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互联网电视的规制及其政策张力
来源:网络转摘 作者:赵瑜 点击:13368次 时间:2017-01-12 16:01:34
  继《持有互联网电视牌照机构运营管理要求》(181号文)、《关于进一步完善网络剧、微电影等网络视听节目管理的补充通知》、《关于进一步落实网上境外影视剧管理有关规定的通知》、内部通报7家互联网电视集成播控牌照方违规行为、封杀互联网电视81个非法应用之后,2015年10月底,最高人民法院、最高人民检察院、公安部及新闻出版广电总局四大部门联合发布《关于依法严厉打击非法电视网络接收设备违法犯罪活动的通知》(229号文),“从维护国家安全和社会治安秩序的大局出发”,严厉打击非法电视网络接收设备。

  自2014年,国家新闻出版广电总局对互联网电视规制日趋严厉,不仅频繁发布禁令以重申181号文的规制权威,还从联合执法部门入手实质性升级部门规范性文件的法律位阶,提升自身管理行为的法律震慑力。互联网电视为何如此触动行业主管部门的神经?一系列几近运动式的行业整肃行为在与哪些行动者进行博弈,其间的规制张力从何生发?

  本文将回归互联网电视技术生发的历史脉络,探寻相关行动者的利益与立场,从而寻找回答上述问题的线索。

  一、互联网电视的发展历程

  互联网电视是基于广播电视网、电信网和互联网三网融合的新型视听服务,在国内的政策语境中,指以电视机为终端的基于公共互联网传输的视听服务。

  互联网电视业务设想至少可以追溯到1999年微软提出的维纳斯计划。在当时人机交互技术和网络传输速度的限制下,维纳斯计划失败了,但是这一计划的主导思想——基于电视机终端开展互联网娱乐业务——被保留下来,并衍生出Xbox游戏机。2007年,以Hulu为代表的OTT视频提供商在美国崛起,通过机顶盒或有互联网功能的电子消费品在电视端提供免费的互联网视频业务。①同年,苹果公司推出Apple TV,2010年谷歌推出Google TV,将安卓系统引入电视机终端。

  几乎在苹果公司推出电视盒子的同时,国内的电视机生产厂商开始智能电视研发。2009年初,TCL、长虹、海信、创维等先后推出互联网电视机,互联网电视机及其后的智能电视、云电视等迅速成为国产电视机的主流。至此,可联网电视机为中国消费者所熟悉,而这种服务体系对广电部门和电信部门都有不同程度的冲击,也对国家层面正在酝酿的三网融合战略提供了来自体制外的刺激。

  互联网电视渐成风潮时期,几大部委的工作各有重心,给互联网电视发展提供了空间。2008年、2009年正是广电部门数字电视整体转换的攻坚时期,在此期间广电部门刚刚与信产部、国家发改委在数字电视地面广播标准、手机电视传输标准问题上发生争吵;②数字电视推进速度缓慢、各地广电借机提价引发消费者不满的情况也引发主管部门关注。③当时除了全力推进数字电视业务,广电部门的规制重点更多聚焦于已崭露头角的视频网站,被业界解读为“国资令”的《互联网视听节目服务管理规定》于2008年颁布。

  囿于带宽和网速,互联网电视机和智能电视机当时并未从本质上威胁数字电视业务的拓展。国家广电总局在2010年颁布《互联网电视内容服务管理规范》和《互联网电视集成业务管理规范》,其管理思维更多的是在延续《互联网视听节目服务管理规定》所确立的市场准入制(牌照制),而对硬件设备商自建内容服务平台、电视机可连接公共网络、互联网电视兼容直播电视等问题上并未采取严厉态度。抢占内容主导权、观望技术发展,是上述规范性文件所传递的信息。

  20世纪末以来的10多年间,中国的电信业市场经历了一个从行政性垄断到通过引入竞争而逐步实现市场开放的过程。④2008年国务院提出电信重组方案,中国电信收购中国联通的CDMA业务,中国联通与中国网通合并,中国铁通并入中国移动,形成三足鼎立的全业务竞争格局。⑤加之2008年大部制改革,裁撤信产部、新建工信部,整个电信行业的精力多聚焦于行业整合和内部重组。因此虽然智能电视机的研发与电信部门力推的IPTV产生业务重叠,但相关服务却无法绕开电信机构提供的宽带服务,对促进宽带普及尚有积极作用。因此,电信机构对此互联网电视的发展持有相对中立的态度。

  2010年国务院常务会议正式提出三网融合时间表,IPTV等业务作为试点业务获得国家政策的支持。基于公共网络的视听服务也伴随着相关业务的推进,游离于监管之外,获得巨大的生存空间。据媒体报道,截至2014年9月,全国OTT机顶盒出货量超过4500万。⑥其中,没有硬件授权和内容版权的山寨盒子全面兴起,甚至成为2013年度互联网电视机顶盒出货的主力军,份额高达80%以上。⑦这一产业发展趋势不仅直接威胁到广电部门的集成播控权,直播海外频道、传播色情内容、非法聚合视频等关乎文化安全和产业良性发展的恶性竞争举措,最终引发国家规制的全面进入,产业链的各个环节都受到冲击。

  二、互联网电视的行动者分析

  互联网电视的产业链构成包含内容提供商、内容集成播控方、传播渠道、硬件设备商和用户。在实际运营过程中,广电系企业、互联网运营商、互联网企业以及电视机(机顶盒)硬件生产商是其中最主要的行动者。源自视听传播服务的特殊性,近年来规制者与产业行动者在产业振兴、文化安全和公共利益等话语体系中,进行了错综复杂的博弈。

  (一)国家战略

  以美国克林顿政府在上世纪末全力推动的信息高速公路建设为开端,各国在宏观战略层面日益关注信息产业对整体经济发展的促进作用。研究发现,移动电话普及率每提高10%,发展中国家经济增长提高0.81%,发达国家经济增长提高0.60%(Qiang et al.,2009)。2008年金融危机后,全球主要经济体陆续推出连通美国、数字英国、U-Japan等电信基础设施刺激计划,很大程度上引发了全球电信基础设施投资浪潮。

  受美国《1996电信法案》启发,国务院办公厅在1998年发布《印发国家广播电影电视总局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》,提出将广播电视传送网络的技术管理和行业管理交由信产部。在实际操作中,广电和电信两大部门冲突不断,“甚至出现了互剪电缆、流血冲突这样的你死我活的低层次野蛮竞争”。⑧于是在1999年,出于安全传输等方面的原因,国家出台了《关于加强广播电视网络建设管理的意见》(82号令),确立了两大部门长达十年的分业运营格局。

  从2004年开始,国家广电总局全力推进数字电视,而电信部门也开始涉足IPTV,两个产业都表达出双向进入的强烈意愿。2010年1月,国务院常务会议正式提出三网融合时间表,5年内共计54座城市进入试点。2015年9月,国务院办公厅印发《三网融合推广方案》,标志三网融合试点阶段结束。

  国家宏观战略层面日益清晰的管理方向是,大力发展信息网络建设,全面服务经济发展;与此同时,业务融合所产生的网络信息安全也日益得到国家高层的重视,中央网络安全和信息化领导小组成为统筹信息安全的最高指挥部门。《三网融合推广方案》强调了内容管理和渠道管理的分工,表明国家高层基于视听服务的特殊性,其三网融合方案强调产业分工而非同业竞争。

  这一顶层设计符合国家利益,但违背了两个部门对等进入的初始意愿:广电网缺乏资源整合为国家第四张全业务电信服务网,而电信部门圄于文化安全问题无法获得集成播控权。在具体业务开展过程中,部门本位主义引发部门对峙。

  (二)部门利益

  互联网电视规制涉及的国家党政部门众多,国家新闻出版广电总局、工业和信息化部和中共中央宣传部是其中比较突出的行动者,特别是前两者,在三网融合政策制定中多次交锋。

  国家新闻出版广电总局的职责是在“把握正确的舆论导向和创作导向”基础上,统筹规划新闻出版广播影视事业和产业发展。作为传统媒体的行业主管部门,其管理职能具有双重属性:意识形态管理和产业管理。在广播电视数字化和互联网化的过程中,意识形态管理功能日益成为该部门争取话语权的政治合理性来源。

  2003年国家广电总局希望通过有线电视网数字化改造,跻身国家信息化战略前端阵地,提升行业产能。内容、渠道、用户一手抓,建立自给自足的封闭型产业链,是广电系的原初计划。

  2010年前后逐渐流行的智能电视机、互联网电视盒子,让广电总局感觉到了威胁。特别是这一服务给视频网站提供进入家庭客厅的通道,不仅绕过广电系统的集成播控权,还以海量的视频点播内容,降低传统电视台的吸引力。这是一个可以完全绕开广电系统渠道管控的替代性视听解决方案,可以说,如果丧失了集成播控权,互联网电视产业规模越大,对广电机构的伤害也就越大。其中出现的舆论导向问题、内容格调问题,乃至盗版和系统安全问题,也易使国家广电总局受到党政领导人的问责。由此不难理解,广电总局缺乏推动互联网电视发展的内驱动力。

  2014年由全国“扫黄打非”工作小组办公室、国家互联网信息办公室、工业和信息化部、公安部四个部门共同执行的专项整治运动——“扫黄打非·净网2014”出台,广电总局同时整顿互联网电视,既体现了部门存在感,也为广电行业争取到发展窗口期。

  工信部管辖的产业涵盖面广,与互联网电视相关的,至少包括硬件设备生产商、电信运营商和互联网企业。各个产业的发展态势和侧重点各有不同,从主管部门角度,优化产业结构、提高产能,充分发挥市场机制配置资源的决定性作用,保证其中国有资产部分增值保值是管理重心。

  在三网融合过程中,工信部和国家广电总局都没有从产业合作的角度切入这一战略,仍然希望各自建立封闭的产业链,攫取对方行业利润。在有线电视网和基础电信网融合的过程中,不仅广电部门频设障碍,电信主管部门也不断阻止、拖延广电网进入数据传输业务和宽带业务。工信部强调电信系统的技术能力优于广电系统,国家直接投资广电有线网双向改造属于重复建设,无法实现社会福利最大化。而一旦缺乏国家层面的直接投资,仅凭各地有线网络公司和地方政府,碎片化的有线电视网迟迟无法融合成一张连通全国的双向化通讯网络。与此同时,电视设备生产行业产能饱和、转型升级需要迫切,工信部作为行业主管对智能电视机、互联网电视盒子亦有一定的行业保护倾向。在广电部门打击山寨盒子和非法硬件过程中,工信部立场消极,客观上增加了广电部门管理难度。

  2015年,中央将信息化推进、网络信息安全协调等职责划给中央网络安全和信息化领导小组办公室(国家互联网信息办公室),工信部的网络信息管理进一步去意识形态化。这一方面体现出意识形态管理工作重要性的提升,另一方面,产业部门与附着其上的内容管理工作分离,也是管理权威的进一步碎片化,部门利益的协调难度将加大。

  (三)产业行动者

  与美国依托互联网企业推动互联网电视的情况不同,中国互联网电视服务最初由电视机生产厂商推动。据工信部运行监测协调局在2015年2月发布的数据,2012至2014年,电视机平均尺寸不断提高但平均单价基本处于同一水平。2014年行业平均利润率为3.4%,低于电子制造业平均水平1.5个百分点。⑨2014年,长虹、海信、创维、TCL、康佳五大国产品牌占有的超高清电视的全球市场份额达80%。⑩这说明电视机行业已充分竞争,利润微薄,通过“智能+互联网”与产业链上下游结成更为紧密的联系,是各大厂商的主要战略。(11)

  2010年广电总局出台《互联网电视内容服务管理规范》和《互联网电视集成业务管理规范》两份文件,废除了硬件设备厂商自建内容集成播控平台的合法性,要求现有系统与合法牌照方交接。其后的181号文,进一步强调集成播控牌照和内容服务牌照的核心作用,并将此权力牢牢掌握在广电部门手中。虽然硬件厂商仍然通过开放USB接口、提供APK下载渠道等方式,方便用户绕过集成播控方的内容管控,但从2010年开始,硬件商已经丧失了进入内容播控领域的合法性,与广电系统合作是唯一的方式。

  181号文确立了广电系统企业在互联网电视领域的内容垄断地位,特别是未来电视、百视通、芒果TV、华数、南方传媒、CIBN和银河电视七家集成播控牌照方,被赋予垄断经营地位。但广电系在获得这一资源之后并没有迅速垄断互联网电视产业,其间深层次的矛盾蕴含于中国广电的发展模式和资源配置模式之中。

  1983年全国第十一次广播工作会议提出中央、省、市、县“四级办电视、四级混合覆盖”的建设方针,这一政策快速促进了各地广播电视台的建设。但四级办台模式固化后,其计划经济烙印和画地为牢式的传媒结构规划,被人讽刺为封建“采邑制”结构。(12)1999年广电总局推进“二级办台”,宣布县级不再完整自办电视频道。但这一政策因地方政府反弹较大,没有获得落实。于此我们可以清晰地观察到广电市场格局中,中央意志和地方利益间微妙的张力。作为党的喉舌,各地媒体在政治上必须与党中央无条件保持一致,但是在市场层面,因为各地切实投入了财政和行政支持,中央不可能仅靠一纸文令收编市场。

  根据中国文化与经济社会发展统计数据库,2014年中国广播电视总收入3635.51亿元,电视节目综合人口覆盖率98.6%,公共电视节目套数3329套。这是一个庞大却碎片化的市场,即便广电总局为本系统争取到排他性的内容经营权,但这个碎片化系统中的单一行动者并没有真正协调全行业的能力。

  与此同时,广电总局依据行政资源配置广电资源的管理模式,实际更加深了这个市场的割裂程度。目前的集成播控七大牌照方,三家是中央级媒体,四家是省级媒体,(13)大量的地市级广电机构被排除在外。而即便是这部分利益既得者,也存在一定程度的不对等性。IPTV发展过程中,广电总局强制要求建立二级播控平台,让中央级牌照方实际获得了更大的权力。这一前车之鉴,加大了地方牌照方对中央级牌照方的戒心。

  除此之外,广电系统还习惯以赋予行政垄断地位补贴体系内企业,而非产业最需要的直接投资。从数字电视转换开始,广电总局缺乏直接补贴系统内企业的能力,寄希望于企业凭借行政垄断地位自我获取发展资源。在传播渠道高度竞争的今天,广电系企业即便把持了电视机端口的内容集成权,但若缺乏资金打通上下游产业进行跨屏传输,所谓的垄断地位不过是沙上城堡。

  与中国广电产业投资主体复杂、所有权碎片化的情况截然相反,在国家支持下,我国已建成固定与移动并存、地面与空间互补,覆盖全国、通达世界的公用电信网。

  电信行业具有自然垄断性质,其根源在经济学文献中被总结为规模经济、范围经济或成本次可加性。(14)中国基础电信业务长期由中国电信公司独家垄断经营,垄断定价催生了高额的电话初装费、移动通讯费和国际长途费。随着自然垄断产业的发展,从上世纪末开始,西方发达国家多以放松管制、引入竞争的方式优化产业结构,最大化社会福利。经过政企分开、拆分重组,我国形成中国电信、中国移动、中国联通三家具有全业务牌照运营商竞争的局面。

  电信公司曾经推出过“互联星空”业务,通过SP外包等方式提供视频增值服务。其后中国电信和中国联通推进IPTV,其初衷除了通过提供增值服务增加盈利渠道,更重要的还在于发展主营业务——宽带业务。2015年,三家基础电信企业固定互联网宽带接入用户总数达2.13亿户。8M以上、20M以上宽带用户总数占宽带用户总数的比重分别达69.9%、33.4%,比上年分别提高29、23个百分点。(15)对网络视频服务的市场渗透率提升,功不可没。

  2015年中国固定电话用户数和移动电话通话时长都有下滑,电信企业也面临被管道化的危险。但鉴于目前宽带业务仍有空间,OTT业务(如微信)和互联网电视服务对消费者提高家庭带宽仍有促进作用,电信系统对业已威胁其通讯服务的OTT服务商仍然采取容忍态度。至少在互联网电视业务中,电信企业没有为保护IPTV业务而与互联网企业产生激烈对峙,其立场和姿态较之广电系统,超然许多。

  在互联网电视产业中,目前真正产生巨大利益冲突的是广电系统与互联网企业。BAT皆已进入网络视听行业,他们参股或直属的爱奇艺PPS、优酷土豆、腾讯视频已是行业领导品牌。此外,乐视的全产业链模式,小米的智能家庭计划,包括阿里系入股华数、生产天猫魔盒,展示了互联网企业凭借资本优势、技术优势,打通互联网电视上下游产业链的意愿和实力,对传统广播电视行业产生巨大的冲击。

  互联网企业的盈利模式使得他们无需过于重视某一产品或服务的即时盈利能力,进而颠覆传统产业运营模式。作为国内第二个上市的视频网站,优酷上市第二日的市值一度达到43.6亿美元,不久又与土豆网合并,成为中国最大的视频网站。优酷土豆2013年净亏损9590万美元,2014年净亏损1.43亿美元,而2015年上半年的亏损就达到了1.387亿美元,接近2014年全年。(16)居高不下的内容成本和相对单一的收入来源是其中的关键问题。类似的亏损对于任何一家广电系企业来说都是难以想象的,国有企业年度经营业绩考核压力促使广电企业更加青睐短期盈利性项目。面对互联网企业破坏式创新的运营模式,广电系除了利用政策优势减缓对方发展速度,甚至迫使对方与自身利益捆绑,是理性却违反市场原则的方式。随着“互联网+”战略赋予互联网企业更多的政策空间,广电系除了始终强调文化安全的重要性之外,很难整合更加广泛的行政、法理乃至民意资源予以对抗。网民对快播审判案的评论,以及文化部开通微博账号却意外骂声一片,都体现了民意对日趋保守的视听管理政策的反弹。

  三、互联网电视的规制困境

  公共政策往往充满价值冲突和试图影响政策目标的行动者。在互联网电视产业和国家规制的博弈中,国家战略、部委利益、产业行动者和消费者皆深度卷入。一般而言,政策文本落后于产业实践是公共管理的通则,但是互联网电视的规制,却出现政策文本的高度时效性,其中以国家新闻出版广电总局为代表的内容规制者,从2010年至今,规划了日益严密的管理框架。

  日益升级的行业规制恰说明既往政策规约主要行动者的力不从心,其间的政策张力,或者说管理难度,既蕴含于广播电视行业本身,也内嵌于中国固有的政策制定模式、国家规制方式与新媒体特质的深刻矛盾。

  (一)碎片化的广播电视市场缺乏核心资源主导互联网电视竞争,行政主导、文化安全为先的规制思维,并不能实质解决市场整合问题

  在互联网电视规制中,广电系作为重要的博弈一方,往往被视为一个统一的整体。与电信行业一致,广电行业也具有自然垄断倾向,即固定成本极高而边际成本较低。但与电信系统只有三家运营商的现状不同,广电系统被行政壁垒分割为约3000个频道,呈现资源碎片化的情况。

  百视通作为广电系企业,2005年在各地推广“广电集成播控,电信负责传输”的上海模式时,遭遇地方广电系统顽强抵抗。(17)地方广电态度强硬,在于IPTV影响了他们最核心的利润来源——收视费。长期的市场分割,使得他们没有通过市场原则解决问题的能力。而长期与主管部门形成的合作、对抗并存的微妙状态,既让它们无法获得经济自主权,也给它们以此为借口要求主管部门维护其垄断利益的合理性。即便是百视通这样的合法牌照方,也无法打破这一政治经济利益格局。

  在经济转型的过程中,市场分割扮演了对国有企业进行隐性补贴的角色。(18)历史形成的四级办台制度逐步刚性,使得广电机构错失整合市场的最佳时机,而行政保护所形成的隐性补贴也让地方广电没有主动变革的内驱动力。长此以往,中国广电成为一个同质化产能过剩的市场。

  按照国家三网融合战略,以及国家广电总局的规制思路,广电系可垄断视听内容资源,从而位于整个产业链利润最为丰厚也最为安全的区位。但是在制播分离的行业背景下,市场体制对内容资源的配置起决定性作用,行政力量并没有左右内容市场交易的权力。换言之,在聚合视听内容时,广电企业和互联网企业、电信企业是平等的,价高者得。而碎片化的市场结构,让单一广电企业在与大资本支持的互联网企业竞争时,缺乏优势。仅仅赋予部分广电企业集成播控权并不能从根本上改变现状。

  广电系统不是没有认识到问题的严峻性。二级办台、集团化和频道专业化等指令,曾希望以行政手段改变市场结构、整合资源,避免低水平重复建设。但这些指令不仅遭遇地方行政的抵制,也因其带有明显的媒体市场化痕迹与党管媒体原则产生微妙的张力。“在法制不健全的中国,某些政治权力常常凌驾于政策乃至制度之上,利益集团将精力用在疏通与这种政治权力的关系,以免除规制对自己的约束。”(19)“看得见的手”频频出手,最终阻碍了“看不见的手”润物细无声。

  互联网电视给广电市场带来又一次整合市场的机遇,国家广电总局曾经清晰地认识到集成播控牌照不能超过3张,最终各方利益博弈将这一数字扩增到7张。政策性市场垄断地位本身不能遏制市场分割,所有制结构的转变才可能。如果广电市场最具有话语权的部分仍然掌握在“事业体制”部分,“企业运营”部分就既没有动力也没有能力改变现行体制结构。

  归根结底,广播电视市场的垄断程度远远不及电信产业或IT产业,后两者真正具备大资本和国家战略支持,在产业分工过程中,如果广电系统不能真正掌握服务的流量入口,电视机终端控制权的丧失不过是时间或者形式的问题。

  为避免被边缘化,广电主管部门频频祭起封杀大旗。“当前高度重视意识形态安全的政治生态,构成了推动传统媒体和新兴媒体融合发展政策选择的政治环境基础”。(20)这给国家广电总局争取到了话语权,拥有了相对强势的地位。但是,在政策制定过程中,将意识形态管理和产业管理混为一谈的规制模式,无助于良性机制的产生。目前互联网电视产业规制出现的“上有政策、下有对策”,恰是明证。

  (二)“碎片式威权主义”的政策制定框架,加剧了主管部门的各自为政与资源争夺,与互联网时代的产业发展要求大异其趣

  碎片式威权主义(Fragmented Authoritarianism)一直是西方关于中国政治制度研究的核心概念。该理论认为,改革开放之后中国加强了政治去中心化倾向,条块分割管理模式、部门本位主义、地方主义促生了一个协商式政体(Lieberthal,1992)。

  碎片式威权主义给不同的政策倡导者(policy entrepreneurs)(21)提供了进入政策制定框架的空间。根据Andrew Mertha(2009)的研究,近期中国存在三种主要的政策倡导者,政府官员、媒体从业者和非政府组织,其中政府官员对政策议题的走向具有最直接的发言权。如果某一政策涉及不同的职能部门,部门职能定位会给政府官员反对政策议题提供政治合理性。丧失话语权等同于部门软弱,甚至会被贴上无用的标签,这将在精兵简政的大背景下给部门生存造成阴影。

  三网融合之后,工信部所辖信息产业和国家广电总局所管理的内容产业,“由产业间分工(Inter-industry division)走向了产业内分工(Intra-industry division)”(22)。无论从国务院的三网融合设计初衷出发,还是从进一步满足民众信息消费权利入手,两个部门应该发挥各自产业优势促进分工合作。但如Lieberthal所指出的那样,在“碎片式威权主义”的政策框架内,政府部门具有自立自足的倾向,在政策制定过程中不断强化、捍卫自身利益。(23)

  以三网融合战略为例。作为国家既定战略的三网融合计划迟迟不能出台,其中一个突出问题就是广电系统与电信系统对集成播控权的争夺。据传2010年5月下旬,《三网融合试点方案》第三稿中电信获得了部分内容播控权。然而,在重新修改送审的试点方案第四稿中,广电不仅收回了第三稿中的影视内容播控权,还将EPG的内容权限也一并收回。(24)国家广电总局坚持由熟悉意识形态管理的广电部门完全掌控视听内容审核符合国家战略需要。特别是在引导舆论方面,广电系统的表现明显优于电信系统,互联网涉黄就是电信系统管控不力的典型表现。(25)其实,从国家利益最大化的角度出发,通讯产业和内容产业通力合作才是互联网电视快速发展的保证。但是相关部委在狭隘的“守土有责”思维模式下,各自寻求政治盟友和官方话语资源,最终影响了社会福利最大化的形成。

  中国互联网电视的应用与推广,始终内嵌在国家战略层面的三网融合、文化体制改革和意识形态管理几个维度之中,其政策空间的割裂程度远远超过一般所认为的广电、电信部门对峙。在这一过程中,国资委、国家发改委、中宣部都在以不同的形式影响议题走向。国家宏观政策在促进经济发展、增加社会福利和保证文化安全几个政策目标中出现阶段性侧重,从顶层设计角度就容易引发政策文本的混杂。

  作为“碎片式的威权主义”的重要一环,媒体报道及其与网民评论产生的互文作用,成为体制外的一种政策倡导力量。特别是网络媒体与互联网企业本身交织的关系,使得网络报道带有偏向信息产业利益的倾向性,进一步消解了规制的民意基础。

  “碎片式威权主义”理论展现出一个不同利益主体通过政治框架进行商榷的政策制定过程。这一制度安排创造了一个充满竞争的政治空间,以容纳不同利益主体的诉求,从而避免出现专断独行式的国家治理。但这一制度的破坏性在于效率损失,且若缺乏法律作为最终的调节底线,利益主体的竞争反而会导致损害公共利益的次优选择。至少在互联网电视规制过程中,各自为政的利益主体缺乏合作的机制,而碎片化的政治力量在现有体制框架下,亦缺乏足够的资源整合为更有效的管理框架,利益的割据与混战仍在继续。

  (三)互联网治理过程中市场与科层的双重失灵,需要国家层面发挥“网络治理模式”(network governance)平等、互利的原则,而非反之

  在“新古典国家”理论中,诺斯(1993)认为当制度的制定者是国家,制度制定时就存在两个目标上的矛盾或冲突:一个目标意在实现完全有效率的产权,进而使社会产出最大化;另一个目标则在于确立一套保证统治者利益收入最大化的基本规则。在诺斯看来,这种矛盾将造成社会总福利的损失。这种在制度制定层面,社会效用最大化和统治者效用最大化的矛盾被称为“诺斯悖论”。

  制度主义学派进一步指出,政策环境是一个复杂、动态、分化的环境,科层的协调已经失灵。荷兰学者克林等人认为,网络治理(network governance)是治理的新兴形式,在国家与私人部门相互依赖性增强的情况下,市场或科层都不被认为是治理的恰当形式。(26)

  “网络治理模式”强调的是自愿合作与自我约束。(27)其核心思想在于,没有任何国家或社会一方的行动者能够单方面地决定公共政策过程和治理过程,这些行动者需要形成合作关系,实现资源组合的优化,最终达成社会善治。

  “网络治理模式”是对全知全能型政府预期的否定,指出在一个日益复杂和动态的环境中,科层协调已经非常困难。(28)在中国互联网电视产业的发展与规制中,科层行动者遭遇到关键行动者缺失,行动者对共同目标缺乏承诺,以及管理信息收集困难等问题。

  在传统媒体规制过程中,因绝大部分产业行动者属国有企业或事业单位,规制与市场利益的张力虽日益紧张,却尚在可控范围。但在互联网服务中,数量众多的行动者和产品内容使事前内容审查制度失效,主管部门缺乏足够的政策工具维持原有规制路径。因此即便以国家广电总局为代表的科层行动者频繁出手,所起到的管理效应不过是“枪打出头鸟”或“杀鸡骇猴”式的威慑。

  视听服务带有公共服务的性质,参与行业主体的垄断性质,也易造成市场失灵的现象。在2012-2013年,国家广电总局的政策并未得到贯彻,互联网电视市场得到了几乎是野蛮生长的机会。但是在此期间,山寨盒子层出不穷,价格战此消彼长,市场效率低下。缺乏底线控制与自律精神的市场,也会对公共利益造成损害。

  尤为值得注意的是,互联网的双向传输特性给消费者赋权,在公共政策制定过程中他们不再沉默。在互联网电视规制中,盒子用户对国家规制缺乏认同感,并在网络世界公开表达异见。持续漠视这部分公众意见,加大了国家规制与民意的摩擦系数,这最终并不符合国家利益最大化的要求。

  “网络治理模式”中所指称的网络既不是市场,也不是科层,而是处于自愿与强制之间的一种中间体或糅合体。网络处于市场和科层之间,或者说,网络是市场与科层的重叠。互联网电视涉及的行动者诸多,各行动者所处行业的规制模式各有特点,市场动态平衡状态的达成,需要在市场准入政策发挥作用的前提下,由行动者之间结成平等、自愿的合作。一旦行动者之间形成资源依赖网络,面对危害市场平衡的行为,如盗版、色情和非法内容,相关行动者自然会通过自律和他律结合的方式以维护市场稳定。

  但若国家层面始终在社会效益最大化和自我利益最大化之间产生犹疑,并以行政强制手段规训市场利益,只会进一步加剧市场行动者之间的隔阂。在一个缺乏信任的市场,行动者之间很难产生平等、开放合作的意愿,而科层规制者急于改变现状的努力,产生的更多是与规制初衷违背的规制效果。

  因此,互联网电视规制的破题思路在于主管部门作为科层行动者确立市场准入机制和基本规制原则,在市场信任机制的培育过程中,开放场域让包括公众在内的多种力量进入规制空间,结成相互依赖的行动网络。目前的政策困境恰在于其封闭性,在一个单一行动者缺乏足够资源予以真正垄断的市场,拒绝其他力量与之形成更为良性的互动,实非明智之举。

  互联网电视给传统广电服务带来前所未有的开放性和共享性,有效地改善了消费者的视听体验。目前这一产业陷入规制与市场博弈的僵局,表面上看似乎是控制性较弱的传播渠道——网络——与国家规制之间的张力所致,实际这期间的主要困境在于三个具有自然垄断倾向的行业(广电、电信、互联网)产生服务交汇时,没有克服自身行业发展的路径依赖,从而导致社会整体福利受损。

  如果说三网融合中,广电系与电信系的权力争夺是矛盾的主要方面,在互联网电视领域,广电系与互联网企业之间的竞合变得更加显著。作为整体的广电系其实从不存在,内容资源作为互联网电视的核心资源,散落于所有制性质不同、行政地位各异的广电企事业单位中。而以行政力量主导配置广电资源的规制模式,加剧了该行业要素市场扭曲、资源错置和经济效率低下。当面对处于垄断竞争阶段的互联网企业和电信运营商,被管道化和资源空心化让各级广电机构忧心忡忡。近两年传统媒体广告收入持续的下降进一步加剧了行政主管部门以更加非市场化的方式干预市场竞争。

  其实仅从我国现行媒体体制和部门职能,国家广电总局以设置集成播控牌照和内容服务牌照的方式控制市场准入和竞争者数量,有其合理之处。如果说,目前存在制度结果背离制定者预期的情况,恐在制度“设计完备”、“标准唯一”、“选择充分”、“执行有效”(朱旭峰,2003)这四个核心原则中有所缺失。诚然,面对日新月异的互联网技术发展,传统规制的技术主义立法路径,即“根据特定传播媒介设定特定权利”(29)的模式已难以为继。也就说,在这样的背景下规制者很难做到“设计完备”和“选择充分”,但如果连“标准唯一”和“执行有效”也存在问题,就会因其歧视性政策引发其他市场主体的反弹。

  在新的历史条件下,公共政策的制定和执行是在互相依赖的行动者的网络中完成的。在这种情况下,如果过于注重政府单方面的作用,忽视政策行动者多层次性和异质性,必定会带来政府治理的失败。(30)更加应该引起重视的是,广播电视行业虽因行政垄断而拥有诸多优惠政策和隐性补贴,但若国家缺乏对此行业的直接投资,在设置行政垄断和市场壁垒的同时,希望市场自发自觉地达到资源的最优化配置,这不仅在经济学上无效,在意识形态管理上同样无效。

  ①栗蔚.探索OTT TV演进路线[J].电信网技术,2013(5),第50页.

  ②明叔亮.数字电视标准混战[N].财经,2007(15),第118-121页.

  ③相关内容可参见2007年《全国有线电视数字化进展的情况通报》和《广电总局关于进一步加强和规范有线电视数字化工作的通知》。

  ④朱旭峰.制度的预期与结果:中国电信业市场改革历程分析[J].管理世界,2003(10),第78页.

  ⑤郑世林、周黎安、何维达.电信基础设置与中国经济增长[J].经济研究.2012(5),第80页.

  ⑥方向.OTT受限,互联网电视路在何方?[N].人民邮电.2014-10-17(6).

  ⑦网易科技.广电总局与互联网电视之间的那些事儿[EB/OL].http://digi.163.com/15/0713/09/AUD6JU2N00162Q5T_all.html,20150713/20160301.

  ⑧黄升民.三网融合:构建中国式“媒·信产业”新业态[J].现代传播(中国传媒大学学报),2010(4),第1页.

  ⑨中华人民共和国工业和信息化部运行监测协调局.2014年彩电行业发展回顾及展望[EB/OL].http://www.miit.gov.cn/n11293472/n11505629/n11506323/n11512423/n11512603/n11930035/16470380.html,20150227/20160301.

  ⑩怡然.智能电视内容监管将成常态 亟需创新发展思路[EB/OL].http://otv.lmtw.com/vp/201506/118078.html,20150619/20160301.

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  (17)钛媒体.别了,黎叔的百视通[EB/OL].http://www.tmtpost.com/1385745.html,20150812/20160301.

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  (25)赵瑜.从数字电视到互联网电视:媒介政策范式及其转型[M].上海:复旦大学出版社,2015,第230页.

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  (28)鄞益奋.网络治理:公共管理的新框架[J].公共管理学报,2007(1),第90页.

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原文参考文献:

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  • [6]张海涛.以发展为第一要务 全面推进广播影视的数字化、网络化——在CCBN2003主题报告会上的讲话[J].现代电视技术,2003(4).
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