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数字时代的公共广播电视:收入模式与公共服务
来源:网络转摘 作者:肖叶飞 点击:26305次 时间:2015-10-22 21:40:13
  世界上大部分国家都建立了公共广播和商业广播分类运营的双轨制,以平衡公共利益与商业利益、公民权与消费者主权、社会福利与消费者福利之间的关系。公共广播诞生于英国,实行公共法人制度,免受政府和商业的干预,这种制度源于议会民主和多党执政的政治生态。英国广播公司(BBC)的创始人瑞斯的公共服务广播的理念就是,向受众提供信息、教育和文化娱乐节目,收取执照费,摒弃商业广播电视的趋利性,维护公共利益,建构公共领域。这种体制成为西方广播电视制度的宝贵历史遗产。

  由于治理理念和历史传统不同,世界各国形成了不同的公共广播制度,按照提供公共服务主体的数量、类别和构成特征不同,大致可分为单一垄断型、二元分营型、多元混合型等三类公共广播电视体制,其收入来源多元化,主要包括收视费、广告、公共财政、商业捐款、捐助、经营性收入等,可分为五种模式。本文分析了公共广播电视的类型、收入模式以及数字时代的公共广播电视的价值,以期为我国正在进行的广播电视公共服务建构提供一些参照和启示。

  一、三种公共广播电视体制

  作为准公共产品的广播电视,由于资源的稀缺性,消费的非排他性和非竞争性,基本都实行公共广播与商业广播二元分营的双轨制。基于各国的历史传统不同,公共广播电视的社会目标、法律地位、预算方式和收入模式是不同的,按照公共广播电视在国家广播电视体系中的地位不同,可分为主导式公共广播电视、补充式公共广播电视以及平衡式公共广播电视。本文将从公共广播电视机构的数量、类型和构成特征出发,把公共广播电视分为单一垄断型、二元分营型、多元混合型等三种公共广播电视体制,目的是更清楚地分析公共广播电视的公共服务的提供路径和模式。

  1.单一垄断型的公共广播电视体制

  单一垄断型体制就是一个国家只有一个公共广播公司,是执照费或者公共财政拨款的唯一获取者,担负着纯粹的公共服务的义务。实行这一体制类型的主要有英国、日本、加拿大、瑞典等国家。例如成立于1926年的日本广播公司(NHK)运营的五个全国性电视频道、三个全国性的广播频道、一个教育电视台和两个对外的广播电视频道,根据日本的《广播法》,日本广播公司由经营委员会、董事会两级机构管理,决策和执行过程中要听取专门的广播节目咨询机构的意见,保证节目的质量和品位。BBC是单一组织的公共广播电视的垄断者,是英国执照费的唯一获取者,但是英国商业广播电视也必须承担公共服务功能,例如第4频道主要服务于小众和边缘化的群体,播放独立节目制作公司的节目,是非营利性的商业公共广播电视公司,其收入主要来自独立电视台(ITV)的广告收入拨付,独立电视台和第5频道也承担公共服务的义务。加拿大广播公司(CBC)是加拿大唯一的公共广播公司,经费主要是政府专项经费和广告收入,拥有四个全国性的公共广播网和电视网,通过卫星、有线和各地的地方电视台和附属台,用英语和法语向全国播出。

  2.二元分营的公共广播电视体制

  二元分营体制指一个国家有两个独立的公共广播公司,承担不同的公共服务义务,治理方式和经费来源也不相同,实行这一体制类型的国家主要包括澳大利亚、意大利、匈牙利等。例如澳大利亚,公共广播电视系统由两个独立的公司组成,它们各自依据不同的法律进行运作,一个服务于全国的白种人,一个服务于全国的少数民族;一个可以从事商业广告经营,一个完全禁止播出任何商业广告。澳大利亚广播公司(ABC)创立于1929年,旨在通过它提供的高水准、创新、综合的广播电视服务,促进民族的认同,并反映澳大利亚多样性的文化;禁止播出商业广告,80%的经费来源是政府公共财政拨款,其余20%来自服务收入。创立于1976年的澳大利亚专门广播服务公司主要是向全国460万少数民族居民提供多文化的、60多种语言的公共广播服务,允许其进行商业经营,大约70%的运行经费来自公共财政拨款,其余30%来自商业广告。

  3.多元混合的公共广播电视体制

  一些国家建立了多元化的公共广播电视体系,既有全国性的公共广播电视,也有地方性的公共广播电视,不仅公共广播电视参与执照费或公共财政的分配,商业性广播电视机构也参与到公共服务基金的竞争中,共同竞标公共服务节目的基金,从而体现了公共服务内容提供的公平性和多样性,但是这样也带来了管理的成本和压力。法国、荷兰、美国、俄罗斯等国家采取的是这种电视体制。例如法国公共广播电视系统由三个独立的电视台、两个独立的广播电台等九家机构组成,承担教育、文化和社会功能,其中电视二台、三台必须保护儿童和少年的利益,促进社会正直、独立和多元化,这些公共服务媒体的节目由法国电视播送公司(TDF)统一转播,由政府专门机构(CSA)统一监督。其经费的70%主要来自收视费。值得一提的是,不同公共广播电视的收视费标准和收视费分配比例都由议会决定,例如法国电视一台为48%、法国电视二台为60%①。荷兰实行公共服务项目招标制,对公共服务广播电视实现项目管理制度,荷兰有三个全国公共电视频道和五个全国公共电台,以及其他20多个广播电视机构,构成了荷兰多元化的公共广播电视体系。它们统一接受荷兰广播基金会(NOS)的领导,基金会负责协调全国的广播电视频道、节目制作机构、政府之间的关系,主要负责节目播出时段、节目制作经费的分配。美国的公共广播服务公司(PBS)每年用大约70%以上的经费直接资助上千家的地方公共广播电视机构制作节目,用大约20%的经费资助节目制作者和发行者;余下的经费用于包括版权保护、公共广播电视台之间的连接、公共广播电视台数字化技术改造等。

  二、五种不同的收入模式

  稳定的资金收入来源是广播电视公共服务长效机制的保障,一些国家通过不同的公共广播的收入模式,保证公共服务供给的水平和质量。不同的收入模式需考虑不同的出资者的需求,如政府财政拨款就要按照政府的意愿行事;资金由市场提供,就要按照市场规律行事;资金来自公众的执照费,就要按照公众的意愿行事。不同的收费方式各有利弊,执照费收入稳定,直接和受众利益挂钩,但约有5%左右的逃税率;政府的财政拨款受到政治气候和政治干预的影响大;赞助、广告收入和经营性收入,受市场因素的影响大;商业广播电视的频道占用费和电视付费等增值收入对公众产生负面影响,甚至导致拒交收视费;非政府组织、基金会、慈善组织的捐助与国家的公民意识和非政府组织的成熟程度有关。根据每个国家历史传统和管理理念的不同,大致可分为如下五种资金收入模式。

  1.以英国、日本为代表的执照费为主的收入模式,称为纯粹的公共广播电视

  收视费是普遍实行的一种公共广播电视的收费模式,全世界大约有70多个国家或地区的公共服务广播电视依赖收视费。它们认为商业广告是公共广播电视的腐蚀剂,将导致公共广播电视的堕落。英国的执照费是通过法律形式强制收取的,增长幅度与物价水平相挂钩。近年来,BBC实行了国内与国外分开运营的体制,国内实行公共服务模式,运营经费主要来自收视费,同时出售节目获取部分收入。服务国外的频道实行部分有偿服务,为BBC外延式发展奠定了基础,2010年BBC的总收入为47.9亿英镑,其中执照费收入为34.47亿英镑,其他收入为13.43英镑。日本的执照费则是依靠道德力量制约。收视费是日本广播公司主要经济来源,占了全部经济来源的96%以上,余下的部分来自节目内容出售等方面的收入。NHK制订好收支预算和事业计划后先是交邮政大臣,然后国会讨论通过。2010年日本NHK的总收入是6655亿日元,其中执照费的收入是6533亿日元,其他的收入是122亿日元。以执照费为主的国家还包括挪威、瑞士、瑞典、丹麦等。

  2.以德国、法国为代表的执照费和广告费为主的收入模式

  德国《广播电视州际协议》第13条第1款规定:“公共广播的财政来源是视听接受费、广播电视的广告收入和其他的收入,视听接受费是最优先的财政来源。”但商业广告的收入只占2%左右,《广播电视州际协议》中规定:(1)德国公共广播包括ARD和ZDF一年内广告播出时间每天平均不得超过20分钟,每天的播出上限为25分钟;(2)每晚8点后,周末和法定假日均不得播出广告;(3)广告应和节目明显区别,不得插播在节目中②。法国认为商业广播电视公司不能简单地把自己看成纯粹的商业企业,而是看成具有公关服务功能的机构,必须承担一定的公共服务义务,以期促进广播电视节目更加多样化、质量更高、法语以及法国文化更广泛的传播。法国公共广播电视70%的经费来自收视费,其余的来自商业广告收入和赞助节目的收入,这就决定了法国公共广播电视机构的多样性以及经费来源的多样性。

  3.以加拿大、澳大利亚为代表的国家财政资助为主、广告费为辅的收入模式

  这种体制称为具有公共成分的商业广播电视或者公共成分的国营广播电视。CBC成立于1936年,目的是保护加拿大的政治、文化和民族传统,抵制美国商业广播电视的影响,加强民族特色和认同感,由英语、法语两个广播电视系统组成,同时播出八种土著民族语言节目。2010年CBC的总收入为17.1亿美元,其中国会财政拨款10.18亿美元,广告收入3.09亿美元,其他的融资和专业频道服务收入2.58亿美元,分期返还的延期资本投资收入为1.25亿美元,其他经营收入的明显增加弥补了运行经费的短缺③。ABC日常运行的经费主要来自政府财政拨款,其余来自服务收入。2010年ABC的总收入是10.99亿美元,其中政府的财政拨款是9.15亿美元,产品销售和服务收入为1.51亿美元,还包括资产处理和利息等其他收入④。

  4.以南非、西班牙等为代表的广告费等经营性收入为主的商业主导的公共广播电视,执照费和财政拨款占很少的比例

  南非广播公司通过其三个电视频道覆盖了全国80%以上的地区,第二频道履行公共服务义务,第一频道和第三频道按照商业电视台运作。依据法律,公共服务广播电视台必须提供所有官方语言的、高品质的节目,以期达到既促进南非的国家统一、文化融合,也反映南非语言及文化多样性的目的;必须提供面向儿童、妇女、残疾者的教育性节目等。但是收视费只占南非广播公司总收入的14%左右,大约10%来自公共财政拨款,余下的76%来自广告和其他商业经营收入。

  5.以美国为代表的社会捐赠、国会拨款以及经营性创收等多元化的收入模式,这种收入非常不稳定

  美国公共广播服务公司于1967年根据《公共广播法》成立,其职责是促进满足公共利益需求的公共广播和公共电视的发展,通过资助降低节目(特别是面向儿童和少数民族的节目)创作的风险,实现其教化、普及教育和传播文化的目的。目前,它的财政收入主要来自个人捐资、公共财政拨款和节目销售收入,每年大约70%以上直接资助上千家地方公共广播电视机构制作节目。美国公共广播服务公司2009年的总收入是5.03亿美元,比2008年减少0.9亿美元,其中捐助达到2.29亿美元,会员费为2亿美元,联邦补助0.53亿美元,录像收入0.37亿美元,还有版权和投资回报等⑤。

  三、多维视域中的公共服务价值

  数字时代,频谱资源不再稀缺,有线电视、卫星直播电视层出不穷,加上商业电视的竞争,公共广播电视面临收视份额降低、财政拨款减少等困境,特别是在新公共管理理念的指导下,受众变为消费者,公共利益让位于商业利益,公共广播电视甚至面临着商业化、私有化和产业化的危险。下面本文将从三个视域探析数字时代的公共广播的价值,认为公共广播仍然是提供公共服务的主体,不仅是弥补市场失灵,而且是维护公民利益和社会福利的最优选择。

  从经济学角度看,首先广播电视是准公共产品,具有非排他性和非竞争性,如果由市场提供就会经常出现“搭便车”现象,收费成本巨大,造成受众减少,社会福利减损,而公共部门提供则能够达到帕累托最优。其次,广播电视产品初始制作成本很高,但是复制成本很低甚至为零,边际成本很低,边际收益却不会减少,公共提供不会造成数字鸿沟,确保高质量的、多元化的公共服务质量和水平,维护公共利益。再次,广播电视具有外部性、信息不对称和垄断性的特点,如果没有激励和规制措施,市场提供则可能出现外部不经济、有损公共利益的情况。从这个角度说,公共广播电视是资源配置的最佳选择,也是社会福利最优化的制度设计。以BBC执照费和订阅费为例,有学者调查后认为,订阅费比起执照费每年将损失5亿英镑的收入,而且可能造成质量的下降,整个社会将损失3亿英镑的消费福利⑥。这说明作为公共产品的广播电视节目,不同的收入方式造成的社会福利和满足社会需求是不同的。事实上,一些国家的公共广播电视在数字化进程中,仍扮演着主导者的角色,重新固化公共广播电视的核心职责和使命。如BBC占领了数字地面电视市场,提供免费的Freeview公共服务;德国公共广播电视机构ARD和ZDF在1996年就建立了数字公法电视台,制定了不加密和不收附加费的原则,提供广泛的数字内容节目。

  从社会学角度看,非商业非政府的公共广播电视把受众看成市民或公民,维护受众的公共利益,建构公共领域;而商业广播电视把受众看成消费者,维护的是商业利益,把受众的注意力资源卖给广告商。所以被称为“公共良心”的公共广播电视,不仅弥补了市场失灵的缺点,而且肩负着造福人类的历史使命,公共服务功能不仅体现了消费价值,而且体现了公民价值和社会价值,它不像商业广播只满足特定部分人群的需要。公共广播满足不同民族、种族、城乡、性别、年龄、地域的公众需求,特别是残疾人、老人、儿童、农民等特定群体和特殊人群的需求,让所有公民享受广播电视信息、教育和娱乐节目;丰富性价值,充分的新闻、教育和娱乐等节目,客观报道新闻和确保公共事务的新闻的比重,使公民掌握足够的信息;多样性价值,保持信息和观点的多元化,构建公共领域,建构民主讨论的平台,促进社会多元化而实现平等和谐,加强民族特征和社区的认同感,增强社会凝聚力;优质性价值,由于不受收视率和广告的影响,可以提供高质量的文化、戏剧、艺术和音乐作品,促进文化繁荣,提高公民的文化素质,给予戏剧、音乐、电影等各类先锋性艺术作品和另类文化展示的空间,发挥公共服务的外部正效益。

  从管理学角度看,政府的职能就是提供公共产品和服务,作为准公共产品的广播电视,由谁提供、怎样提供?到底是政府、市场还是社会满足受众对广播电视公共需求?这是制度设计问题,要考虑管理成本与交易成本、市场失灵与政府失灵。西方管理理念经历了老公共行政、新公共管理和新公共服务等三个阶段。第一个阶段奉行“凯恩斯主义”的管理理念,主张国家垄断公共服务的提供,通过官僚体制来提供公共产品,这时候主要实行公共广播垄断体制。第二个阶段奉行新自由主义和企业家政府,放松规制,主张由市场提供公共产品,世界公共广播电视就出现了私有化、商业化的趋势,改变垄断带来的效率低下和缺乏竞争等弊端,从“公众至上”向“消费者至上”转型,垄断的公共广播电视体制向双轨制和多元化方向转变。新世纪以来,第三个阶段奉行新公共服务理念,注重社会公平,尽可能在市场动力的基础上重视社会福利机制。新公共服务理念包括公共利益是目标而不是副产品,为公民服务而不是为顾客服务,公民利益和公共服务比效率与企业家精神更重要,不是提供顾客服务而是民主,重视人而不是重视生产率⑦。在新公共服务理念的引导下,很多国家普遍反思放松规制、市场化和私有化的弊端,在放松经济性规制的同时,加强了社会性规制。公共服务是质化的,而不是量化的,社会价值和民主价值不可忽略,因此要改善公共服务的质量和水平,完善多元化的财政来源,而不是弱化公共广播电视。

  目前,我国正在进行文化体制的改革,2003年国家首次提出公益性文化事业和经营性文化产业分类运营的方针。发展公益性事业基本思路是政府主导,增加投入,转换机制,增强活力,改善服务,实现和保障广大人民群众的基本文化权益;发展经营性产业的基本思路是创新体制,转换机制,面向市场,壮大实力,满足人民群众多方面、多层次、多样性的精神文化需求。对于我国广播电视来说,构建公共服务体系是当前的一个战略任务,世界各国的多样性的公共广播电视体制和多元化的收入模式,对于我们来说有着参考价值。无论如何,全部依靠广告等经营性收入的广播电视体制,其商业性的趋势不可避免,而实现公共服务事业和商业性产业分类运行,或者加大公共服务基金和产品的投入,平衡公共利益与商业利益,将是必然的选择。

  注释:

  ①陈中原:《世界公共服务传媒管理体制浅析》,见郑保卫主编:《新闻学论集》(第22辑),经济日报出版社,2009,第226页。

  ②Schulz,Winfried."Public—Service Broadcasting in the Federal Republic of Germany".In Jay G Blumler & T.J.Nossiter(ed)(1991)Broadcasting Finance in Transition,Oxford University Press.p.266.

  ③http://cbc.radio-canada.ca/annualreports/2009-2010/pdf/AR0910_e.pdfp.45.

  ④http://www.abc.net.au/corp/annual_reports/ar10/pdf/ar2009_10_financial_statements.pdf p.170.

  ⑤http://www.pbs.org/about/corporate-information/financial-highlights/.

  ⑥Simon Terrington & Caroline Dollar.(2005)"Measuring the Value Created by the BBC".In David Levy.Can the Market Deliver?,John Libbery Publishing.p.77.

  ⑦[美]珍妮特.V.登哈特、罗伯特.B.登哈特:《新公共服务:服务,而不是掌舵》,丁煌译,中国人民大学出版社,2010,第31页。

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