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清末民初的新闻团体与新闻法制建设
来源:网络转摘 作者:赵建国 点击:1009次 时间:2014-07-24 14:05:06

 近代以降,历届政府均制订新闻法规,控制和约束新闻业,形成有利于自己的社会舆论,借此巩固统治。多年来,许多学者对此进行了研究,但已有研究很少涉及新闻团体在新闻法制建设中的地位与作用。因此,本文拟就清末民初各类新闻团体在新闻法制建设中的举措及其成效略作分析,进而透视新闻团体与政府错综复杂的关系,以期抛砖引玉。

  一、参与修订

  为维系统治,约束日益失控的社会舆论,清政府相继颁发《大清印刷物件专律》《报章应守规则九条》《大清报律》。由于清政府所颁报律与报界“寓保护于限制”的初衷大相径庭,引起报界的共同抵制,被迫一再修订。1909年10月,民政部拉开报律重新修订的序幕。1910年3月,民政部将修正理由交宪政馆申核修正。经宪政馆所修改的报律,严厉苛刻,无理取缔之处比比皆是,因此遭致报界的一致反对。

  1910年10月15日,北京报界公会及其成员《京津时报》《中国报》《国民公报》《北京日报》《帝国日报》《帝京新闻》《宪志日刊》等7家报馆,联合推举代表,起草《北京报界公会上资政院陈请书》,以宪政馆新定报律第十一条、第二十六条实为“破坏报馆之利器”,要求资政院“强硬议驳”,并分呈民政部及内外总厅,请求修改[1]。陈请书开宗明义,指责报律修正案“制限太严,非斟酌删除,碍难遵守”,对最让报界不能接受的第十一条、第二十六条、第十二条及其修正理由提出强烈抗议:由于中国未能收回治外法权,扩大禁载事项的范围,只能限制中国自办报馆,使之丧失报馆应有的作用,更加不能与外国报馆竞争,从而严重危害民族报业。同时,北京报界公会还认为报律修正案以日本《新闻条例》为蓝本,实为根本性的错误,全面否定了其合法性[2]。时隔不久,北京报界公会代表朱淇(北京资格最老的报人之一,北京报界公会会长)又上书资政院,要求重新修订报律。朱氏认为主要问题在于报律“措词界限尚未明晰”,并对第十一条、第十二条、第十四条逐一点评,提出相当具体的修正意见。如对第十一条,朱淇提议应改为“凡属个人阴私,上无损于国家,下无害于社会,报纸即不得攻讦”,同时规定“有屡次怙恶不悛者,不在此例”[3]。这些主张与北京报界公会大体一致,只是着眼点略有不同,再度旗帜鲜明地表达了报界的不满。

  请愿活动声势浩大,引起资政院与宪政馆的高度重视。1910年10月22日,资政院将“北京报界公会陈请修正报律条文”案纳入正式的议事日程。11月17日,资政院开始讨论报律修正案,宪政馆特派员顾鳌就北京报界公会批评最多的第十一条、第十二条详加解释,但遭到议员的反驳。议员易宗夔依据北京报界公会的意见,对报律第十一条、第十二条、第二十六条等严加驳斥,明确指出:政府以为秘密,而外国报纸早已传遍,政务保守秘密实难办到;保护个人名誉只须规定于新刑律,不得规定于报律;损害他人名誉的规定对报馆限制太严,宜采用《大清报律》第十五条:“发行人或编辑人,不得受人贿属,颠倒是非,发行人或编辑人亦不得挟嫌诬蔑,损人名誉。”[4]议员陈树楷根据朱淇的建议,侧重指责第十一条“损害他人名誉之语,不论有无事实,报纸不得登载”,认为理应删除“不论有无事实”,也主张援用《大清报律》第十五条[5]。由上可见,北京报界公会的建议大体得到议员的认同。此外,民政部尚书善耆也意识到北京报界公会所反对各条,均由宪政馆添人或修正,表示不愿代人受过,蒙受压制舆论的恶名,遂将民政部所订的报律修正案原稿,在资政院公布于众,把引发纠葛的责任推向宪政馆[6]。

  在报界、资政院及民政部的压力下,宪政馆只得作出相应的让步,以平息纷争。反对意见最为激烈的第十一条,经宪政馆特派员修正为:“损害他人名誉之语,报纸不得登载;除摘发阴私外,若专为公益起见并无恶意者不在不得登载之限”[7]。其实特派员并无修正权利,由于资政院的疏忽,其修正意见竟然得到议员的认同。但在1910年11月25日再议报律时,资政院意识到自己的错误,便否定了特派员所提出的修正案,最后通过了以下提议:“损害他人名誉之语,报馆不得登载,其专为公益者,不在此限。”[8]后因军机大臣的反对,资政院依据北京报界公会的陈请对报律修正案作出的修订只得到清政府的部分认可。虽然在资政院议案基础上最后成形的《钦定报律》与《大清报律》大同小异,但对报馆的限制还是较前略为宽松。

  围绕报律展开的斗争,不仅冲击清政府的权威,而且加剧报界的离心倾向。加之吏治败坏,恶风横行,报律实行起来不免走样,致使报界与政府的关系日趋恶化。报界最终成为清政府统治崩溃的加速器,“至庚戌、辛亥年间,立宪之报纸,悉已一折而入于革命运动,此则清廷存亡绝续之大关键”[9]。

 二、暂行报律之争

  1912年3月4日,南京临时政府内务部公布《中华民国暂行报律》,致电中国报界俱进会上海事务所,要求全国报馆一体遵守[10]。该报律大致包括注册、如实报道、更正等三项内容,可以说相当简略,且不乏合理之处。民元报业发展迅速,注册当在情理之中,如实报道也是报馆义务所在,禁止散布破坏共和政体的言论则与共和初成的政治形势相吻合,限制舆论的动机并不明显。不过,由内务部出面制定报律,确实有违分权原则,结果授人以柄,引发了一场声势浩大、轰动一时的暂行报律之争,对南京临时政府与报界都产生较为深远的影响。

  1912年3月6日,中国报界俱进会上海事务所与其所属《申报》《新闻报》《时报》《神州日报》《时事新报》《民立报》《天铎报》《启民爱国报》《民报》《大共和报》《民声报》等上海报馆联名致电孙中山,并通电全国报界,誓言拒绝承认《中华民国暂行报律》[11]。这是报界对《中华民国暂行报律》作出的第一反应,矛头直指南京临时政府内务部。不过,报界在通电中主要反对立法程序和动机,对注册和禁止损害个人名誉两项未曾表示异议,说明此类规定基本上得到认可。

  翌日,上海《申报》《大共和报》《新闻报》《民立报》《时报》等各大报纸联同刊载章炳麟的评论文章——《却还内务部所定报律议》。在该文中,章炳麟首先宣称“民主国本无报律”,否定了新闻立法的必要:“观美法诸国,对于杂志新闻,只以条件从事,无所谓报律者。亡清诸吏,自知秕政宏多,遭人指摘,汲汲施行报律,以为壅遏舆论之阶。”进而质问内务部:“今民国初成,杀人行劫诸事,皆未继续前清法令,声明有效,而独皇皇指定报律,岂欲蹈恶政府之覆辙乎?”随后,章对报律立法程序的合理性提出反对意见,认为内务部无权制定报律,“立法之权,职在国会。今纵国会未成,未有编定法律者。而暂时格令,亦当由参议院定之。内务部所司何事,当所自知,辄敢擅定报律,以侵立法大权,己则违法,何以使人遵守?”[12]这无疑是一篇向南京临时政府公开宣战论辩的檄文,报界俱进会与各报馆的锋芒所向,直指南京临时政府,形成报界与南京临时政府的交互较量和激烈对抗。报界一致反对的压力,促使南京临时政府作出让步。3月9日,孙中山宣布取消《中华民国暂行报律》。这一举措反映了其从善如流、尊重社会舆论的可贵精神,却意味着南京临时政府放弃对报界进行必要的管理与约束,威信大打折扣,显然不利于新生政权的巩固。《申报》评论道:“今中国居然共和矣,政府成立不百日,如外债、报律冲突之暗潮,已环生迭起而不可遏卒之。外债不成立,报律仍取消,而政府终归于屈服。我甚惜政府诸公,何必多此一番手续也。”[13]对南京临时政府讥讽、不屑一顾的态度溢于言表。

  《中华民国暂行报律》被明令取消,这是报界俱进会引领报界抵制报律的显著成绩。之后,上海日报公会、湖南报界联合会、武汉报界联合会等新闻团体曾多次就报律问题与地方政府进行交涉,这说明不得滥用法律限制言论自由、钳制报业发展成为报界共识,以至中国报界俱进会上海特别大会特意通过“不承认有报律案”[14]。但是,完全否定报律存在的必要,显然脱离现实的社会政治环境,在一定程度上反映出当时报界思想上的幼稚和对共和国新闻自由理解上的偏差,接二连三的报案即可印证。

  三、抵制《报纸条例》

  当统治地位得到巩固与加强后,袁世凯于1914年4月2日颁布《报纸条例》,力图加强对报业的全面管制。为了生存的需要和维护残缺不全的言论自由权,北京报界同志会与政府多方交涉,屡起冲突。

  在《报纸条例》颁布的当天,北京报界同志会即召开报界会议,商议对策。此次报界会议上,各报馆的意见未能达成一致,与会报人提出四种不同建议:其一,挂洋旗,雇用一日本人充主笔或将报馆全盘卖给外国人;其二,同盟罢工,各报一律停版,所有主笔到外国报馆就职;其三,设法向大总统、法制局、内务部请愿;其四,到天津租界印刷、发行或迁往上海、香港发表自由言论。但是,各报馆反对袁世凯政府过度压制报界的态度却相当一致,甚至袁世凯政府的机关报——《亚细亚报》对《报纸条例》也表示不满[15]。此后,北京报界同志会连日召开多次讨论会,研究对待报律问题。经过多次协商,该会决定向总统及政府各部门呈递请愿书,要求对《报纸条例》的相关内容作出修订。随即展开的请愿活动,拉开了北京报界同志会与袁世凯政府交涉的序幕。一向分歧严重的北京报界,以北京报界同志会为中心再度联合起来,协同维护硕果仅存的自由言论空间。

  4月10日,北京报界同志会分别呈请总统、国务总理及内务部,要求对新颁报律“明发教令,详加解释,明定范围”。在呈请书中,北京报界同志会逐一批驳了《报纸条例》第十条第四项、第六项、第八项与第三十条,认为上述各条一则将使报纸没有任何议论行政的余地,监督政府成一纸空文;二则将使全国报纸无新闻可记,导致“奸人败类均可肆行无忌”,而补缴保押费的规定将“禁绝我全体同业之生存”。为此,北京报界同志会强烈要求保押费必须暂缓执行,并修订前述各条。北京报界同志会特别提醒袁世凯政府,中国还未收回领事裁判权,外报不受报律约束,若“不将新条例稍为变通,去其太甚”,中国舆论必将为外报所控制[16]。在接到北京报界同志会的呈请书后,袁世凯政府公开承认“新报律稍失繁苛,处罚亦失于严”,但拒绝对此作出任何修改[17]。4月12日,北京警厅正式发布通告,宣布实行新报律,强令北京各报馆如数补缴保押费[18]。北京警厅的告示,意味修改报律已无可能。但北京报界同志会没有就此罢休,只是退而求其次,再三请求对《报纸条例》的部分内容作出合理的解释,避免动辄得咎。

  4月13日,北京报界同志会代表李庆芳、康士铎、乌泽声三人面谒内务总长,要求内务部对报界同志会前所呈请的各项内容作出解释,暂缓征收保押费。为缓解报界的愤怒,警政司长陈时利向报界同志会代表传达了朱启钤的意见,作出让步姿态,同意缓征保押费,并对《报纸条例》的部分内容作了解释[19]。不过,保押费向由警厅征收,报律由警厅具体执行,其态度至关重要。4月16日,北京报界同志会代表李庆芳、康士铎、乌泽声前往京师警察厅谒见警察总监吴炳湘,要求暂缓征收保押费。随后,三位代表又前往法制局,要求法制局对《报纸条例》加以限制性的解释。

  北京报界同志会三位代表连日奔赴内务部、警察厅、法制局陈说意见,加之各国在华报馆也强烈要求修正《报纸条例》,袁世凯不得不做些表面文章,指令内务部对《报纸条例》妥加修正。接到指令后,内务部派警政司司长陈时利会同法制局张振、方枢与警察厅陈德华、张允臻在国务院讨论修正、解释报律事宜与对付报馆的办法。《北京日报》探得风声:“此等条例必难从宽,而修改更属无望。”[20]《盛京时报》据情理推测:“大约将来结果,保押费可以缓交数星期,至修改《报纸条例》一说,恐难达到目的。”[21]果不出所料,袁世凯政府同意修正报律只为作秀,全无真心实意。内务部、法制局、大理院相互推诿,使报律的修正与解释终成画饼,最后不了了之。北京报界同志会虽奋起抗议报律,却有心无力,处于绝对的被动与弱势地位,只能消极对抗,成效相当有限。

  由于袁世凯政府毫无诚意,北京报界同志会只好作罢,不再恳求政府作出任何解释。而保押费直接关系报馆的生死存亡,北京报界同志会始终采取抵制态度。4月27日,北京报界同志会代表致函内务部,再三恳求缓期缴纳保押费。此事表明,其时报界的声势大减,与民元不可同日而语,无力与袁世凯政府直接对抗,陷入进退维谷的境地,唯有委曲求全。

  内务部、法制局与大理院对解释报律极其消极,态度暧昧,陆军部却十分积极地解释报律,出乎报界的意料。为限制报馆登载军事消息,陆军部对《报纸条例》中的“军事秘密范围”作出详细解释,制定13项禁载内容,不仅不能减轻报界所遭受的压力,反而更为严重地侵害了言论自由权,完全违背北京报界同志会要求解释报律的初衷,于是在北京报界重新掀起一场轩然大波。本已偃旗息鼓的北京报界同志会被迫与军、政当局展开新一轮的交涉,又一次形成对垒态势。7月3日,北京报界同志会再次上呈请愿书,要求陆军部重新解释,并慎重声明:报界一向只受警厅管理,没有义务遵守陆军部的命令。随后,北京报界同志会所属的20余家报馆又联名上书大总统,要求袁世凯“饬京师警察厅专管,以免纷歧”,痛斥陆军部摧残舆论达于极端,“与我大总统维持报业之深心及各国创设舆论机关之精义大为径庭”[22]。由于陆军部原本就是迎合袁世凯的旨意行事,北京报界同志会的请愿似泥牛入海,除表达愤慨之外,没有取得任何实际意义。

 综上所述,伴随报业发展,新闻团体的影响日益提升,成为各类政治派别不可忽视的社会力量。各新闻团体踊跃参与新闻法的制定、修改和解释,而且历届政府在一定程度上均能采纳其意见与建议,南京临时政府甚至取消已经公开颁布的报律。可见,新闻团体在新闻法制建设过程中发挥着重要作用。但是,政府与新闻界立场差异显著:新闻团体希望以报律来规范政府行为,避免政府官员任意封禁报馆;然而政府没有真正与新闻界沟通的诚意,不能充分考虑和吸取新闻团体的见解。因此,双方必然存在不少矛盾冲突,很难达成共识,这在法律的具体操作实践中表现尤为突出。在控制与反控制中,新闻团体与政府形成全面对抗,难以调和。政权软弱时,报界可以获得相对的自由,拥有巨大的发展空间,甚或公然挑战政府,各新闻团体在民元的表现即为显例。反之亦然,政府越强大,报刊就弱小,一旦政治势力过于强大,报界的生存空间就会受到挤压。这种状况致使报律在权力博弈中徘徊不前,经常宽严失度,成为难以突破的难题,制约着近代新闻法制建设进程。

  【参考文献】

  [1]资政院开院后种种[N].申报,1910-10-23.

  [2]北京报界公会上资政院陈请书[N].大公报,1910-10-30.

  [3]北京报界公会代表上资政院请愿书[N].申报,1910-10-28.

  [4]资政院旁听录[N].申报,1910-11-25.

  [5][7]资政院旁听录[N].申报,1910-11-27.

  [6]肃邸拟请宣布报律原稿[N].大公报,1910-10-26.

  [8]资政院旁听录[N].申报,1910-12-05.

  [9]姚公鹤:上海报纸小史[N].东方杂志,1917-07-15.

  [10][11]上海报界上孙大总统电[N].申报,1912-03-06.

  [12]却还内务部所定报律议[N].申报,1912-03-07.

  [13]清谈[N].申报,1912-03-10.

  [14]全国报界俱进会大会第二日记事[N].申报,1912-06-08.

  [15]对于新颁报律之北京报界[N].申报,1914-04-07.

  [16]北京报界公呈大总统、国务总理、内务部文[N].北京日报,1914-04-11.

  [17]官中之新报律之理由说[N].申报,1914-04-15.

  [18]文告中之报纸与律师[N].申报,1914-04-16.

  [19]北京报界对于新颁报律之进行[N].申报,1914-04-18.

  [20]报纸条例恐难修改[N].北京日报,1914-04-24.

  [21]报纸条例修改之无望[N].盛京时报,1914-04-23.

  [22]中华民国档案资料汇编:第三辑(文化)[Z].南京:江苏古籍出版社,1991:310.

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