时间去考虑民主的成本。或者说,推进民主根本就没有一个成本的考量问题。民主的实现,取决于民主进程中人们在多大程度上认同不同利益存在的合法性及在其基础上达成的妥协。而这在不同的国家差异极大。如果没有华盛顿,美国的民主之路也许没有如此顺利。但没有一个国家的民主要等待有了华盛顿才能启动,而华盛顿本身就是美国民主进程的一种产物。同样的例子也发生在公元前594年的雅典,平民准备以暴力推翻贵族政权,内战一触即发。在危急的关头,梭伦被选为拥有立法和改革现存制度的非常时期的执政官,受命调停矛盾。一个公正且有权威的第三方的协调和仲裁更有助于民主的建立。

  民主这种自然历史进程所体现出来的不经意性,根源于民主是不同利益群体通过博弈产生的。由于各种条件的差别,不同国家的博弈过程极不相同,也无法复制。比如,日本的民主之路就有特殊性。二战以后,“盟军最高司令部”作为占领当局,在麦克阿瑟的授权下起草了《日本国宪法草案》,按照美国政府的意见使天皇成为为象征性的国家最高元首。日本政府在占领当局的强大压力下,被迫实现民主转型。而澳大利亚的民主转型过程比较平坦,但它与澳大利亚原来是英国的殖民地有关。由于有英国民主的传统,澳大利亚在实现独立和争取民主的过程中,充分运用或嫁接了英国的民主制度,例如组建院外集团、呈交请愿书等,以一种渐进的方式逐步完成了民主的转型,虽然时间长达70年,但民主转型比较自然。但同为英国前殖民地的印度和南非就截然不同。上世纪30年代,甘地组织了一次又一次争取民主独立的非暴力运动,极其悲壮,正是在这种坚持下,终于唤起英国殖民统治者的良知和善良本能,自动放弃殖民统治,印度人民赢得了民主和独立。南非则是另一种民主博弈。为争取民族独立和自由,曼德拉及其非国大追随者开始采用甘地的非暴力运动来争取白人统治者的同情,但是白人政权并不让步。在这种前提下,曼德拉及其追随者调整民主的手段,组建“非洲之矛”进行有限的暴力运动,它以破坏各种设施为目的,尽量避免对人员的伤害。有限暴力斗争这一方式的运用为后来南非实现民族和解创造了条件,它使勇敢的法官“拒绝与那些违背基本的正义和平等标准的立法政策合作”(26)。1989年,德克勒克政府上台,这位白人总统深知反种族歧视的星星之火已经燎原,迫于内外压力,他同意释放曼德拉。尽管曼德拉本人受尽白人政权的迫害,但他没有主张用暴力手段进行报复,而是推动民族和解。终于使南非主要政党在1993年达成妥协。南非前主教图图称曼德拉为“宽容与和解的代表,是一位精神巨人”(27)。

  这方面,同为近代资产阶级革命的法国更为典型。当人们用英国不流血的革命概念来思考法国大革命的时候,法国大革命的艰难曲折就会被放大。从1789年法国大革命发生到1875年的86年中,法国政坛腥风血雨,权力的争斗和社会的动荡持续不断。近百年的历史中,吉伦特党专政,雅各宾党专政,热月党人执政,拿破仑第一、第三帝国,波旁复辟王朝,奥尔良王朝,共和国不断轮替。革命、复辟,再革命,再复辟,革命和复辟反复上演,这一时期的法国,革命成了人们的癖好,国家陷入不断的灾难性政治动荡之中。一个主要的特点是政治家们没有妥协精神,人们都以人民利益的代表自居,而且只有自己才代表人民。政治上取得优势地位的政治力量,不懂得尊重其他的利益诉求和不同的价值利益,不懂得不同的利益诉求其实都是人民利益的组成部分。“一旦掌权就始终会以‘国家利益’为由——并运用压制性的法律制裁和政治手段——对付其敌人。”(28)于是,政治统治的基本手段就是全面维护自己的利益并打压反对派,而反对派一旦得势,同样不会放过过去的当权派,导致法国革命的领袖也一个个走上了断头台,社会长期动荡。1875年《第三共和国宪法》通过,虽然这部宪法的内容和形式都很不完善,但正是这部妥协的宪法,由于包容了不同的政治诉求,成为法国历史上最长寿的宪法,终于促成了法国的民主。

  因此,民主作为一种社会正义,它的实现具有自然历史性的特点,是人们不同的利益、理性和意志相互博弈的结果,没有哪一种意志和理性能起决定作用。所谓不经意间实现的,指民主是在民主博弈的过程中一点点成长起来的,可谓“浸透了奋斗的泪泉,洒遍了牺牲的血雨”。即使是在今天看来似乎十分顺畅的民主进程,同样充满了民主博弈的艰辛。

  正因为民主是不经意地产生的,故一个国家或社会实现民主的过程在于广泛的参与,在于参与中的尊重、交流和妥协,因为民主“既不能从上面设计或立法产生,也不能通过理性的同意和公众争议而产生,……它需要时间去生长”(29)。民主就是人民的参与,民主的实现是一种协商博弈和妥协的过程。杰出的领袖和领导集团固然对推进民主有价值,但如果其权力不受制约,同样可能给民主带来损害。反之,没有杰出的国际性政治人物的国家,也不乏民主成功的先例。澳大利亚和新西兰没有罗伯斯庇尔、拿破仑和华盛顿,他们的民主历史平淡无奇,但其政治经济的成功是无疑的。

  四、以广泛参与促进民主的发展

  民主是正义的要求,成本是效率的概念。在一个民主和法治的国家,追求和运行民主不能无视成本,正如波斯纳(Richard A.Ponser)法官所说:“对于公平正义的追求,不能无视代价。”(30)但这种代价恰恰是为了更高意义上的公平正义。比如,民事上的时效制度,为什么过了时效法院就不予支持?就是为了督促当事人及时行使自己的正当权利,更好地维护社会的公平正义。故从成本来透视民主,必须有利于民主。如果不能正确把握这一点,成本就会成为淡化甚至遏制民主的力量。故在民主和成本的关系上,必须坚持几个原则:

  一是社会正义的原则。在现代社会,社会正义最主要的表现之一就是民主。民主是现代社会正义的基础和灵魂。虽然民主有好坏之分,但没有民主的社会绝对不可能是一个现代的文明社会。正如法国思想家皮埃尔·勒鲁所说:“古人无法设想一个没有主人、没有教士、没有贵族和没有国王的社会。现代人已经不再懂得什么是主人、奴隶、教士、贵族和国王了,他们认为自己就是自己的传教士,自己就是自己的主人。他们觉得自己就是贵族,自己就是国王。”(31)没有民主就难有社会正义,即使有社会正义也不能持久,而且是令人怀疑的。因为没有民主就不能讲真话,而没有真实的思想,怎么可能会有社会正义?诚然,民主未必都是正义。民主是多数人之政,多数人没有制约也会搞专制和暴政。但多数人的专制和暴政本身就是民主发展不成熟的表现,它们最终会被有序的或法治的民主所替代。英国革命、法国大革命的民主历程都体现了这一进程。此外,多数人的暴政也不具必然性,民主并不必然导致多数人的暴政。英国、美国、加拿大和大多数民主国家的民主进程就是很好的证明。

  二是民主高于成本原则,成本须为民主服务。即使是考虑民主的成本,也必须要有利于民主而不是遏制民主。比如,美国独立战争结束后,美国的宪法创制者们为一院制还是两院制曾有很大的争议。有的主张一院制,有的主张两院制。托马斯·杰斐逊曾对华盛顿抗议立法机构设立两院。这件事发生在早餐桌上,因而华盛顿问道:“你为什么将咖啡倒在小碟子里?”“为了使它凉下来”,杰斐逊回答道。“正是这样,”华盛顿说,“我们把立法倒在参议院的小碟子里使它凉下来。”(32)相比于一院制,两院制的成本大是一个不争的事实,但为了使立法“凉下来”,这个成本是必需的。而成本考虑只有基于民主的基础,才有合理性和正当性。我国贵州省平秋镇圭叶村有一个创造,他们将刻有“平秋镇圭叶村民主理财小组审核”字样的印章分为五瓣,分别由四名村民代表和一名党支部委员保管,村里的开销须经他们中至少三人同意后才可盖章报销。这枚被称为“史上最牛公章”(33)的印章,成本是大了,但它具有充分的正义性和正当性。

  三是民主付出原则。强调民主的成本在很大程度上就是要人们正视民主的付出,而这些付出正是民主必不可少的代价。所谓民主需要成本,就是强调主张民主的人们首先要具备民主的素养,要宽容,要尊重不同的利益,并能够放弃和妥协,而为了民主和自由不惜抛头洒血则是更高层次的付出。比如,民主社会中最常见的代价是倾听、说理和妥协,而倾昕、说理和妥协会降低社会运行的效率,但这却是民主必不可少的成本。绝不能因为这些成本会影响社会管理效率而搞一言堂不让人讲话,甚至独断专行。人们在推进民主制度的时候,可以尽可能将倾听、说理和妥协的成本降到最低点,但前提是不得影响倾听、说理和妥协的质量,不得损害人民的广泛参与。

  民主和成本的关系决定了成本只有体现民主、促进民主才有“民主成本”的价值。但在社会实践中,民主成本论容易得出一些遏制民主的观点,“不计民主的成本”、“贸然搞民主”等说法就来源于此。生活中最常见的民主成本论就是所谓低素质的民众不适合搞民主的观点。所谓民众素质低,搞民主会造成社会动荡,其实颠倒了民主和民众素质的关系。民众的民主素质来源于民主的实践,是人民当家做主之民主实践的逻辑结果。民主实践在先,民主的素质在后。没有民主的实践怎么能有民主的素质?18世纪的澳大利亚是英国流放罪犯的地方。澳大利亚没有因国民素质低而不敢“贸然”推进民主,恰恰在19世纪中叶以后,全面有效地促进了民主。经过长达百余年民主实践的熏陶,今天澳大利亚公民的素质早已步入发达国家的行列。日本同样如此,二战前的日本是军国主义社会,国民受军国主义熏陶较深,并不具备民主素质。二战以后,美国占领当局将民主强加给日本。从民族主义的角度看,无异于一种屈辱。但日本从民主转型中却受到了巨大的恩惠,不仅极大地缩短了漫长痛苦而又前途莫测的民主进程,而且正是在民主体制下,日本经济得以迅速腾飞,大大提升了日本国民的民主素质,今天有机会去日本观光的人们莫不为日本的国民素质赞叹。

  反之,没有民主法治的充分发展,公众的民主素质和社会的经济文化就会始终停留在一个较低的水平。没有民主的实践,国民就没有民主的演练机会,也难以培养出民主的素养。而国民没有民主的素养,就没有法治,没有法治国家,也难有自由和社会的和谐。因此,民主和国民素质的关系是:民主的实践在先,国民的民主素质在后。不民主的国民素质恰恰是不民主的实践造成的。一个不让人们搞民主的社会,国民怎么会有民主素质?从民主和国民素质的关系看,不但不存在公众“贸然”搞民主的问题,恰恰要大力、广泛地推进公民的参与。因为民主是一种良好的塑造公民素养的机制,它能够培养公民的国家责任和社会道义。人民群众广泛地参与社会生活,不仅是人民作为国家和社会主人的应有之义,也能够从中激发起人民群众应有的国家和社会主人感以及对社会公共事务的热情和责任,从而有效地提升公众的民主素养。反之,人民当家不做主,权力成为社会的图腾,人人都追逐、信奉权力,公众的民主素质就不可能提升。

  因此,通过民主建设实现社会的正义和秩序,最有效的路径就是推进广泛的民主参与。不仅要保证参与,而且要有制度保证人民群众的参与具有充分的自由和平等。穆勒说得好:“考量任何政治制度的首要标准,就是要看它能够在何种程度上,推进其社会成员在道德上和智力上具备了那些值得拥有的品质。”(34)而只有广泛的参与,才能使公民真正感受到和升华为社会的主人,并在公民中成长起真诚地关心社会和热爱祖国的公德心。正如托克维尔所说:参与公共事务,即便是在最低程度上,可以使人摆脱狭隘的个人意识或宗派局限。故参与“是我们可以使人人都能关心自己祖国命运的最强有力的手段,甚至可以说是唯一的手段”(35),“除了人们意志自由的联合以外,你再也不会在人们中间找到真正强大的力量”(36)。绝不能一方面强调公众参与,另一方面又对公众的参与用所谓民主成本论来设定种种不自由和不平等的限制,更不能禁止或剥夺公众参与民主的权利。

  从我国来看,建设民主法治同样有一个如何尊重人民广泛参与的问题。不能用任何理由反对或遏制人民行使民主的权利。诚然,在我国当下,民主建设要有序化,但法治社会的有序化就是合法化。公民行使民主的权利只要依照宪法和法律的规定进行,国家就必须加以保护,绝不能用所谓“无序化”反对公民的参与。必须看到,新中国建立已近70年,改革开放已近40年,相比其他领域的建设,我国民主建设相对滞后。如何解决人民当家不做主的问题,不仅是一个老生常谈的话题,而且是我国各项法律和社会制度亟须解决的问题。习近平总书记明确指出:“要防止人民形式上当家实质上不当家。”(37)在这一前提下,我国民主建设要做的,就是大力推进各种民主事业,特别是要把属于社会的还给人民。李克强总理在十二届全国人大一次会议上强调:“市场能办的,多放给市场。社会可以做好的,就交给社会。政府管住、管好它应该管的事。”(38)而同样的精神,十八大前《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》就已旗帜鲜明地提出:“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定,市场竞争机制能够有效调节,行业组织或者中介机构能够自律管理的事项,政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项,一律不设前置审批。”(39)而中央的这一精神,正是马克思当年的理想:“把靠社会供养而又阻碍社会自由发展的国家这个寄生赘瘤迄今所夺去的一切力量,归还给社会机体”的民主精神。(40)可以相信,只要我们遵循党的十八大的基本方针,进一步扩大和尊重人民的民主权利,推动人民群众更加广泛地参与,我国民主建设就能扎实推进,而我国民主法治也一定会展现其正义之壮美。

  ①“成本”是经济学中一个使用非常广泛的概念,同时也是一个众说纷纭、很难做出恰当界定的概念。W.Schoenfeld(1974)认为,“成本”(cost)一词就像经济领域中的其他术语一样,“常常都是从日常语言中转借而来”,由于其使用极广,因而很难对它做出科学的定义,或者以一个更为科学的术语来取代它。由此而造成一个很不幸的事实,就是我们不得不让这样一个十分重要的术语处在一种含义纷繁且很容易引起歧义或发生误解的状态。见宋小明:《“成本”概念:演变、区分与理解》,载《财政监督》,2006年第3期。

  ②这方面的观点很多,如:“在当代中国探讨发展社会主义民主,既要关注其‘应当’,更要关注其‘可能’。”“巨大的民主成本只有在经济发达的基础上分期支付,所以对中国来说,政治改革不能走激进的道路,只能渐进。”“由于民主成本的支付能力不足,一些地方在实行民主过程中遇到一定的困难。这就需要我们更加重视民主成本问题。”可参见:李永洪:《发展民主也应关注其成本》,载《求实》,2010年第1期;马文运:《社会转型与民主成本——效益分析》,载《南京社会科学》,1995年第10期;高元庆:《论民主成本》,载《江南社会学院学报》,2007年第2期;虞崇胜、李永洪:《论社会主义民主政治制度的建设成本》,载《长白学刊》,2009年第1期;等等。笔者将这方面的观点统称为“民主成本论”。

  ③⑤李永洪:《关于民主成本问题的国内研究现状述评》,载《岭南学刊》,2009年第6期。

  ④马文运:《社会转型与民主成本——效益分析》,载《南京社会科学》,1995年第10期。

  ⑥高元庆:《论民主成本》,载《江南社会学院学报》,2007年第2期。

  ⑦许国贤;《个人自由的政治理论》,北京:法律出版社,2008年,第302页。

  ⑧刘金川:《“民主成本”考问民主步伐》,载《公民导刊》,2005年第5期。

  ⑨艾莉莉:《论民主的经济价值》,载《上海师范大学学报》(哲学社会科学版),2001年第4期。

  ⑩唐钧:《民主的代价》,载《社会观察》,2007年第9期。

  (11)[加]A.布来顿等:《理解民主——经济的与政治的视角》,上海:学林出版社,2000年,第222页。

  (12)联合国每日新闻:《登记和选举成本全球调查报告》,http://www.un.org/chinese/News/daily,2006年5月18日。

  (13)丁成荣:《民主的经济分析》,载《哈尔滨市委党校学报》,2005年第1期。

  (14)任东来等:《美国宪政历程:影响美国的25个司法大案》,北京:中国法制出版社,2004年,第453页。

  (15)[英]杰弗里·马歇尔:《宪法理论》,刘刚译,北京:法律出版社,2006年,第103页。

  (16)[美]罗尔斯:《正义论》,何怀宏等译,北京:中国社会科学出版社,1988年,第1页。

  (17)廖正贤:《民主的成本》,载《联合早报》,2007年12月9日。

  (18)[法]西耶斯:《论特权、第三等级是什么》,冯棠译,北京:商务印书馆,1991年,序言第3页。

  (19)转引自[美]科恩:《论民主》,聂崇信、朱秀贤译,北京:商务印书馆,1994年,第172页。

  (20)[美]道格拉斯·诺斯:《制度、制度变迁与经济绩效》,杭行译,韦森译审,上海:格致出版社,上海三联书店,上海人民出版社,1994年,第37页。

  (21)《马克思恩格斯选集》第1卷,北京:人民出版社,1995年,第277页。

  (22)《马克思恩格斯全集》第3卷,北京:人民出版社,2002年,第558页。

  (23)刘行仕:《两次世界大战的联系与深刻的历史启示》,载《咸阳师范学院学报》,2005年第3期。

  (24)《马克思恩格斯全集》第6卷,北京:人民出版社,1961年,第125页。

  (25)《马克思恩格斯选集》第4卷,北京:人民出版社,1995年,第478-479页。

  (26)[英]艾伦:《法律、自由与正义》,北京:法律出版社,2006年,第17页。

  (27)转引自陈楠:《曼德拉:大爱90年》,载《商务周刊》,2008年5月。

  (28)(29)[英]约翰·基恩:《暴力与民主》,易承志等译,北京:中央编译出版社,2014年,第133、117页。

  (30)转引自熊丙元:《正义的成本》,北京:东方出版社,2005年,第193页。

  (31)[法]皮埃尔·勒鲁:《论平等》,王允道译,北京:商务印书馆,1994年,第254页。

  (32)[美]马克斯·伦尔德:《美国宪法的制定》,董成美译,北京:中国人民大学出版社,1987年,第48页。

  (33)刘建华:《五瓣章:逼出来的民主监督手段》,见《博客群》,2007年12月30日。

  (34)转引自[英]保罗·霍普:《个人主义时代之共同体重建》,沈毅译,杭州:浙江大学出版社,2010年,第93页。

  (35)(36)[法]托克维尔:《论美国的民主》,董果良译,沈阳:沈阳出版社,1999年,第294、112页。

  (37)习近平:《防止人民形式上有权实际上无权》,载《三湘都市报》,2014年9月6日。

  (38)《李克强谈机构改革:市场能办的多放给市场 社会可做好的就交给社会》,人民网,http://bj.people.com.en/GB/n/2013/0317/c82837-18308603.html,2013年3月17日。

  (39)《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》,中央政府门户网站,http://www.gov.cn/zwgk/2012-10/10/content_2240096.htm,2012年10月10日。

  (40)《马克思恩格斯选集》第3卷,北京:人民出版社,1995年,第57-58页。

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