如何避免分肥运动？如何避免少数人窃取属于公共产品的资金？如何避免“政绩工程”？日前，就这三个新农村建设中的核心问题，调查组部分成员访问了清华大学人文社会科学学院秦晖教授。

分肥运动

　　调查组：从目前中央建设新农村的思路来看，首先采取的是输血政策。按照今年年初的说法，中央准备拿出3000多亿元的资金来反哺农村，反哺农业，反哺农民。但是，按照农民们的说法：“国家给100万，到我们这里剩不下10块钱”——国家资金在下拨过程中的跑冒滴漏确实是一个很难解决的问题。那么，在目前的资金下拨过程中，如何避免地方和部门的新一轮“分肥运动”？

　　秦晖：中央解决“三农”问题，尤其是解决为农村提供公共产品的问题上，这一两年来可以说是下了很大的决心。

　　现在“三农”问题已经被提到一个前所未有的高度，而且我们的领导层对解决这个问题的决心也可以说是空前的。但是这个问题既为推进“三农”问题的解决提供了机遇，也形成了新的挑战。

　　国家掏钱总是好的，关键看掏的钱最后落到谁的手里，谁能够得到好处。中央准备拿出3000多亿元的资金来解决农村的公共品供应问题。可是这里马上就有一个问题，农村用什么来对接这3000多亿？在分肥问题上，关键就是没有一个农民组织来和财政部对接。很多人都指出，现在农村普遍出现了“财政饥渴症”，原来是向农民收各种各样的负担，但是税费改革以后，向农民伸手好像比较困难。

　　下一步就是靠“卖地财政”，引起的反响也非常大。在“卖地财政”逐渐受到指责的情况下，国家财政如果一下子投入3000多亿元，在这样一个极度饥渴的财政体制中，会导致什么样的结果？有人说这是新的一轮“部门分肥”——因为这个钱肯定落实到部门，不可能把3000多亿的资金直接分到每一个农户，那么就有一个什么样的农民组织来与中央的财政支持对接的问题。

　　这个乡村组织资源的问题，或者说是“组织”的这个问题，恰恰是“三农”问题，乃至中国现在整个社会问题的关键，所谓博弈能力的不对称实际上背后就是组织资源的不对称。

　　如果搞好了，当然是利在千秋，功在后世，但搞不好就是一场部门分肥。

　　这个问题非常重要，从表面上看是围绕很多具体的事例，比如说村财务的移交问题，征地款的走向问题，村子领导的罢免和改选问题……等等，背后就是对乡村组织资源的争夺。博弈各方指责对方的理由几乎都是一样的，都是说他们搞非正规的组织，有的说这叫做家族势力，有的说这叫利益集团。总而言之，这都是对利益组织的争夺。

　　这种事情，在以后的“三农”问题的进展中还是会不断地出现。那么，国家怎么来监控？我认为，这是农民的事，就应该让农民来监督。

政绩工程

　　调查组：在我们的调查中，大家一直在激烈争论一个问题：给农民的钱应该怎么花？调查显示，实际上农村最急需改善的是公共设施的建设，目前农村的公共设施建设基本已经处于瘫痪状态。问题在于，现有机制下，农民无法监督公共设施资金的使用问题。那么，如何避免少数人以公共的名义窃取属于公共产品的资金？

　　秦晖：这个问题现在非常严重。它的严重性还不仅仅在于公共财政投入的资金可能会落到个人的腰包。

　　中央在提出3000多亿的预算的时候讲得很清楚，出发点就是提供公共物品，或者说就是解决诸如教育、卫生这一类属于福利和保障范畴的东西，不是从效率着眼的，而是从公平着眼的。

　　但是，现在乡村的各种公共事物，国家财政没有能力全部包下来。一般来讲，都是采取农户出一点，社区基层财政出一点，上面来的基金出一点，“三合一”的办法来办。

　　既然国家财政不能全包，还要让农民来掏，农民自愿不自愿就成了很严重的问题。在实际情况中，最糟糕的可能还不仅仅是公共财政落到了某些人的腰包，搞不好还要变成对农民又一次的掠夺。实际上很多地方以搞这种公共工程的配套为由，对农民实行各种各样的强制，如收他们的地等等。

　　归根到底，国家掏钱搞的新农村建设，到底是官员需要的形象工程、政绩工程还是农民需要的公共品服务呢？两者之间有没有什么客观标准可以划分？例如盖了一堆房子，这个房子到底是农民需要的公共品还是政府官员需要的形象工程呢？

　　其实没有任何客观标准能够区分这两者——唯一的标准就是搞这些东西是谁说了算，是农民提出你政府不能不搞的，还是政府提出农民不能不搞的？

　　如果是前者，那就是公共品，如果是后者，那就是形象工程。现在我们搞的这些东西，和官员政绩有关，和地方政府的游说能力有关——但是偏偏和农民无关。

　　政府应该扮演的是一个积极的角色，农民有要求，我们来满足。但现在的情况是，利益集团有要求，我们来满足。

　　我们现在大量的公共资金，不是转化为农民要求的公共品，而是转化为官员需要的政绩工程、形象工程，核心就在于农民缺少提出诉求的能力，也缺少组织起来的能力——我这里讲的组织是指自主组织，而不是被组织，也就是我前面讲到的，建立在决策权基础上的组织，而不是建立在决策者基础上的组织——缺少组织起来对国家财政资源进行配合的机制。

强制机制

　　调查组：在我们的调查中，感觉到农村普遍处于碎片化状态，如果要搞新农村建设，没有农民的配合能完成这个任务吗？

　　秦晖：现在有很多人提出了一些新的看法。有人提出，很多事情都靠一事一议，靠村民民主是搞不成的。农业税取消以后，有必要建立一种对农民的、新的强制机制。

　　这个新的强制机制到底是什么？这是一个非常值得关注的问题。

　　很多地区“新农村建设”逐渐变成一场“收地拆房运动”，农民的权利怎么才能够得到有效的保护？农民对政府的责任要求，要求提供公共物品的权利怎么才能得到落实？这也是很值得注意的问题。

　　当前政府对公共产品责任的重视，这是一个非常好的现象，因为中国自古以来，实际上公共物品的提供，或者说是中国的福利供给，社会保障供给从来都是短缺的，即使在毛泽东时代也是短缺的，尽管在那个时代也没有市场经济这些东西。因此在这个问题上，政府是应该承担更大的责任，但是应该承担更大的责任和规范与限制它权利的行使是完全不矛盾的两个事情。

　　也就是说，更大的责任并不意味着无限制的权利，但是在中国传统时代，一直到今天都有一个问题，就是权力过大，责任过小。在现在的时代就有人提出，说应该推广“明星村”的经验，而且推广这个经验的过程不应该放任自流，这意味着什么呢？是不是意味着要进行某种所谓新的强制机制呢？

　　国家动员是可以的，但关键在于，国家用什么方式动员，用什么方式和农民互动？政府完全可以利用好一切可以利用的农民的组织资源，比如产业协会合作等形式，只要不是强制的就可以。

　　万里说过一句话：要相信农民是会种地的。

2006年08月22日 《决策》杂志