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学者介绍
作者简介:陈昌文,1966年生,安徽庐江人,历史学博士。长期从事出版事业,先后在江西人民出版社、人民教育出版社、中国出版集团现代教育出版社工作。现为现代教育出版社社务会委员兼教育教材分社社长、高等教育研究所常务副所长。多年来,担任策划、责任编辑的图书达四百余种。学术兴趣为中国经济史、城市史及出版史的研究。出版有《都市化进程中的上海出版业1843¬1949》,曾在《中国史研究》、《中国出版》、《学术月刊》等期刊发表《汉代城市规划及其城市内部结构》、《魏晋时期的出版业》、《近代上海出版业与都市社区的互动》等…
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陈昌文-北京
汉代城市的治安与组织管理
来源:网络转摘 作者:陈昌文-北京 点击:11731次 时间:2012-08-27 00:11:20

摘要:汉代是我国城市发展的一个重要阶段,城市管理已达到了较高的水平。在城市的消
防和治安上,加强预防,并采取一系列的具体措施;在城市组织管理上,加强户籍、卫生、
绿化工作,展现了汉代城市管理的独特风貌。

关键词:汉代 城市 消防 治安 城市管理


汉代是我国城市发展的一个重要阶段,城市的数量和发展水平都超过前代,而城市发展必然
带来管理水平的提高,管理措施的日臻完善。本文就现有文献、考古材料对汉代城市的管理
略予论列。
城市的消防与治安
1.城市消防
《汉书·五行志》云:“左氏传曰:宋灾,乐喜为司城,选使火所未至彻小屋,涂大屋,除
畚〓,具绠岳,备水器,畜水潦,积土涂,缮守备,表火道,储正徒。郊保之民,使奔火所
。又饬众官,名慎其职”。颜师古注曰:“司城,本司空,避武公之讳,故必其官为司城”
。司空似在先秦时期已负责消防、建筑。秦因周制,汉承秦制,当是负责建筑的官员同样负
有消防的任务。
汉代城市的消防主要由执金吾主管。执金吾原叫“中尉”,武帝太初元年更名执金吾。至东
汉,其任务是“掌宫外戒司非常水火之事”①。当火灾发生的时候,执金吾就要
组织补救
。尚书台的二千石曹”掌中者官水火”,中都官即驻在京城的各官府机构,它们的首长各负
责本部门的治安防火,但京城各署总的消防工作由二千石曹督管指导。
为防止火灾的发生,汉代政府颁有不少禁令。如《后汉书·廉范传》云:“成都民物丰盛,
邑宇通侧,旧制禁民夜作,以防火灾”。这从《秦简》中,也可得到证明。《内吏杂律》规
定,粮仓的修建要地点要远离居民住地,而且还要与饲草仓相隔离。四周围以高墙,在仓府
内不得居住无关人员。仓吏夜间熄灯时应灭掉附近的火源。对收藏器物和放置文书的机要室
,更是不准带人任何火种。夜间设有专人轮流值班看守,确保无任何火险后,才关闭门户。
白天令吏带人在府库周围巡察。新建官舍,也要远离这些地方,以防失火延及。
汉代还增置了一定的消防设施:其一是配备报警器具,在城中设立街鼓,在官府门前也建鼓
,如东汉延嘉八年,“是时连月火灾,诸宫寺如一日再三发,又夜有论言,击鼓相惊。”
②其二是备有扑火水源。如《后汉书·廉范传》云:“禁民夜作,以防火灾,而更相隐蔽,
烧者日属。范乃毁削先令,但严使储水而已”。用“严使储水”来应付火灾的发生。其三,
从《居延汉简》中可以看出,边塞守御器物中,都有消防用具,如汲器、汲水桶、长抖等,
这些虽非完全用于救火,但也是救火时所必备的消防用具。
火灾发生后,官府是要严厉追究肇事者和负责官吏的责任的。秦律规定:在居民区,如果居
民因失火烧及里门者,处罚一盾 ;如果烧毁城门者,要处罚一副铠钾。对因违反法令而导
致失火者,“官吏有重罪,大啬夫,丞任之”③,不但要处理直接责任者,就是有关官员
也要承担责任。在这方面,汉代的惩罚同样极严。如元凤四年,“五月丁丑,孝文庙正殿火
……太常及庙令丞郎吏皆劾大不敬,会赦,太常〓阳侯德免为庶人”④。〓阳侯德是因连
带责任而坐免的。可见,汉代对火灾的责任惩罚相当严厉。
2.治安管理
第一,严格把守城门,控制出入。汉代有专职官吏及士兵管理城门,于八校尉之外,设立城
门校尉,统领城门兵。《汉书·百官表》曰:“城门校尉,掌京师城门屯兵,有司马、十二
城门侯”。平时,负责管理与守卫,朝启夕闭,定时开关。《三辅黄图》曰:“汉城门皆有
侯,门侯主侯时,谨启闭也”。非常时期还增加屯兵,如汉武帝时太子叛逃,“置屯兵长安
诸城门”⑤。
城门把守极为严格。光武帝刘秀“尝出猎,车驾夜还”,守卫城门的官吏竟”拒关不开”
⑥。宫中门阁的控制更严,史载:“汉宫中谓之禁中,谓宫中门阁有禁,非侍卫通籍之臣,
不得亡入。”⑦
第二,建立禁夜制度。黑夜是罪恶的温床,为防止奸猾夜间作案,汉代禁止夜行。史载“(
彭祖)好为吏,上书愿督国中盗贼 ,常夜从走卒行徼邯郸中”⑧。不仅一般人不得夜行,
即使贵为将军亦不可例外。如:“尝夜从一骑出,从人田间饮,还至亭,霸陵尉醉,呵止广
,广骑曰:‘故李将军’。尉曰:‘ 今将军尚不得夜行,何故也!’宿广亭下。”⑨
夜里,城内有士兵巡逻,并有“击柝、击刁斗、传 五夜”的报更者⑩。当时的击柝也有
报警之用,如“豫图也重门击柝以待暴客”B11。在当时城市中,为保证夜间秩
序的安定,“禁民夜作”B12。一般情况下,捕吏夜间也不可随便入私舍。如:“捕
律:禁吏毋夜入人庐舍捕人,犯者其室殴伤之以毋故入人室律从事。”B13
第三,为了城市秩序的稳定,汉代禁止九聚饮洒。“汉律,三人以上无故九饮酒,罚金四两
。”B14只有到节庆之时,为显皇恩浩荡,才准大〓。甚至即合是遇上国之大事,也
不能会聚。如元狩 二年,“立皇太子……县乡即赐,毋赘聚。”B15
第四,重视狗的豢养和管理。狗在汉以前即作为食用,或用来维护治安。到汉代,比较重视
狗的豢养和管理,《居延新简》有“买狗四枚”的记载。官家对养狗很重视,如“石匡麦六
半共之官食狗〓 ”B16。汉代管理治安的亭皆有狗。如:“〓数亭毋狗,因朔月长□
□〓”B17,正因为一般亭皆有狗,故无狗之亭才显突出而记之。
汉代对狗的管理很重视,设有“狗监”官。如:“居久之,蜀人杨得意为狗监”,师古注曰
:“主天子田猎犬也”B18。汉代还设立狗籍,加以登记,遣失也要登记上报。汉简
中“狗少一”、“狗少二”的记载颇多,可见汉代对狗的管理很重视。其目的主要是利用狗
来维护社会治安。
第五,加大对破坏社会秩序者的打击力度。城市居民情况复杂,贵州、豪族、富商聚集。史
籍中有关城市偷盗、绑架、抢劫、诈骗等案件多有记载。如:“诸霍在平阳,奴客持刀兵入
市斗变,吏不能禁”B19。“长安市偷盗尤多,百贾苦之”B20。汉政府面对罪
犯猖厥的状况,加强了打击力度。首先,任用酷吏,打击不法。如西汉时,王温舒任河内太
守,“捕郡中豪猾,相连坐千余家,上书请,大者至族,
小者乃死,……至流血十余里”。
其又任中尉,“奸猾穷治,大抵尽靡料狱中”B21。严延年任河南太守,杀人甚多,
号曰“屠伯”B22。东汉时樊晔任天水太守,“人有犯其禁者,率不生出狱”。“闵
州为大歌曰‘……宁见乳虎穴,不入冀府寺’”B23。当然,其中也冤死了不少无辜
百姓。其次,设立专门官吏,督捕盗贼。在中央设立都尉,郡县分别设立郡尉、县尉。有时
,政府还设专人督捕盗贼。如江充入匈奴还,“拜为直指绣衣使者,督三畏盗贼,禁察逾侈
。”B24汉还设亭负责社会秩序。“高祖为亭长,乃目竹皮为冠,令求盗之薛治”。
应劭注曰:“求盗者,亭卒。旧时亭有两卒,一为亭父,掌开闭扫了作;一为求盗,掌逐捕
盗贼”B25。“又欲令人衣求盗衣, 持羽檄从南方来,呼言曰:‘南越兵入’。欲因
以发兵。乃使人之庐江、会稽为求盗,未决”。师古注曰:“求盗,卒之掌逐捕贼盗者”
B26。可见,汉代各级各地皆设有专门治盗贼的官吏。以渎职者,严厉惩罚。如“名捕
平陵明里李蓬宇游君年卅二、三,坐贼杂平陵游徼周敕攻□□市贼杀游徼业谭等之为人奴□
”B27。
城市的组织管理
1.户籍管理
对于户籍的管理,统治者历来十分重视,早在战国时期,有“举民口数,民不逃栗”B2
8。“以商之口数使商,令之厮舆徒重必当名”B29。在《云梦秦简》的《编年纪》
、《法律问答》中,有“自占年”及防止“匿户”的法律规定B30。可见,秦代户籍
的管理也是很严格的,而汉代户籍管理的措施更为具体。
其一,设置机构和官吏。据《汉书·百官表》载:汉中央“掾史属二十四人”,分西曹、东
曹、奏曹、户曹等,其中“户曹”当是负责户籍管理的部门。如西汉永始、元延年间,尹赏
为长安令,“修治长安狱,……名为‘虎穴’,乃部户曹椽吏,与乡吏、亭长、里正、父老
、伍人杂举长安中轻薄少年恶子,无市籍商贩作务,……悉籍记之,得数百人”,然后置之
“虎穴”处死B31。这就是户曹掾吏与地方官员共管户籍之事例。又《汉旧仪》曰:
“汉置中官领尚书事,……成帝建始四年罢中书官,以中书为中谒教员令,尚书郎四人,匈
奴单于营部二序主着羌夷,吏民民曹一郎主天下户口、垦田、功作”。可见,“民曹一郎”
也是参与户籍管理的。
其二,强调“人皆著籍”,实行“什伍连坐,禁止户口随便迁移,汉代法律规定,境内之民
必须著藉,脱籍有罪。汉代的《户律》原文已佚,但从后世律文可窥一斑。《唐律疏义》中
的《户婚律》,当即汉律的延续,其中有“诸 脱户籍,家长徙三年”的条文,具体处理上
的宽严,或许各朝不同,然而脱籍非法当是一致的B32。汉代还承袭了秦的“什伍连
坐制”,以便“善恶以告”。
对于迁徙者,法律有严格规定。据《秦律》中记述,迁徙者必须向有关官府申请,未办“更
籍”手续,而擅自迁居者,都要受到法律的严厉制裁B33。另外,凡民脱籍脱土,凡
隐匿不告发
,均要受到处罚。如《秦律》“傅律”规定,凡隐匿人口,里典伍老要处“赎刑”;户口诈
伪而不告发者,或赀一甲,或罚一盾,或予流迁B34。汉代也当如此,《汉书·王子
侯表》曰:“胡孰顷侯圣坐知人脱亡名数以为保,杀人,免”。师古注曰:“脱亡名数,谓
不占户籍也。以此人为庸保,而又别杀也”。陆元侯延寿”坐 知女妹夫亡命,笞三百,首
匿罪,免”。可见,秦汉政府对城乡民户之脱籍处理是 很严厉的。
其三,汉代户籍归类严格。从有关文献看,有傅籍、弟子籍、宗室籍、官籍、市籍等。傅籍
主要为征发徭役之用,不只城市有,乡村也有。汉代设立宗室籍、官籍、弟子籍,皆为了维
护其特权,使其享受许多优厚的待遇,对于违法者,则除其籍。如:“楚元王子〓等与濞等
为逆,朕不妨加法,除其籍,毋令污宗室。”B35至于市籍,则是对商人单独设立的
户籍,以区别于普通“编户齐民”,以利于控制商人。这些不同的户口名籍,体现了不同的
身份、地位和等级。名籍不同,享有的权力和承担的义务也有别。
其四,非常重视定期的“算民”或“案比”。《后汉书·皇后纪》说:“汉法,常以八月算
人”。《续汉书·礼仪志》:“仲秋之月,县道皆案户比民”。又《后汉书·安帝纪》注引
《东观汉纪》曰:“方今八月案比之时,谓案验户口次比之也”。这里的所谓“算民”、“
案比”,就是指户口的调查登记,而且东汉规定,全国各县、道都必须在每年的“仲秋”,
即八月举行。汉代名籍簿上记载的内容,从《居延汉简》中可知,有籍贯、住址、爵位、职
务、姓名、年龄、肤色、家庭成员及赀产等。
其五,实行名籍“上计”制度。各地将名籍册编造后,每至岁终要逐级进行“上计”。《续
汉书·百官志》云:“郡守之职,常以春行所在县,……岁尽遣吏上计”。郡之下的县令、
长,“皆掌之民……秋冬集课,上计属郡国。”上计不只是名籍,还包括当地的垦田数、赋
税收入和社会治安等情况,不过“名籍”是上计的重要内容之一。
2.卫生管理
城市卫生体现着城市的风貌。汉代在城市卫生管理方面,制定了不少措施。汉代专门负责管
理卫生的官吏,史料不曾记载,然而兼管卫生的吏员还是有的。在陵园,“每陵园令各一人
,六百石”。“掌守陵园,案行扫除。”B36。亭的亭父的职责之一就是“掌开
闭扫除”B37。另外,还有“中涓”官,以管居室卫生。史载:“高祖为沛公也,参以
中涓从”。如淳注曰:“中涓,如中谒者也”。师古曰:“涓,洁也,言其在内主知洁清洒
扫之事,盖视亲近左右也B38。这里,颜师古与如淳 解释不同,看来,中涓官是兼有
两种职能,既负责屋内的卫生扫除,又为“中谒”,这点在前面师古的另一解释中得到证明
。“于是高祖召其姊为美人,以奋为中涓,受书谒。”师古注曰:“中涓,官名。主居中而
涓洁者也。外有书谒,令备受之也”B39。中涓官,汉代许多著名大臣都做过,如周
勃、濯婴、靳歙等B40。中涓官的职位不高,《汉书·贾谊传》曰:“天下淆乱,高
皇帝与诸公并起,非有仄室之势以预席之也。诸公幸者,乃为中涓,其次廛得舍人。材之不
逮至远也”。但它属内待之官,一般发迹较快。汉代对清扫的质量也严格规定,如扫除不尽
,“笞之可也”B41。
对城市道路卫生,统治者很早就较注重。《韩非子·内储说上》云:“殷之法,弃灰于公道
者断手”。《史记·李斯列传》载:“帮商君之法,刑弃灰于道”。说明殷商时代即有了此
法,周秦因罢了。汉代还洒水降尘,保持道路清洁,减少灰尘污染。如《后汉书·张让传》
云:灵帝时,“使掖庭令毕岚……作翻车、渴鸟,施于桥西,用洒南北郊路。以省百姓洒道
之费”。
平时保持清洁,特殊情况更是如此。“清道、谓天子将出,或斋祠,先令道路扫洒清净”
B42。可见,皇帝外出或斋祠之日尤其要保持道路的清洁。
汉代在路的两旁开水沟,如“合战五日,死者数万人,血流入沟中”。颜师古注曰:“沟,
街衢之旁通水者也”B43。考古发掘表明,汉代大小城市都有下水道,并且排水系统
比较完备。
汉代还非常注重城市厕所的设置和粪便的处理。据文献和考古资料反映,当时宫廷、苑囿、
吏舍、军营、邮舍、民舍中均设有厕所。既有私家专用厕所,还有公共厕所。汉代不但厕所
设立较多,而且设置的位置也很讲究。汉代一般住处与厕所分开,所谓“居不杂厕”。如:
“〓就是奇觚与众异罗列诸名姓字分别部/居不杂厕”B44。
从广州发掘的汉代大墓中,可以看到许多厕所设在猪圈之上,实行“厕溷合一”。有些用木
墙与正房分开或干脆单独一间为厕B45。这样,既防止了空气污染,又便于积聚粪便
。
粪便既是宝贵的肥料,又是重要的污染源,汉代很注意对粪便的处理。为了处理好粪便,设
有专门人员。如:“〓粪土臣既往〓”B46。“粪土臣德味死再拜上言变事出印曰臣
德其丁丑舍=蒲〓”B47。这里的“粪土臣”当为管理粪便的人员。这类人员对粪便
进行集中管理。如:“
毋马牛矢/毋牛马矢(同屎)/马牛矢少十石/毋牛马矢/亭不马矢涂/马牛矢少五石/毋牛
马矢少十五石B48。从上简中可看出,对粪便集中管理,还统计其数量,显然这是一
项重农的措施,但客观上起到了防止污染,清洁卫生的效果。
3.绿化管理
绿化是改善城市环境的一个重要因素。汉代在建设城市时,就注意绿化问题,以保证整体环
境的美化。汉代的上林苑,周围数百里,内有山川林泽,规模极其宏大。除上林苑外,长安
附近另有甘泉苑,洛阳城内有西苑、显阳苑、平乐苑、芳林园、南园、濯龙园等B49
。王公贵州和官僚豪富们也在城内外大建园林。西汉茂陵富豪袁广汉  “子北邙山下筑园,
东西四里,南北五里,激流水注其内,构石为山,高十余丈”。其中“奇兽怪禽委积,奇树
异草靡不具植”B50。东汉梁冀“广开园囿”,“多拓林苑”,“又起菟苑于河南城
西,经亘数十里”B51。在这些苑囿中,除了大片的自然林外,人工营植的奇花异木
很多。如汉武帝时在扶荔官“以植所(从南越)得奇草异木,蒲百本;山姜十本;甘蕉十二本
;留求子十本;桂 百本;蜜香、指甲花百本;龙眼、荔枝、槟榔、千岁子、甘橘皆百余本
。”B52五柞宫内,“五柞树皆连抱上枝,覆荫数亩”B53。
汉代还在主要道路两旁植树。秦修弛道就规定:“三丈而树,……树以青松B54。汉
承 秦制,并设官管理。《汉书·百官表》云:将作大匠,“掌修作宗庙,路寝、宫室、陵
园木土之功,并树桐梓之灯列于道侧”。把道旁植树作为将作大臣的重要职责之一。城中宫
殿、官署、宅弟之内也木植树木。如“御史府吏舍百余区”内“列柏树,常有野鸟数千栖宿
其上。”B55城市居民宅旁,汉政府更是强行规定:“城郭中宅不树艺者为不毛,出
三夫之布。”B56
除道旁、宅旁植树外,汉代在湖池边也广植树木。据有关文献载,长安的昆明池、太液池等
人工湖边都植有许多树木,成为飞鸟的栖息之所。
双林木花草保护不力的严厉惩罚。如扶荔宫的花卉异木,“一旦萎死,守吏坐诛者数十人。
”B57,当然,这也反映了统治者的穷奢极欲,滥杀无境。同时从侧面反映其对绿化
的重视程度。汉代保护林木,禁止乱伐的诏令也很多。如《汉律》云:“贼伐树木禾稼……
准盗论。”B58又“汉诸陵皆属太常,有人盗柏者弃市。”B59东汉光武帝在
建武四年、七年皆有“吏民毋得伐树木”的诏令B60。可见,汉代是不准乱伐树木的
。
总之,汉代在城市管理的诸多方面建立起相应的管理机构,一定程度完善了城市管理机制,
保证了汉代城市的繁荣,对以后的城市管理体制也产生了不小的影响,即使到今天也还有一
定的借鉴作用。毋庸讳言,汉代城市的管理水平受到当时生产力水平的限制,其管理水平总
体不高,管理体制也很不完善,有些还处于初始状态。这些我们要用历史的观点去认识它,
才能看清它在历史长河中的应有位置。
①《汉书·百官公卿表》。
②《后汉书·桓帝纪》注引《袁山松书》。
③B30B33B34《睡虎地秦墓竹简》,文物出版社1978年第1版。
④《汉书·昭帝纪》。
⑤B43《汉书·刘屈〓传》。
⑥《后汉书·致恽传》。
⑦B42B52B53B57陈直:《三辅黄图校证》,陕西人民出版社1980年第1版
。
⑧《汉书·景十三王传》。
⑨《汉书·李广传》。
⑩《北堂书钞·武功部》引《汉旧仪》。
B11B13B16B17B27B44谢桂华等:《居延汉简释文合校》,文物出
版社1987年第1版。
B12《后汉书·廉范传》。
B14《汉书·文帝纪》。
B15《汉书·武帝纪传》。
B18《汉书·司马相如传》。
B19《汉书·尹翁归传》。
B20《汉书·张敞传》。
B21《汉书·王温舒传》。
B22《汉书·严延年传》。
B23《后汉书·樊晔传》。
B24《汉书·江充传》。
B25《汉书·高帝纪》。
B26《汉书·淮南衡山济北传》。
B28《商君书·去强篇》,中华书局1974年第1版。
B29《商君书·垦令篇》,中华书局1974年第1版。
B31《汉书·尹赏传》。
B32黄今言:《秦汉赋役制度研究》,江西教育出版社1988年第1版。
B35《汉书·景帝纪》。
B36《后汉书·百官志》。
B37《汉书·高帝纪》。应劭注。
B38《汉书·曹参传》。
B39《汉书·石奋传》。
B40《汉书·周勃传》。
B41《齐民要求》序。
B45详见《广州汉墓》上,文物出版社1981年第1版。
B46B47B48B60《居延新简》,文物出版社。
B49《东汉会要》卷八十八。
B50《西京杂记全译》卷三,贵州人民出版社1993年8月第1版。
B51《后汉书·梁冀传》。
B54《汉书·贾邹枚路传》。
B55《汉书·朱博传》。
B56《汉书·食货志》。
B58张鹏一:《汉律类纂》,转引倪根金《秦汉环境保护初探》,载《中国史研究》199
6年第2期。
B59《三辅旧事》,《丛书集成初编》本。

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