原来，自公元1950年中华人民共和国通过《土地改革法》以降，直到1982年宪法之前，我国并没有一部法律禁止农地买卖与农地出租。但是在事实上，自1956年开始的高级社运动，却从废除入社土地的分红权开始，走向全面禁止土地转让。其中，1962年的《人民公社60条》，还把禁止的范围扩大到包括自留地和宅基地在内的全部农村土地。
这里要注意，“事实上的”（defactual）权利与“法律表达的（dejure）”权利存在着差异。在此种情形下，我们更关注前者，因为约束人们行为的，总是事实上的许可或禁止。这么说吧，50年代中期后我国的农地制度传统，主流就是禁止流转。
上述传统一直持续到改革以后。回顾一下，包产到户或“家庭联产承包”，改的是集体土地的使用权——过去非集体共同劳动不可，直到搞不下去，才从饿得不行的地方最先发轫，改为可由家庭承包使用。由于“集体”没变，其基因也就一直保留，其中最重要的，是集体土地不得买卖、不得出租。
我的记忆，不但1978年十一届三中全会、次年的四中全会关于农业问题的红头文件，一律重申严禁土地买卖和出租。就是1982年后头两个中央1号文件，在这一点上也一以贯之，未越雷池一步。背景很明了，人们对农民分户承包耕作土地依然还有疑虑，倘若再允许转让、买卖、出租，那么看在一些人的眼里，“资本主义”可就真的来了。那个时代，以“剥削”定义资本主义——分户包地靠劳动得收成；转让土地，靠的又是什么呢？
只是实践不听摆布。1982年家庭联产制普遍合法之后，新的问题随之产生。1983年秋冬之际我们到浙江调查，在丽水专区缙云县的新建区，看到养鸭业很兴旺，共有1500多户农民专业养鸭，户均养鸭七八百只。那里养鸭的方式很特别，是大群“游牧”——小鸭孵出来个把月后，就一群一群地“离乡背井”，利用沿途水塘、小河、收禾后的稻田为天然饲料库，也补以部分人工饲料，边走边养。更离奇的是牧鸭的范围，居然可以北达上海江苏，南抵福建广东，西至武汉！反正哪里的市场需求大、出价高，哪里就是鸭子的最后归宿。
鸭子游牧当然要人看护，通常一群鸭子配两个全劳力、两个辅助劳力。“出游”的时间，少则几个月一年，多则两三年在外。牧鸭人的收益不错（记下的是“每只鸭子平均得净利5元”，那可是1983年），但很辛苦，风餐露宿以外，要与三教九流打各种交道，不容易。
家里也有麻烦，因为劳力悉数外出牧鸭，承包的土地谁来种？权衡利弊的结果，就出现了土地转包。看1983年秋冬我的调查手记：东川公社笕川大队外出放鸭劳力600人，共有81户农家转包土地，其中32户的81.9亩转包给农技站，49户的150亩地转给本村其他农户。
转包的条件，一是转入土地的一方承担全部的征购提留（即“交够国家的，留下集体的”），二是向出让土地的农户提供一定数目的“平价口粮”。这差不多是最朴素的合约了，一切以实物、使用价值和“村庄道德”为基础。当时没有稳定可靠的粮食市场，外出牧鸭户不种地，当然要转入土地的农户提供口粮。至于供多少，开始一般以原生产队核定的社员口粮标准为依凭，但是转来转去，供求竞争发挥作用，“转包的对价”也从“平价口粮”简化为“每亩每年提供无偿稻米300斤”。挑战来了：这不就是有偿出让土地吗？
我当时在农村发展组工作，机构隶属社科院，但调查研究工作归杜润生领导。通常的情况下，我们观察、调查、思考，然后把难题、想法和建议带到杜润生那里去。“土地转包”发生了，“无偿稻米”的实质其实就是“土地的有偿转包”，政策上如何看？要不要允许和承认？
意见当然不同。一种观点，转包有助于专业分工、有助于更好地利用土地和劳力，有助于农民提高收入，而农民的自由转包，比较灵便，也较易为农民接受。不那么赞成的，则担心“非劳动所得”，主张农民真有其他机会，不妨把承包地交还给生产队，私人无权自行转包，赚取纯土地权益。
杜老的文件班子是处理这类题材的高手。斟酌来斟酌去，最后在1984年的中央1号文件里出现了以下表述：“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容。转包条件可以根据当地情况，由双方商定。在目前实行粮食统购统销制度的条件下，可以允许由转入户为转出户提供一定数量的平价口粮。”
总的倾向很明确，要鼓励土地逐步向种田能手集中。这一点重要，因为被饥荒逼出来的包产到户不得不以人口平分土地，导致耕地利用的碎片化，最后总要走专业集中之路。但真的涉及“逐步集中”，途径就要讲弹性，讲多种选择：可以交给集体统一安排，也可以“自找对象协商转包”。在后一种情况下，“可以允许由转入户为转出户提供一定数量的平价口粮”。
为了不至引起误解，同一文件再次重申，“自留地、承包地均不准买卖，不准出租”。那么，由承包地的转入户向转出户提供一定数目的平价口粮——很容易转换为另外一个数量的无偿稻谷，像我们在浙江看到的那样——算不算土地出租呢？文件没说。反正，在中央政策层面，允许土地转包的“口子”总算是开了出来。
当时像我这样的，还不大懂得欣赏这类表达。允许“土地有偿转让”，还不就是允许土地出租，干嘛弯弯绕绕？可是文件一下达，各种反应都上来了。现在讲到改革“牵一发、动全身”，好像一定是正向的联带作用。其实不一定。倘若应对不当，那先动的“一发”不但带不动全身，还可能被反弹回来的各种力量绑得个结结实实的。杜老本人当然知道，土地转包看似小事，实质兹事体大，所以不等各方反应全部上来，他就要求再调查、再阐释。
是年春天，我们到云南调查。原以为那里与浙江不同，应该没有土地转包。不料，云南冒出来的土地转包，形态更为多样。印象深的是靠近城镇之处，农民的工商业机会越多，土地转包的需求越旺。还有红河地区一些社队，占有的耕地资源极不平均，也萌生了队与队之间的土地转包。对比浙江、云南的调查结果，加上收集到福建、广东、贵州、山西、山东的土地转包资料，我们在1984年5月提出了文字报告。
顺便记下一句，当年和我一起写“土地转包的调查与初步分析”的，还有英淘、南生两位老友，他们的体魄和精神历历在目，却分别身怀绝症于前年、去年离我等而去，回想起来令人不胜唏嘘。
为进一步阐释土地转包政策，杜老那里于1984年7月发出了《中央书记处农村政策研究室解释有关土地承包的几个问题》。文件再次讲解，为什么“由社员个人协商转包，更具有灵活性和符合经济需要，将会作为一种重要的形式而发挥积极作用”。极为重要的是，该文件再没有重申“土地不得出租”。从制度演变的角度看，几十年禁止土地流转的体系，终于被打开了第一个口子。
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