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中国传媒产业制度变迁的动因与机制——以电视产业为例
来源:网络转摘 作者:易旭明 点击:11711次 时间:2015-05-04 17:31:52
   制度是传媒等文化产业发展的瓶颈,党的“十八大”报告提出把文化产业建设成为国民经济支柱性产业,为此要加快文化体制改革,破除妨碍发展的体制弊端。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调深化文化体制改革,继续推进国有经营性文化单位转企改制,加快完善文化管理体制和文化生产经营机制;同时也提出,对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度。这说明我国传媒行业政策地位特殊,现实中传媒产业制度改革的确也是敏感曲折,走走停停。

       研究传媒产业制度创新和变迁的文献颇丰,①既有从新闻传播学、政治学视角研究的,也有基于新制度经济学理论研究的成果。②现有成果论及我国传媒产业制度变迁原因,一般都认为改革开放政策、政府财政拮据和媒体自身利益诉求是推动传媒产业制度变迁的原因,这具有一定的解释力。

       但是,政府财政很长时间里都是相对拮据的,媒体也从来不乏利益诉求,那么推动我国传媒产业制度变迁的根本动因究竟是什么?这些动因是通过什么机制作用于传媒制度创新?不同时期改革开放政策是如何在特定时候与媒体利益形成合力,从而推动特定传媒产业制度创新?本文将运用新制度经济学制度变迁理论,以中国电视产业制度创新为例,深入分析传媒市场需求、宏观制度环境、传媒技术进步如何影响创新行动者决策,如何推动制度创新,从而推断未来传媒制度顶层设计、改革实践趋势。

       一、制度变迁理论及其运用评价

       新制度经济学理论认为,制度是一个社会的博弈规则,是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。制度安排是指支配社会单位之间可能合作与竞争方式的安排。制度环境是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本政治、社会和法律基础规则。[1]新制度经济学代表性学者之一、诺贝尔经济学奖获得者诺斯认为,渐进性的制度变迁源于政治或经济组织的企业家的如下感知:对既有制度框架做某些边际改变,将使他们的境况得到改善。[2]如果预期的净收益超过预期的成本,一项制度安排就会被创新。制度创新动力的来源是:安排创新的潜在收入可能会增加;组织或者操作一个新制度安排的成本可能发生改变;法律上或政治上的某些变化可能影响制度环境,使得某些集团实现一种再分配或趁机利用现存的外部利润机会成为可能。在诺斯的理论中,“初级行动团体”是指支配制度创新进程的决策发起单位,它们为了增加收益而采取相应的制度创新行动;“次级行动团体”是指因帮助初级行动团体获取收入而进行制度变迁决策,采取制度变迁行动的单位。中国经济学家林毅夫认为,政府法令引起变迁的“强制性制度变迁”也存在收益成本比较,只有在政府收益高过费用时,政府才建立新制度。[3]任何一项制度的运行或创新都存在费用成本,包括制度的确立成本、运转实施成本、监督维护成本、变革创新成本,其中变革成本包括劝说、宣传、对旧制度既得利益者的保护或对受损者的补偿,对避免社会震荡所支付的费用等。[4]

       正如新制度经济学创始人科斯所说:“读者在考察中国社会时都应该小心谨慎地采用这些关于西方制度的论文中的观点。然而,我相信,我运用与分析西方的生产的制度结构的方法,很可能在分析中国制度时也同样有用。”[5]

       制度变迁理论对研究我国改革具有较强适用性。许多经济学者运用该理论结合实践,研究了中国宏观经济转型以及具体制度创新。杨瑞龙研究了中国由计划体制向市场体制转型的过渡路径,并提出了由地方政府充当“第一行动集团”的“中间扩散型制度变迁方式”。[6]张曙光研究了上海股市、外汇额度交易合法化以及现实汇率并轨的过程、粮食购销制度变迁等具体制度变迁。[7]

       传播学者也运用制度变迁理论进行了有价值的研究。陈怀林研究了中国报业媒体制度改革路径,他认为传媒改革成本决定制度各层面的变革顺序,预期收益决定各地媒体的改革动力,我国报业制度创新是上下“合谋”推动、边际调整渐进创新。[8]106,109柳旭波分析了中国传媒产业利益机制导致制度变迁路径依赖的现象,并指出改革者成本收益比较导致路径依赖。[9]胡正荣与李继东、潘祥辉、周劲、游梦华等也从不同角度、在不同程度上运用制度理论研究了中国传媒制度问题。

       从制度变迁理论视角考察中国电视制度变迁,可以发现它也是由某一“初级行动团体”发起制度创新,再由“次级行动团体”支持、配合创新从而完成制度变迁。从我国早期电视事业制度创立,到广告经营制度、“四级办台”、有线电视制度、“制播分离”、“三网融合”等制度创新历程,我们都可以发现,制度创新“行动团体”的行为动力由其成本收益权衡决定,而影响其成本收益的内在动因正是电视节目市场需求、宏观制度环境和传媒技术进步。

       二、制度环境决定早期电视事业制度

       1958年诞生的新中国电视,生产制度采用的是事业单位体制。事业体制的特征,是由国家安排事业单位人员编制,国家财政提供经费,承担公共文化事业功能,电视生产、分配过程中不存在以盈利为基本导向的市场交易。

       采取这种制度显然是受当时电视节目市场需求、宏观制度环境、电视技术影响,其中宏观制度环境是决定性因素。当时我国经济上实行统一的计划经济体制,所有生产、消费资源统一计划调配。政治上,社会主义意识形态需要通过电视等媒体宣传,政治运动、政策方针需要通过媒体来动员落实。阶级社会中,政治文化服务于政治统治,输灌是统治阶级政治教育的重要手段。马克思主义认为,思想输灌或思想政治教育应贯彻无产阶级革命始终。[10]

       所以,满足党政机构通过电视进行政治宣传的需要,这是中国电视生产的基本出发点。中国电视制度首先是要保证电视产品按照党政机构政治节目需求的内容、数量进行供给,对意识形态存在负面影响的产品严格禁止。所以,中央政府依照计划经济体制,严格按行政区域配置、控制电视资源。很长时间里,电视制度的收益主要体现于满足政治需求。1958年,全国只有200台黑白电视机,开播电视的政治象征意义大于实际用途。尽管缺乏条件,存在风险,广播事业局认为还是应该为社会主义祖国争气,要赶在地处中国台湾的国民党政权之前开播电视。北京电视台(中央电视台前身)建设步伐迅速,开播日期一再提前,在1958年5月1日实验播出黑白电视节目,同年9月2日正式开播。传统时期的电视内容一切以政治为灵魂,紧跟“大跃进”、“经济调整”、“文革”、“拨乱反正”等政治路线,政治功能统帅整个早期电视,文艺、教育及娱乐节目也直接为政治服务。

       为什么电视产生后的二十多年里政府和电视台都没有进行产业经营制度创新呢?从制度变迁理论做出的分析是:维持原有制度收益大于成本,制度创新没有足够的预期收益,没有“行动团体”实施制度创新。当时与电视制度相关的“行动团体”主要就是党政机构、电视台。党政机构从原有制度中取得的政治收益大于所投入的经济成本,没有必要进行电视产业经营制度创新。对电视台来说,制度环境使得它们的收益也主要体现在政治收益、精神收益,同时也获得一定的经济收益。改革开放之前,电视台缺乏进一步获得经济利益的潜在机会——比如广告、节目销售等,这是因为严格的计划经济、落后的短缺经济使得广告需求缺乏或很小,稀少的电视机数量使电视观众规模很小,广告价值很小(20世纪50年代末全国有电视机1.7万台,1975年底全国有电视机46.3万台)。而较低的收入水平使得观众对付费电视节目的需求近乎为零。总之,广告节目、付费节目这两种商业节目需求缺乏,不能给电视台等其他行动集团带来足够的潜在经济收益,从而不足以产生产业经营制度创新的动力。在当时的制度环境中,进行以经济收益为目标的经营制度改革是冒天下之大不韪的行为,政治风险成本极高。低收益、高成本使得电视台无法产生商业经营、电视产业化的制度创新行为。

       三、市场需求主导“增量型”制度创新

       改革开放以来的电视产业制度创新是一个多种因素推动的过程,但是广告市场需求扩张、改革开放制度环境变革是持续创新的直接推动力。在政治制度未发生根本变革的制度环境下,市场需求对制度创新的推动占主导作用。

       本文根据电视产业制度创新是否影响、改变原有利益格局而对制度创新类型做一个分类:如果制度创新不影响原有政治宣传,或不降低原有制度下各级政府、电视台及其他生产主体的利益,这类制度创新可称为“增量型”电视产业制度创新,它主要发生在市场需求扩张带来的新业务领域;反之,如果制度创新干扰了原有政治宣传,损害或部分损害了原有生产主体的经济利益,此类制度创新可称之为“存量型”电视产业制度创新。这种分类有利于辨析不同制度创新的动因、规律、困难。

       我国电视领域首先发生的是电视市场需求扩张带来的系列“增量型”产业制度创新,它不是损害而是有利于扩大政治宣传覆盖,同时增加了中央政府、地方政府、电视台的经济收益。例如,广告经营制度创新、“四级办台”制度创新。电视技术进步也创造了新的市场需求,往往也成为电视产业制度持续变迁的一个动因,这在有线电视制度创新中非常明显。

       (一)广告经营制度中的“诱致”创新

       十一届三中全会后,党的工作重心回到经济工作。这既是电视面临的制度环境重大变革,也因为中国经济增长加快,市场交易日渐活跃,市场竞争日趋激烈,使得广告等商业节目潜在需求上升。制度环境、市场需求的变化改变了电视台作为制度创新集团的潜在收益,使广告经营制度被“诱致”创新。

       电视广告经营制度创新,经历了广告经营行为产生、党政机构制度化两个步骤。1979年1月28日17时09分,上海电视台播出了新中国第一条电视广告——“参桂养容酒”,广告片长1分半钟,广告四天之内共播出8次,每次收费240元。[11]上海电视台播出广告后,广东台首先跟进,其他电视台也陆续播出。1979年5月14日,中宣部发文给上海市委宣传部肯定了刊、播广告的做法;同年11月,中宣部正式批准新闻单位承办广告;12月,中央广播电台、中央电视台正式开始播出广告,中央电视台在两套节目中每天播出5分钟广告,同时央视财务上改全额预算为差额补贴。1982年2月2日,国务院通过《广告管理暂行条例》,2月6日《广告管理暂行条例》正式颁布,广告经营制度以国家法规的形式确立。

       广告经营制度创新是中国电视广告节目需求达到一定规模的表现,这一需求变动给中国电视业的投资和管理制度带来了深远的影响,可以说此后电视产品供给快速扩张与广告节目需求直接相关。

       广告经营制度是电视产业相关各方均可得利的“增量型”制度创新,所以实施相对顺利。电视台获得了广告收入,政府补充了事业经费,厂商从中获得了远大于广告费的商业利润,部分观众因为获取广告信息,从而购得满意商品。政府还通过广告播出向社会、向世界传递了改革开放的信息,制度环境的变革使意识形态宣传要求也与时俱进。

       无论是从新制度经济学制度变迁视角看,还是从实践过程看,广告经营制度创新过程是一个“行动团体”理性分析成本收益的过程,也是争取收益、降低成本的过程。时任上海电视负责人邹凡扬和广告科科长汪志诚回忆:“我想来想去,还是决定要做广告。”“我们当时穷到了什么程度。1979年……我们全年经费是190万元,190万元是什么概念?当时有一部电影《大江东去》,……有250万元的预算。”“组织演员来参加演出,……一餐饭几毛钱都付不出来,也不能报销。”③为了降低播出广告的政治风险,电视台联合报纸、广播电台等单位多次向上级申请,反复做工作,最终获得上海市委宣传部领导口头同意。电视台播出广告收益丰厚。上海电视台1979年广告收入49万元,11月上海电视台签订的播出日本“西铁城”钟表报时广告协议,广告总金额130万港元。

       适宜的制度环境大大降低了制度创新者的政治风险成本。广告播出那天是中共十一届三中全会召开后的第37天,也是在那一天,国务院副总理邓小平出访美国,整个国家改革开放、制度创新的大环境正在形成。具体到传媒领域,1978年,《人民日报》实行了“事业单位企业化管理”政策;1979年1月14日,《文汇报》刊登了题为《为广告正名》的文章。播出广告这天是农历大年初一,市场对酒的需求更大,春节的喜庆也适当淡化了广告可能的政治冲击。制度创新的确是细致权衡市场需求、制度环境成本的过程。

       作为广告经营制度创新“次级行动团体”——党政机构的决策也可以用成本收益的思路来分析。党政机构批准广告制度不需要增加财政投入,基本上不存在经济成本,其成本主要是克服“广告属于资本主义产物”思想障碍的政治成本、摩擦成本。20世纪80年代,央视做广告的事情还曾多次在人大、政协“两会”上被作为议案和提案内容来讨论。1993年,中央电视台在《新闻联播》后播出广告时,还受到观众来电、来信或向中央电视台上级单位反映等多种形式的反对。[12]

       党政机构批准广告制度行为的经济收益体现为增加了电视事业经费,活跃了社会经济流通。以1982年至1992年为例,10年间,广播电视多种经营收入73%都用在了事业发展上,有的地方甚至高达90%,以上,总计金额约60亿元。[13]

       在中国特殊的语境下,国内外都习惯从微妙变化观察国家重大政策变化,广告播出还有传递发展经济以及解放思想、改革开放信号的功能,具有宣传改革开放意识形态的正面收益。从中宣部对广告的批复“赞成逐步的搞”[8]108来看,可以推断广告对原有社会主义意识形态、对全社会思想稳定有一定冲击,对党政机构存在一定的政治风险成本,所以广告只能逐步推进。由此可见,党政机构在制度创新中的行为,是对政治收益、经济收益与政治成本、经济成本等因素的反复权衡后所采取的。

       (二)“四级办台”制度兴衰中的市场需求

       “四级办台”制度是改变中国电视布局的一项重大制度,其影响至今仍争议不断。从该制度决策、实施经过来看,电视节目市场需求、宏观制度环境也是推动制度创新的主要动因。

       1983年3月,第十一次全国广播电视工作会议突破中央和省级广电机构两级办电视的局限,制定了中央、省、地、县“四级办广播电视,四级混合覆盖”的方针,其后五年是我国广播电视有史以来发展最快的时期。[14]220全国电视台数量由1982年的47座增加到1987年的366座,电视覆盖率从1982年的57.3%提高到73%,[15]203对当时满足宣传需要、民众收视需要、广告需要都起到了重要作用。

       “四级办台”制度创新的“初级行动团体”是以广电部为代表的党政机构,制度创新“次级行动团体”主要是地方政府及其广播电视部门,其配合制度创新积极性很高,还使“集体投资和群众集资办电视和广播的积极性得到了发挥”。以政治宣传为出发点的“四级办台”政策,因涉及巨大的投资、丰厚的广告收入回报,其产业经营特征渐趋强化。从实践看,“初级行动团体”决策中制度环境政治宣传占主导作用,但是“次级行动团体”——市、县级电视台——的动机却是市场需求占了主导。

       扩大电视覆盖、强化政治宣传的制度环境是广电部“四级办台”制度创新的主要目标,广电部规定,市、县电视台的任务主要是转播中央和省的广播电视节目,也可以自办节目。

       为什么意识形态节目覆盖需求会在这个时候增加呢?直接原因是1982年中共十二大召开后全国经济体制改革迅速开展,广播电视部决定召开全国性工作会议来统一全体广播电视工作者的思想认识,加快广电事业改革和发展。1983年发布的中共37号文件强调批判和防止资产阶级自由化,反对和抵制精神污染的问题。从大背景看,“文革”后出现了怀疑、反对社会主义制度,盲目崇拜西方民主、自由的思潮。1980年邓小平提出:希望报刊上对安定团结的必要性进行更多的思想理论上的解释……报刊、广播、电视都要把促进安定团结,提高青年的社会主义觉悟,作为自己的一项经常性的、基本的任务。[16]1981年,中共中央7号文件规定,报刊、新闻、广播、电视要认真进行关于坚持四项基本原则的宣传,对怀疑、诋毁四项基本原则的思想和言论……必须进行有力的批驳。在这种形势下,中央党政机构对意识形态宣传节目需求必然增长,为了满足该需求所做的制度创新收益相应增加。

       “四级办台”使地方党政机构的收益也得到大幅增加,为制度创新的执行提供了充分的动力。1949年以来,中国只允许中央和省两级办广播电视,“四级办台”,一方面使地方党政机构获得了宣传自身业绩、动员部署工作、促进经济发展的收益;另一方面,地方台获得了建立机构和赚取广告收入的收益。

       事实证明,党政机构制度决策取得了预期的宣传收益,调动了地方政府办电视的积极性。在“四级办台”的头几年,中央和地方给广播电视部门的经费约20亿元,其中地方经费占四分之三。[15]205不料,许多不发达地区市、县因节目制作能力不足,大量引进以及偷录、滥放海外内容庸俗的影视录像以填充时间,吸引广告。规定转播中央电视台新闻、文化节目常常被地方娱乐内容所冲击。“中央电视台对‘下面’的表现大为气愤,广播电视部也心生悔意。”[17]271对制度创新的“初级行动集团”而言,这无疑也是一种额外的成本。为什么小电视台、经济欠发达地区电视台往往更容易播出盗版、违章节目和广告呢?主要不是因为其政治素质更低,更多是因为狭小的市场区域、较低的经济水平导致其广告市场需求规模小,无法支撑高质量节目的制作经费,无法获得自身的经济盈利。在一定时期,市场需求容量正是地方电视台的节目模式、经营行为以及执行制度动机的决定性要素。

       (三)有线电视制度及其他“增量型”制

       度创新

       有线电视制度创新同“四级办台”制度一样,属于增加电视供给的“增量型”制度。20世纪八九十年代,由于我国经济总量、居民收入快速增长,带来广告节目需求、付费电视节目的需求快速增加,有线电视技术发展恰好又能提升生产能力——增加频道数量、提高信号质量。所以,众多大型企业、地方政府及其所属广电机构纷纷自发筹办有线电视,社会机构、企业也纷纷参与有线电视投资建设。

       由此可见,上述有线电视制度创新“初级行动团体”的行动动力显然是电视市场需求扩张带来的潜在经济收益。创新收益体现为收取有线电视初装费、维护费、获取广告费。其成本主要也是经济投入成本。稳定的收视维护费和丰厚的广告收入使制度创新者预期总收益大于成本。

       党政机构在有线电视制度创新中属于“次级行动团体”,起初没有制定明确的发展政策和统一的发展规划。由于各地有线电视建设热潮中出现了劣质设备器材充斥市场、工程质量低劣、播放不健康录像的问题,地方政府和企业主管部门陆续出台各种管理制度。全国统一的有线电视制度——《有线电视管理暂行办法》到1990年才由国务院批准,广电部颁布,以此作为审批、管理有线电视建设的依据。有线电视建设过程初期,党政机构无须投资,却能得到扩大中央和省级电视节目覆盖的收益,故其默认有线电视的自发建设。当有线电视市场建设出现了经济秩序混乱、播出内容混乱等问题,相关部门便出台相应管理制度。这种管理制度创新基本不存在经济成本,而能获得一定政治收益、社会效益,故管理部门采取了行动。

       随着经济增长、观众收入提高,伴随着各种传媒技术进步,电视节目市场需求持续扩张,“增量型”电视制度创新也持续进行。不断增长的电视市场需求,包括广告节目需求、广告模式商业节目需求、有线电视付费电视节目需求,也包括IP电视、移动电视、手机电视、网络电视以及各种有线网络增值服务等新媒体信息服务市场需求。只要存在市场需求,并且制度创新的经济收益大于制度环境中的政治风险成本,就不断有国有、民营、境外电视机构充当“初级行动集团”。

       对于“次级行动集团”——党政机构而言,与“初级行动集团”合作的程度也越来越高,只要节目不触动“存量”意识形态底线,由需求增长引起的“增量型”制度创新难度相对较小。当然,在改革中获得收益的电视台自身也逐步成为现有制度的利益既得者,它因承担宣传职能而获得行政垄断地位,基本避免了与民营、境外电视媒体的正面竞争,又能通过市场经营获得商业电视的利润。随着党政机构政策目标中经济效率权重逐步提高,随着各个电视机构之间的商业利益竞争,以及其他文化、信息服务部门商业利益的角逐,各种与电视产业相关的制度创新不断出现,它涉及各级政府不同的政策目标,更涉及各地电视机构、各类信息部门在相关产业的市场准入、产业标准、产权重组规制。

       四、三重要素推动“存量型”制度创新博弈

       我国电视台分布基本格局是“条块结合,以块为主”,即以行政区域为单位设立电视台,由广电部门和地方党委双重领导,地方党委对电视台人事、财政、宣传业务具有主导管理权。由此形成电视产业“区域行政垄断”市场结构。这种结构带来了电视市场缺乏竞争与无序竞争并存、规模效益缺失等弊端,提高生产效率的整合改革逐步被提上议事日程,对于各个地域、各个部门的利益主体来说,这是一种调整现有利益格局的“存量型”制度创新。

       历史表明,在这种“存量型”制度创新中,各个行动团体都根据自身的收益成本来作出决策,没有净收益的团体则缺乏行动动力。整合电视市场、提高整体效率的制度创新,实际上是各个“行动团体”权衡成本收益、争取自身收益最大化的博弈过程;而创新的成本收益,仍然受宏观制度环境、传媒市场需求、传媒技术进步的影响。

       (一)“治散治滥”、“集团化”不同的博弈结果

       “治散治滥”及集团化改革是我国电视制度变迁历史中曾进行的两项“存量型”制度创新行为,从中比较可以看出其中市场需求、制度环境对制度创新的复杂影响。

       广播电视“治散治滥”,是指20世纪八九十年代广电部治理基层电视台滥播乱播境外剧、盗版节目,治理乱开频道、擅自接受境外卫星电视节目、乱开播出前端,甚至是随意开办电台、电视台的政策。80年代,广电部对“散滥”现象就有批评、整顿,1995年2月,广电部正式强化行业归口管理,查处了一批系统外非法批台、建台问题。1996年,广电部建立了广播电视台年检制度。1997年,广电部全面开始“治散治滥”的行动,主要内容有:县级电台、电视台、有线台合并,并且以转播中央和省台节目为主,文艺节目只能从广电部规定渠道购买;市辖区以及乡镇不设电视播出机构;企事业有线台改为有线电视站;规定境外引进节目须由广电部统一引进和审查。1997年11月,国务院正式颁布《广播电视管理条例》,行业管理执法监督力度加大。1998年4月,广电部宣布治理任务基本完成。全国实际存在广播电视播出机构总数从6 937座缩减到2 218座,缩减率为68.1%。[14]543

       电视事业集团改制却兴而复止。国家广电总局在1999年提出要按增进效益、壮大实力的原则组建广播影视集团。同年,国务院办公厅发文推进网台分营、电视与广播及有线与无线合并。2000年8月,全国广播电视厅局长座谈会后,全国广播电视系统掀起了关于组建广播影视集团的讨论热潮。同年12月,湖南广播影视集团正式挂牌,随后山东、上海、北京、江苏等地广电集团或总台成立。2001年12月,中国广播影视集团成立,被认为“表明我国广播影视业的改革迈出了新步伐”。然而,由于许多广播影视集团只是行政命令下的强行组合的事业性质集团,并没有达到资源整合的目的。2004年,国家广电总局宣布停止批准事业性质集团组建。不久后,有的集团被解散。

       为什么“治散治滥”与集团化两种整合结果不同?从中可以看出市场需求、制度环境对制度创新的行动团体复杂的影响机制。对于创新“初级行动团体”的广电部(后改为广电总局)而言,制度环境要求是其推动制度创新的主要动因。但这两项制度创新收益与成本是不同的。“治散治滥”行动中,“滥播滥放”的节目及对转播中央电视台节目的忽视,对制度环境中的政治宣传需求是很大的损害,散乱的播出前端对党政机构的政治风险成本可谓极高。反之,控制这些风险的收益极高。对广电部而言,制度创新收益还包括经济利益:广电部强调地方广播电视机构的首要任务是完整传送中央台的节目,而且必须转播广告,也就是说,政府不仅努力保护中央台的传播导向,而且积极维护其经济利益,[17]305而广电部可以从中央台的广告收入中获得上缴利润;县级台播出的文艺节目只能从广电部规定的渠道购买显然也直接涉及经济收益。“初级行动团体”制度创新的成本主要是投入人力、物力进行检查监督工作。由此可以评估认为“初级行动团体”的收益远远大于成本,其行动力度故很大。

       集团化制度创新则不完全一样。该制度整合对象主要是中央和省级广播电视台。这些电视台“乱播滥放”有悖政治要求的节目的情况并不多,那么,集团化则不能增加“初级行动团体”的政治收益;电台及其他与电视台主业相关度不高的单位合并后无法产生“化学反应”,起不到增加规模效益、降低成本的效果。而且,在“集团化”的热潮中,人们容易忽视广播影视集团是“事业集团”,不是普通“企业集团”,这种忽视对党政机构的意识形态需求是个潜在的损害,有着很高的政治风险成本。总体净收益不高,甚至无收益,创新集团的行动力度难以变大,最终难以为继。

       宏观制度环境、电视市场需求对于地方电视台执行制度的影响是明显的。“治散治滥”行动中的“次级行动团体”主要是县及其以下的电视机构。其覆盖范围窄,市场容量小,广告时段价值并不高。在央视、省级台节目频道增加、质量提高后,县级台竞争力进一步下降,本来盈利空间就不大,所以减少播出时间损失并不很大。相反,地方台深知中央在涉及意识形态问题的处理上向来是不惜代价,如果不配合这次行动,付出的成本将会更高,尤其是领导个人的职务、地位会受到影响。从收益来看,当地新闻节目得以保留,地方领导的工作宣传收益得以保留;有线电视收费得以保留,主要经济收益来源也继续保留。权衡成本收益,绝大部分县级台都选择了配合行动。

       在集团化的制度行动中,“次级行动团体”是中央和省级电视台、部分市级电视台以及相应电台和电影厂。较大的市场覆盖范围、市场需求使其基本都能获得至少是维持生存的广告收益,多数电视台进一步提高效率的内在动机并不强。事实上,多数集团业务整合收益并不明显。集团化最大的收益是无线台和有线台合并后由当地广告垄断、价格上升带来的收益。所以,无论是实施或未实施集团化制度的区域,有线台、无线台合并这项制度都得到了彻底的执行。

       (二)“制播分离”、“三网融合”政策波动的原因

       随着越来越多的市场主体参与电视生产过程,随着传媒产品数字化,重组生产机构、重新界定准入等制度创新也逐步产生,“制播分离”、“三网融合”制度就是典型。这两项制度创新都几经波折。从其过程看,市场需求、制度环境基本上是每次创新行动的动因,数字技术进步则同时影响了电视市场需求和宏观制度环境。

       “制播分离”是我国讨论广播电视节目制作机构与播出机构关系所用的概念,与长期以来实施的“制播一体”制度相对应,尽管电视初创时期播出的电影、戏曲就存在这种“制播分离”的现象。1979年改革开放后,电视剧制播分离逐步普及,但这个概念正式提出始于1999年7月国家广电总局在上海召开的“全国广播影视系统内部管理座谈会”。在一定传媒技术背景下,宏观制度环境、电视市场需求成为制播分离制度创新及兴衰波动的直接原因。

       世纪之交,中国加入WTO、政府职能转变、增强市场机制的制度环境,降低了制播分离制度创新决策的风险。1998年,广电部提出按现代企业制度要求和集团化的思路深化广电改革。同年召开的全国九届人大第一次会议明确提出,国家对包括广播电视在内的大多数事业单位将逐年减少拨款,三年后,这些单位要实行自收自支,国家广电部也改组为国家广电总局。

       广告市场需求萎缩成为中央电视台试行制播分离改革的直接动因。在亚洲金融危机和国内通货紧缩的背景下,1999年上半年,中央电视台广告收入“踌躇不前,危机四起”,下半年一度好转,但11月8日招标揭晓,中央电视台损失了7.6个亿,“业内人士都心里发虚,因为这是一个重要的心理指标,代表着一个无形的价格指向体系”。[18]在制度环境“利好”和广告市场需求不振的背景下,中央电视台1999年成立了“制播分离课题调研组”,对台内节目制作情况进行调研,提交了《中央电视台节目制作与播出分离的调研报告》,并设计了电视剧和体育频道的制播分离试点方案。2000年初,中央电视台提出三大改革措施,第一条就是节目实行制播分离。

       但是对制度环境不同的认知导致了刚刚启动的制播分离改革紧急刹车。在2000年8月全国广播影视局(厅)长座谈会上,新任广电总局领导明确指出,可以实施改革,但是不能提制播分离,“否则,我们的宣传方针就得不到有效贯彻,舆论导向就得不到有效保证,关键时刻要出大问题”。[19]

       2009年,广告市场需求萎缩再次成为制播分离改革的“导火索”。2008年下半年突如其来的国际金融危机迅速影响我国的经济形势,广播电视广告经营也受到严重影响。2009年,广播影视行业第一季度全行业广告收入较去年同比减少8.2%,其中上海广电业第一季度的广告下降了18.8%![20]为了应对金融危机,国家出台了扩大内需、产业振兴、体制改革等一系列政策。宏观制度环境变革和市场需求变动再次成为我国推进电视制度创新实施的契机。2009年7月,国务院通过了《文化产业振兴规划》,明确指出:“要紧紧抓住转企改制、重塑市场主体这个中心环节,加快推进出版发行单位转企改制和兼并重组,加快……党报党刊发行体制和广播电视节目制播分离改革。”同年8月27日,国家广电总局专门印发《(关于认真做好广播电视制播分离改革的意见)的通知》,对广电系统的制播分离改革提出了明确的方向和要求,对制播分离的指导思想、实施范围、方式、重点等多年以来纷扰不休的议题有了明确的政策,制播分离的正式制度得以确立。2009年8月,经过“40易其稿”的上海广播电视制播分离方案获得通过,并在10月21日隆重举行“上海广播电视制播分离改革推进大会”。

       “三网融合”是近年来传媒—信息产业领域最重要的制度创新,但是这一制度也与“制播分离”政策一样,经历着曲折波动、缓慢推进的过程。制度环境中意识形态安全需求、信息技术进步、市场需求变动是影响制度创新、制度博弈的主要因素。

       “三网融合”概念的提出及争议出现于国家整体市场需求紧缩、制度环境变革、传媒技术进步的1998年。此时电视和通讯行业技术、规制融合已经成为国际潮流。国务院办公厅《关于印发〈国家广播电影电视总局职能配置内设机构和人员编制规定〉的通知》中,提出了带有三网融合性质的政策:“将原广播电影电视部的广播电视传送网(包括无线和有线电视网)的统筹规划与行业管理、组织制定广播电视传送网络的技术体制与标准的职能,交给信息产业部。”但是这项政策后来并没有得到执行。在广电部门启动有线电视干线网建设的背景下,学术界就国家电信基础网是“邮电和广电结合成一个基础网”还是“两网并存”展开了大讨论。争议中,广电、电信的建设仍然分头进行。1999年9月,国务院办公厅文件(国办[1999]82号文)维持了广电、电信业务分离的政策,“电信部门不得从事广播电视业务,广播电视部门不得从事通信业务,对此必须坚决贯彻执行。对各类网络资源的综合利用,暂只在上海试点”。“三网融合”制度被搁置。

       随着信息产业市场需求猛增,其在国民经济中的地位越来越重要,信息经济发展在制度环境中的权重越来越大,政府因为潜在的意识形态风险而搁置“三网融合”的成本越来越高。最终在2009年,国际金融危机、国内经济困难的背景下,国务院出台《电子信息产业调整和振兴规划》,要求推进三网融合,并于2010年1月通过了《推动三网融合总体方案》,为全面实现三网融合规定了时间表;同年6月通过了三网融合试点方案。广电获准可以经营增值电信业务、比照增值电信管理的基础电信业务以及互联网接入业务、国内IP电话业务等,IPTV和手机电视集成播控权仍属广电;电信方面则获得了从事除时政类节目之外的广播电视节目生产制作、互联网视听节目信号传输、转播时政类新闻视听节目服务,以及除广播电台、电视台形态以外的公共互联网音视频节目服务和IPTV传输服务、手机电视分发服务,具有战略价值的电话号码分配权仍归电信,“三网融合”仍不彻底。并且,2010年以来有限的“三网融合”制度执行进度仍然缓慢,因为意识形态安全而对电信部门建设内容集成传播平台严格控制。目前对广电部门信息服务诸多准入限制,则带有平衡部门经济利益博弈的色彩了。

       五、结语

       电视产业作为中国传媒产业最重要部分,其30多年制度创新历程表明,电视市场需求、宏观制度环境中关于意识形态与经济发展的政策目标、传媒技术进步是影响电视产业制度的三个决定性要素。基于新制度经济学制度变迁理论,本文认为,电视广告市场、节目市场需求增长导致了电视制度创新“行动团体”纯收益增加的预期,国内外制度环境变化则降低了创新政治成本,从而激发了“初级行动团体”的制度创新行为和“次级行动团体”的配合行为。这些是改革开放以来各项电视产业制度创新的主要原因。传媒技术变革,既改变了电视市场需求,也改变了宏观制度环境中的意识形态控制条件和经济发展的政策目标,技术对制度变迁的作用体现在需求变动、制度环境变革这两个要素之中。所以,制度创新过程大致可以概括为下图模型:

       

       中国电视产业制度创新模型

       从中国电视制度变迁历史可以看出,因电视市场需求增加而产生的“增量型”制度创新相对顺利。这是因为增量市场在基本不损害原有利益主体的前提下,给电视产业各个相关利益主体均可带来净收益,它们都有发起、配合制度创新的动机。事实上,我国“增量型”制度变迁一直在实践中推进迅速。无论是传统电视广告节目需求、收费节目需求,还是新媒体传播的广告模式、收费模式和视频节目,其市场需求不断增长,生产主体不断增加,这给制度创新的各个行动团体带来了持续的动力。

       而调整不同主体利益的“存量型”制度创新在现实中则十分困难,因为每个理性的主体都是从自己的收益成本比较出发,净收益不足,则其行动积极性不足。利益主体越多,则主体之间谈判成本越高,弥补既得利益者成本也越高,制度创新越难以实施。“事业单位企业性质”和“条块分割、以块为主”是传统电视体制的基本特点。由此派生出许多限制电视产业发展的障碍,亟待系列制度创新来加以克服,才能提高经济效率,释放生产力。如电视台跨地域、跨媒体经营,深化制播分离制度,放松民营投资者和境外投资者准入的制度等,都属于整合式的制度创新,涉及国家意识形态与经济发展政策目标权衡,也涉及对中央党政机构、地方党政机构以及电视台、节目制作公司利益的重新分配,因此,这些制度多年来实质性进展并不大。涉及电信部门、境外投资者等利益主体的制度创新则更复杂,进展更缓慢。

       从十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》,到十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对全国的文化产业体制中的市场准入、产权重组等内容都有重要突破,但却“对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度”,[21]在经济开放度很高的中国(上海)自由贸易区内对广播电视、对新闻性质的网站仍然未向市场开放。这种传媒制度现状是我国当下宏观制度环境要素所决定的。随着制度环境、市场需求、传媒技术的持续变迁,“存量型”电视制度创新也会逐步变迁。

       总之,传媒市场需求扩张、传媒技术进步主导了“增量型”电视产业制度创新自发生成;宏观制度环境变革、市场需求剧烈萎缩则往往形成“倒逼机制”,推动“存量型”制度创新在博弈中曲折进行。

       收稿日期:2013-05-19

       注释:

       ①本文中“创新”指某一项制度变革行为和过程,“变迁”指一段时期的制度变革过程,后者包括前者。

       ②前者重要文献如:李良荣:《十五年来新闻改革的回顾与展望》,载《新闻大学》1999(春):3-8;潘忠党:《新闻改革和新闻体制的改造》,载《新闻与传播研究》1997(3):62-80;钱蔚:《政治、市场与电视制度》,郑州:河南人民出版社,2002年出版,等。后者重要文献如:陈怀林:《中国传媒制度的渐进改革》,载《新闻学研究》第62期:97-118;周劲:《转型期中国传媒制度变迁的经济学分析》,载《现代传播》2005(1):93-96,等。

       ③可参见邹凡扬:《有一个世界等着你们去开辟》,载SMG节目资料中心、上海音像资料馆,《老广播人口述历史》,学林出版社,2009年版,第29-41页。汪志诚:《广告为电视发展增添活力》,载SMG节目资料中心、上海音像资料馆,《老电视人口述历史》,学林出版社,2009年版,第30-37页。

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