近百年来，各国的主要城市一般都是根据本城市可能发生的突发公共事件特点，以主要突发公共事件为基础，成立相应的危机管理部门，构成部门型、地方型危机管理体制。20世纪80年代中后期以来，随着现代城市文明的发展，城市突发公共事件出现一系列新的趋势，传统的单灾种、部门型危机管理体制的弊端凸显出来。一些发达国家根据现代城市突发公共事件的需求，逐渐建立了综合危机管理体制。本文选取最具代表性的两种国外城市危机管理体系。
（一）纽约市危机管理机制
纽约市危机管理办公室是纽约市进行危机管理的常设最高指挥协调机构。首先，危机管理办公室与纽约市警察局、纽约市消防局以及纽约市医疗服务机构通力合作，共同设计并组织实施对各种危机事态的应急方案。其次，纽约市危机管理办公室与许多州和联邦一级的政府机构，如联邦危机管理署（FEMA）、国家气象服务中心（NWS）、公平和正义部（DOJ）以及能源部（DOE）等，均有日常的合作关系，彼此互通信息，协调规划方案，共同进行培训和演习活动等。最后，危机管理办公室还与私营部门如爱迪生电力公司以及非营利机构如美国红十字会通力合作，以保证纽约市的商业活动和居民生活能够在各种可能的危机中尽快恢复正常。
纽约市危机管理办公室通过一系列的项目，为在危机发生时做出快速有效的反应提供了信息、人员和组织上的充分保证。主要的项目包括：城市危机管理系统（Citywide Incident Management system, CIMS）、城市应急资源管理体系（Citywide Assets and Logistics Management System, CALMS）、911危机呼救和反应系统（911 Systems）、移动数据中心（Mobile Data Center, MDC），以及城市搜索和救援（Urban Search & Rescue）。
1.城市危机管理系统（CIMS）。2004年5月，纽约市危机管理办公室宣布纽约市危机管理系统正式开始运作。该系统以美国国家危机命令指挥系统为模板组建，对各个政府机构在危机处理中的职责进行界定。
2.城市应急资源管理体系（CALMS）。城市应急资源管理体系是一个以计算机网络为平台的信息系统。通过该系统，危机管理办公室或其他危机应对机构可以对在危机处理中可调动的各种物质和人力资源进行准确的定位，以迅速地调动这些资源，减少危机所造成的生命财产损失，并进一步帮助危机后的恢复重建工作。该信息系统所涉及的应急资源包括机动车队、重型机械装备、医院、应急供应等，还包括城市人力资源方面的信息，这些城市应急资源来自许多不同部门。
图1 纽约市危机处理程序
3.911危机呼救和反应系统（911 Systems）。911危机呼救和反应系统不是纽约市特有的项目，而是一个全国性的危机反应项目。美国境内的任何一个居民都可以在紧急事态发生时，通过拨打911获得及时的帮助。
4.移动数据中心（Mobile Data Center,MDC）。移动数据中心根据危机管理办公室的实际需要量身制作，装备有及时更新的地理信息系统，能够进行数据收集和分析。利用移动数据中心的地图定位绘制功能和信息收集处理功能，移动数据中心的工作人员能够迅速描摹受危机影响地区的信息，提供给危机现场的救援人员和公共信息机构。
5.城市搜索和救援（Urban Search & Rescue）。城市搜索和救援系统是在联邦危机管理署的组织协调下建立的。该系统拥有28支装备先进的城市搜索和救援队伍，这些队伍被有策略地布置在全国各地，受当地危机管理部门或者消防部门的日常管理。这些队伍的主要用武之地，是那些包括有重型钢筋水泥建筑物坍塌的灾难性危机事件。受纽约市危机管理办公室管辖的城市搜索和救援队伍通常被称为城市搜索和救援一队，该队拥有210名成员，这些成员主要来自纽约市警察局和消防局。
（二）东京危机管理机制
2003年4月，东京都建立了知事直管型危机管理体制（图2）。该体制主要设置局长级的“危机管理总监”，成立“综合防灾部”，建立一个面对各种各样危机的全政府机构统一应对的体制。危机管理总监的主要职责是：一是发生紧急事件时直接辅助知事；二是强化协调各局的功能；三是快速做出向相关机构请求救援的决策和行动。当灾害危机发生时，危机管理总监直接辅助知事，在知事的指挥下综合协调各局的应急活动。为了协调各局的活动和综合采取对策，自卫队、警视厅、消防厅各自派遣干部职员2人直接置于危机管理总监的管理之下。这些干部职员平时与所派遣的机构加强联系，发生灾害等紧急事态时，直接与所派遣的机构联系和收集信息、加快请求救援和前往救援的应对。
如图2所示，综合防灾部由信息统管部门和实际行动指令部门组成。信息统管部门主要负责信息收集、信息分析、战略判断。实际行动指令部门主要负责灾害发生时的指挥调整。这两个部门置于危机管理总监的管理下，像两个车轮一样，在危机管理总监的指挥下，与有关各局进行协调，进行全政府型的危机管理。信息统管部门从发现有灾害发生的可能性的阶段就开始进行与有关部门接触，收集信息，研究灾害预备的对策方针。当灾害发生时，除了实际行动指令部门汇集各级信息之外，警视厅、消防厅、自卫队派遣过来的干部职员通过本部门的渠道收集和汇总信息，掌握事态的发展动向，策划应对方针，最后向危机管理总监陈述建议。
图2 东京都危机管理体制
（三）启示
通过以上的比较和分析，对我国城市建设突发公共事件应急机制可以有以下几点启示。
1.突发性公共事件应急能力建设是一项系统工程。应急能力的建设并不是某一个具体部门的事情，也不是一个单纯的投入问题，而是由政府应急职能、应急体制、应急投入等构成的一个系统。
2.体制改革是突发性公共事件应急能力建设的首要问题。突发公共事件应急管理遇到的首要问题不是技术问题，而是体制和机制问题。发达国家积极倡导的综合型突发事件管理体制，要求设立综合性的专门机构，建立统一的信息处理和反馈系统，构建统一的应急指挥系统，组建职业队伍，制定相应的职责、权力和流程方案，把应急反应业务统一到一个平台上处理，提高各部门之间的协同程度和应急反应速度。同时，综合型突发事件管理体制，要求全社会共同参与，形成覆盖全社会的突发公共事件管理网络。
3.科学的决策指挥系统是突发公共事件管理的核心问题。在出现重大紧急事件时，容易出现高层决策部门和一线指挥部门不协调，信息获取与协调指挥不匹配，形成了“指挥孤岛”，制约了应急事件的快速协调和处理能力。因此，必须构建一个统一多层次的指挥体系，包括具有权威的核心决策系统、承担基本的指挥职能的中心指挥系统、根据属地原则和专业原则建立的分中心指挥系统、处于一线事件的基层指挥系统。
4.突发公共事件应急机制是完整的、连续的过程，包括预测预警、信息报送、应急决策和处置、信息发布、社会动员、恢复重建、调查评估等事前、事发、事后各个环节，只有将各环节的保障和应急能力统筹协调发展，才能形成合力，实现突发公共事件保障和应急机制的最优化。长期以来，城市对待突发公共事件具有重救轻防的倾向，在物质和人力资源投入不协调，难于适应现代城市的突发公共事件。
二、我国城市突发公共事件应急机制目标模式
从我国有关城市的应急机制建设的趋势看，以美国纽约为蓝本的集权模式正被多数城市所接受，实际上也符合国内外城市公共突发事件应急管理体制的发展趋势。北京、天津、重庆、深圳、成都、南京、广州、杭州、济南、扬州等20多个城市正在积极建设应急联动系统，虽然投资力度和部门整合力度不同，但越来越多的城市借鉴了这一集权模式。例如，北京正在建设的应急管理模式是“三加二”模式，“三”是指市级应急管理机构、区县级应急管理机构和13个市级专项应急指挥平台；“二”是指分设以“110”为龙头的紧急报警中心和以市长电话（设在市信访办）“12345”为统一号码的非紧急求助服务中心。
集权模式是指整合政府和社会所有的应急资源，成立专门的应急联动中心，由该部门代表政府全权行使应急联动指挥权。其特征是：由政府牵头、政府投资、集中管理。应急联动中心是政府管理的一个部门，有专门的编制和预算；联动中心是城市应急事件处理的惟一中枢；政府将所有的指挥权归于联动中心，应急联动中心在处置紧急事件时，有权调动政府任何部门；指挥中心统一接警，统一处警；简单事件由专业组处理，出现重大事件时，由指挥长协调各专业联动处警；应急指挥中心同时也是应急指挥资源的管理中心，统一管理相关的应急指挥资源。如图3、图4分别为我国城市突发公共事件应急机制，应急联动中心和公共服务联动中心的一体化联动建设的目标模式。
图3 突发公共事件应急管理体制
图4 应急联动中心和公共服务联动中心的一体化联动
三、我国城市突发公共事件应急机制建设重点
根据上述的突发公共事件应急管理体制和机制的目标模式，必须重点解决以下问题。
（一）完善应对突发公共事件的组织体系
通过建立应急联动中心，实现信息资源、预测预警和快速反应力量的共享，形成“纵向一条线、横向一个面”的组织格局。一旦突发公共事件爆发，应急联动中心便可以根据突发公共事件的级别进行决策，统一指挥或调拨人力、物力和财力。但是，要在实践中真正发挥作用，必须建立完善的应急流程、职责和规范；理顺应急联动中心与各个专业应急管理部门的协调关系，正确处理职业化应急机制与行政管理机制的关系，在预测预警、决策指挥、快速反应方面，要以职业化的应急机构为主，在协调沟通、物质保障、应急后评估和恢复重建方面要以政府相关行政管理部门为主。
（二）加大投入，加强信息系统建设
1.灾害危险源分布数据库建设。将分散在各个部门的城市基础设施和应急资源整合起来，建立相关数据库，是实现积极的预防和采取正确的应急措施的基础。应参照国际上通行做法，建设各个主管部门共享的危险源基础资源信息库，提出空间图层制作规划。
2.建设城市共享的应急基础信息库。这一手段可以使各应急机构的应急系统建设能够在标准基本相同的基础上进行，可以提供危机预测分析、预案编制、危机处置辅助决策及灾后恢复计划决策的统一支持。主要有共享的应急指挥基础信息数据库和应急处置资源数据库两类。
3.建设信息共享交换统一公共服务平台。消除“信息孤岛”，要从架构方面统筹，从平台建设入手，通过建设信息共享交换统一公共服务平台对现有的应用系统和信息资源进行整合，实现共享，避免重复建设，从而为应急指挥系统提供系统安全、信息资源目录、数据和功能获取等服务。
4.各类应急预案的信息化开发。处置各类突发公共事件除总体应急预案外，还有专项应急预案、分应急预案等。借鉴国际先进经验，在将纸制预案文字电子化的同时，还应利用当今高新技术，将已经制定的各类应急预案进行信息化专项研究和开发。
（三）完善综合监测预警体系建设
监测是预警、应急的基础工作。要优先加强突发公共事件预测预警系统建设，在软件方面，要建立健全各类突发公共事件的预警指数和等级标准，制定综合预警体系建设的技术标准；制定突发事件监测制度和信息管理规定；要做好突发事件的统计、评估工作。在硬件方面，在各突发公共事件专项指挥部、相关委办局之间，应建立起突发事件预测信息网络，并纳入预测信息系统，实现信息的共享共用和有效传递。
（四）完善突发公共事件处理决策机制
常规防范与应急处理为一体，政府官员责任制度与专家委员会咨询制度相结合，是突发公共事件处理决策机制的基本原则。要设立政府公共安全防护常规和应急责任体系，明确和规范其相应的职责。逐步建立公共安全评估体系，作为政府在突发公共事件防控常规工作中的一项重要内容。在突发事件出现时，应急联动中心和最高责任人负责指挥事件的处理，有紧急调配所需各种资源的权力，发布权威性信息，保障公众知情权。对于事件处理不力的责任人要追究其行政和法律责任。为防止决策中的盲目性，提高决策的科学性和透明度，应在相关领域中设立专家资源储备库，建立安全防护决策研究专家委员会，赋予其参与政府决策的法律地位。
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