一、民国初期有关创设参议院和边疆民族地区议员选举的法律规定
（一）《中华民国临时政府组织大纲》与南京临时参议院的组成
1911年12月3日，由各省代表会议公布的具有政府组织法性质的《中华民国临时政府组织大纲》，对中华民国参议院的组成做出两条规定：一是 “参议院以各省都督府所派之参议员组织之”，二是 “参议员每省以三人为限，其派遣办法由各省都督府自定之”。这个大纲只是笼统地规定了各省议员的名额和产生办法，而没有就边疆民族地区议员问题做出专门的规定。1912年1月3日，临时大总统孙中山电令各省，要求依照《中华民国临时政府组织大纲》之规定派参议员3人组织参议院。1月28日南京临时参议院正式成立，其中有17个内地省份共44名代表到会，吉林、黑龙江、甘肃、贵州和新疆5个行省和蒙古、青海、西藏都没有派代表到会。尽管如此，初建的民国政府并没有忘记边疆地区的少数民族，孙中山在南京临时参议院成立的当天就致电那彦图、博迪苏等蒙古王公贵族，希望蒙古速派代表赴宁。[1]尽管孙中山十分真诚地邀请蒙古派代表参加参议院共商国事，但未能得到响应，其他民族地区也没有选派代表参加刚刚建立的南京临时政府参议院。
（二）《中华民国临时约法》与北京临时参议院的组成
南京临时参议院成立后，从2月6日至3月8日连续召开会议审议由马君武等5人起草的《临时约法草案》，3月8日参议院全案通过了《中华民国临时约法》，3月11日孙中山以临时大总统名义，于《临时政府公报》第35号上正式公布。这是南京临时政府成立以后制定的第一部体现民主共和制度的宪法性文件，全文共分7章56条。该约法第1章“总纲”第4条规定，“中华民国以参议院、临时大总统、国务员、法院，行使其统治权”。第3章“参议院”第16条规定：“中华民国之立法权，以参议院行之。”从这两条规定来看，作为行使国家立法权的参议院与行使行政权的临时大总统、副总统、国务员和行使司法权的法院共同构成了 “三权分立”的中华民国政府，很明显“参议院”是效仿西方议会制度设立的，集中体现民主制度的中央代议机构。
《中华民国临时约法》第3章“参议院”共有13条，对参议院的组织、职权、参议院会议和表决制度、参议院议员的权利做出了比较全面的原则性规定。关于参议院的组织，第17条规定：“参议院，以第十八条所定各地方选派之参议员组织之。”第18条规定：“参议员，每行省、内蒙古、外蒙古、西藏，各选派五人，青海选派一人，其选派方法由各地方自定之。” 这两条规定表明：第一、参议院议员的选举实行地域代表制，即以直属中央的地方一级行政区域为单位确定名额，分别选出议员来组成，这是参议院体现其民意代表机关性质的政治法律基础；第二、选派参议员不仅包括普通的地方行政区域即22个行省 ，也包括处于比较特殊地位的边疆地方行政区域，即内蒙古、外蒙古、西藏和青海四个地区；第三、各地方的议员并没有以人口比例来确定名额，除青海额定1人以外，其余25个地方一律选派5人，以体现各地方一律平等的民主精神；第四、在当时的情况下，对议员的选派办法尚不能做出统一的规定，而是采取了由各地方根据本地情况自己决定的比较灵活的方式。
《中华民国临时约法》第3章第27条规定，“参议院法由参议院自定之”。据此，南京临时参议院组织编订了《参议院法案》并经三读议决通过了该法案，孙中山临时大总统于1912年4月1日正式公布。这是中华民国颁布的第一部议会组织与议事法规，有18章共105条。该法不仅赋予参议院以很大的权力，而且详细规定了参议员的资格条件、议员的选举等问题，这个法律文件的制定和实施为北京临时参议院的组织提供了法律依据。
1912年3月10日，袁世凯在北京宣誓就任临时大总统后先后数次发布通令，要求各地速派参议员以组织参议院。[2]根据《临时约法》的规定，参议员额定126人，但各省选举临时参议员的情况差别较大，有的省将原来5名参议员全部重新改选，但多数地方认可了原来派遣的代表而加选二名[3]。22行省及蒙藏青海地方，除西藏未选派外，其余各地均在四五月间陆续完成参议员的选派工作，实际选出121人。[4]1912年4月29日临时参议院在北京举行开院礼。
根据《中华民国临时约法》的规定，在额定的126名参议员中，内外蒙古和西藏都应选派五人，青海应选派一人，总计16名。但实际上这些地区只选派了11名。西藏未派代表，[5]最初蒙古也并不准备选派代表，经那彦图电劝喀尔喀四盟会议，始选举议员到京。与各行省选派方式不同，内外蒙古和青海的议员是由本民族组织的选举会以互选的方式，以得票较多者当选产生的，而在当选人数不足法定应选代表时，则由出生于蒙古地区的汉族代表替补。具体的选举程序是，首先在蒙古和青海地区由所在地的蒙古王公世爵组织蒙古选举会和青海选举会，根据符合法定当选条件的候选人情况编制选举人名册，再由当地的蒙古王公充任选举监督的条件下，从选举人名册中以无记名投票的方式选出该地区的议员代表。但从实际选举情况来看，11名代表中只有3名是由蒙古、青海当地选举产生的，其余8名都是由驻京的蒙古王公联合会[6]选举产生的。这11名北京临时参议院议员是：阿穆尔灵圭、那彦图、博迪苏、祺诚武、鄂多台、熙凌阿、达赉、德色赉托布、叶显扬、张树桐和唐古色。[7]
（三）将内外蒙古、西藏和青海作为四个选区分配参议院议员名额和进行选举的成因
众所周知，经过长期的历史发展，内外蒙古、西藏、青海都已成为中国领土的不可缺少的组成部分，中央政府对这些区域行使了无可争议的主权管辖。至清朝时期，内外蒙古、西藏和青海更是成为中央政府直接管辖的地方一级行政区域，有自己的地域范围，尽管他们都属于比较特殊的即实行自治的行政区域。清代形成的这种行政区域状况在民国初期并没有改变而被保留下来，中华民国新政府完全继受了以往由清朝管辖的全部领土范围，因此，如果在制定国家根本法和法律时，对历史地形成的国家疆域的现状不加以明确的确认和保障，不规定这些地区的人民都有选派议员参加国家政权的权利，这个政权就不可能具有正当性和合法性，实践中也很难有效地维护国家的统一和领土完整。为此，《中华民国临时约法》在第1章“总纲”第3条中，采取列举式明确规定：“中华民国领土，为二十二行省、内外蒙古，西藏、青海。”对这样规定的理由，约法起草人之一马君武解释说，“现在所以要主张列举主义，最大的理由就是要晓得中华民国不仅仅是二十二个行省而已，内外蒙古、青海、西藏亦在其内，因为外人从前看中国国土极不明了，现在列举出来使其晓然于吾国领土乃由二十二行省、内外蒙古，青海、西藏等种种组织而成为中华民国。还有一层理由在从前历史上中国受莫大损失者，即是中国人对于国土观点尚不明了之故。既然中国人对于国土观念非常薄弱，所以国土规定即非表明出来不可，使人民知道中华民国是二十二行省及内外蒙古，青海、西藏等部分组织而成。”[8]
蒙古在明末时，以大漠为中心分为漠南漠北漠西三大部分，各据一方。后金政权建立后，对其采取“恩威并举”的方针，使蒙古族形成了“八旗蒙古”、“内属蒙古”和“外藩蒙古”之别。“八旗蒙古”是由“率众来归”的漠南蒙古科尔沁、喀尔喀部编成佐领，隶属八旗之内而形成的。“内属蒙古”则指清朝建立后陆续归附和被征服、被编设旗佐、隶属内务府管辖的直接为皇室服务的蒙古。 “外藩蒙古”包括漠南蒙古、漠北蒙古和漠西蒙古三大部分，是清朝实行盟旗制度进行管理的蒙古。盟旗制度是清朝在蒙古原有的部落基础上，根据地区特点和归附先后，经过改编，建立扎萨克旗，旗之上设盟而逐步建立的。漠南蒙古主要包括哲里木盟、卓索图盟、昭乌达盟、锡林郭勒盟、乌兰察布盟、伊克昭盟等6盟；漠北蒙古往往又称为“外蒙古”包括土谢图汗盟、车臣汗部、三音诺颜盟、扎萨克图汗盟等4部盟。漠西蒙古又称“厄鲁特蒙古”，游牧于青海和新疆北部等地区，清朝亦仿漠南蒙古之制，将其先后编为八盟64旗。实行蒙旗制度的目的是实现对蒙古诸部的“分而治之”。蒙古三大部分在地域和统兵权限上都有所区别，清朝分别设置将军、都统、办事大臣进行控制和管辖。正是基于“外藩蒙古”地区的上述状况，清末在制定《资政院议员选举章程》第三条才明确规定：“外藩王公世爵议员额数，按照资政院院章第十条第三款所定，以部落分配之如下：内蒙古六盟，每盟一人；外蒙古四盟，每盟一人；科布多及新疆所属蒙古各旗一人；青海所属及此外蒙古各旗一人；回部一人；西藏一人。”[9]民国则在一定程度上是继承了清末的上述做法。
西藏自元朝时正式纳入中国版图，其后的明朝和清朝都采取了一系列强有力的措施稳定了中央在西藏的统治。因此，民国初期将西藏作为中国领土不可分割的组成部分只是中国历史发展的延续而已。正因如此，作为国家根本法的《中华民国临时约法》特别强调了中国固有领土是包括西藏在内的，只是由于当时中央政府对西藏实际管辖的特点，才决定了民国初期有必要将西藏作为特殊的选区，实行与内地省份不同的选举规定和办法，这也是由当时西藏的现实政治状况决定的。
清朝时，青海地区有蒙古和硕特、绰罗斯、辉特、土尔扈特等四部，清朝亦实行盟旗制度进行管辖。共编设29旗，实为1盟（部），所以在清末和民初，都是按照1盟部的计算方法分配和推选青海地区的1名议员代表的。
二、参加北京临时参议院的内外蒙古、青海议员的基本情况
根据《临时约法》第18条规定，实际当选的内外蒙古、青海地区北京临时参议院议员的情况如下：
1、那彦图，1867年生，蒙古族，民初兼有共和党等8个政党的党籍并担任多个政党的重要职务。外蒙古喀尔喀三音诺颜部札萨克和硕亲王，原清末资政院议员，常驻北京。1917年曾任中华民国临时参议院副议长。
2、博迪苏，1870年生，蒙古族，共和党党员，内蒙古哲里木盟科尔沁左翼后旗贝子，原清末资政院议员。
3、阿穆尔灵圭，1881年生，蒙古族，共和党党员，哲里木盟科尔沁左翼后旗扎萨克和硕博多勒噶台亲王，常驻北京。历任第一届国会参议院议员、第二届国会参议院议员等。
4、祺诚武，1880年生，蒙古族，共和党党员，外蒙古喀尔喀三音诺顔汗部辅国公，后封贝子衔。系那彦图之子， 1913年任第一届国会参议院议员， 1924年任蒙藏院副总裁。
5、鄂多台，1862年生，蒙古族，共和党党员，外蒙古喀尔喀图什业图汗部后路中右旗辅国公，历任第一届国会参议院议员，第二届国会参议院议员。
6、熙凌阿，1852年生，蒙古族，共和党党员，卓索图盟喀喇沁左旗扎萨克多罗郡王，后加亲王衔， 1912年8月被聘为蒙藏事务局顾问，历任第一届国会参议院议员，第二届国会参议院议员。
7、达赉，生卒年不详，蒙古族，共和党党员，科尔沁蒙古辅国公，后加贝子衔。
8、德色赉托布，1873年生，蒙古族，共和党党员，昭乌达盟敖汉旗人，历任第一届国会参议院议员，第二届国会参议院议员。
9、叶显扬，1863年生，汉族，国民党党员，内蒙古卓索图盟土默特左旗人，原籍安徽夥县， 1913年当选为第一届国会众议院议员。
10、张树桐，1860年生，汉族，国民党党员，内蒙古卓索图盟喀喇沁旗人，曾任蒙藏院咨议，后任第一届国会众议院议员。
11、唐古色，1879年生，蒙古族，共和党党员，系居京师之绰罗斯固山贝子。其家族世代居住北京。后任第一届国会参议院议员。
在临时参议院存在的1年多时间里，蒙古青海参议院议员也有变动，其中那彦图于1912年7月8日辞职[9]，阿穆尔灵圭于1913年2月3日辞职，两人皆因步入政界而辞去议员职务[10]。还有一种说法认为，1912年4月29日成立的北京临时参议院中，内外蒙古青海议员共11人分别是：阿穆尔灵圭、博迪苏、那彦图、贡桑诺尔布、棍楚克苏隆、德色赉托布、棋诚武、熙凌阿、鄂多台、达赉、叶显扬。[11]后由于贡桑诺尔布、棍楚克苏隆迟迟未能到会，由张树桐、永昌作为替补。[12]
从前述内外蒙古地区选派的10名参议院议员的情况，我们可以看出：一是并没有象清末完全按照法律的规定选派议员。因为10名参议院议员中有7名是内蒙古地区的代表，3名为外蒙古地区的代表，而3名外蒙古代表不仅都是常驻北京的蒙古上层王公贵族，而且祺诚武还是那彦图之子。而在内蒙古议员中，博迪苏与阿穆尔灵圭是叔侄，这与清末严格按盟钦选议员形成鲜明的对照。之所以出现这种情况，与当时外蒙古在1911年12月1日宣布“独立”的事件有直接关系，也与民初确立的以行政区域为单位选举议员有关。例如，外蒙古地区形势的巨变，使得在外蒙古，由王公世爵在自己管辖的地区编录选举人名册和组织选举会的工作在客观上已不可能，不得不采取在京就近选举的变通办法进行选举，这虽然与《临时约法》的规定出入较大，但完全是由当时外蒙古的形势所致；二是在议员中蒙古王公贵族仍占绝大多数，其中还有两名清末资政院的钦选议员，这与这些地区仍旧保留着盟旗制度和外藩王公世袭制度直接相关；三是在当选的10名议员中都有党派身份。其中8名蒙古族议员加入了共和党，那彦图还是共和党的理事，而2名汉族议员是国民党党员。蒙古王公们加入党派反映了民国初期实行政党政治的影响；四是长期生活居住在蒙古地区的汉族也选派了议员，在一定程度上表明了从清末资政院议员单一的民族特色开始向兼有民族和地区双重特色的转变，这是特别值得关注的一个重要变化。
三、少数民族议员参加临时参议院的意义及其局限性
选举是实行民主政治的基石，表明国家政权正当性和合法性的基础和来源，特别是国家代议机构必须以法定的民主选举为基础建立，既包括国家管辖的全部地方行政区域为基本选举单位选派代表，又要综合考虑人口、民族等因素，这样才能体现其代表性和民意基础。[13]中华民国临时政府时期，国家代议机构中少数民族参议院议员选举制度的建立，对近代中国民主共和制度的发展有着十分明显的积极意义和历史影响，只是受当时各种条件的局限，其选举实践不可避免地存在某些不足与缺陷。
1、将少数民族的代表吸收到中央国家代议机构中，对维护国家的统一和边疆地区的安定产生了特殊重要的政治作用。
民国初年，在国外帝国主义势力的支持和怂恿下，边疆民族地区分裂活动比较猖獗，反分裂斗争形势严峻。在这样的形势下，吸收少数民族代表参加参议院，对于争取民族地区上层人士，遏制分裂活动产生了积极的作用。例如，1912年11月11日，北京临时参议院议员阿穆尔灵圭与蒙古联合会代表齐贝子到京拜谒袁世凯，陈说对付《俄蒙协约》办法。[14]蒙古王公联合会作为蒙古族少数民族议员的统一政治组织，于1912年11月15日通电声明，外蒙古库伦活佛哲布尊丹巴妄称独立，伪立政府，蒙古全体并未承认，库伦伪政府近与俄国擅订协约，自应无效。[15]这些蒙古族议员用一个声音表达了反对国家分裂，谴责“库伦事件”的坚决政治立场和态度。正是由于民国政府克服各种困难，在蒙古、西藏、青海等民族地区少数民族议员选举问题上积极努力，才使蒙古、西藏、青海等少数民族地区的代表能参加到参议院中来，以此奠定了国家政治上统一和边疆地区的安定。蒙古王公们也以自己的实际行动表明了其对新生的中华民国新政府合法地位的认可与支持。
2、民国初期关于少数民族议员的法律规定，体现了民族平等、实现五族共和的民主精神。
南京临时政府时期，本着“今我共和成立，凡属蒙、藏、青海、回疆同胞，在昔之受压制于一部者，今皆得为国家主体，皆得为共和国之主人翁，即皆能取得国家参政权。”[16]的民主精神，通过立法确立和保障蒙古、西藏、青海地区的少数民族参议院议员的选举。民国北京政府则用实际行动实施了《临时约法》中有关民族地区议员选举的法律规定。民国初期参加北京临时参议院的少数民族议员虽然主要是由在京的蒙古王公联合会推选出来的，还不能全面实行民选，但与清末由君主钦选少数民族资政院议员的做法相比，毕竟是由本民族内部推选的，一定程度上体现了议员的民意基础。孙中山在北京蒙藏统一政治改良会欢迎会的一次演讲中说：“方今共和初建，各种政治条理，尚未发生，将来国家立法，凡有利于己者，我同胞皆得赞同之，有不利于己者，同胞皆得反对之。非如前清之于蒙、藏，部落视之。”[17]民国南京政府素以自由、平等、博爱作为立国之根本，这与封建专制下汉、满、蒙、回、藏五族的不平等社会地位是完全不同的。按照孙中山的民族平等思想制定的《中华民国临时约法》，在第18条规定西藏产生的议员名额与内地的其他省份一样都是5名，就是其具体体现。
3、在中央设立参议院时能够考虑到边疆民族地区的特殊性，并采取特殊的制度设计和法律措施，具有非常宝贵的现实借鉴意义。
民国初期的参议院虽然是从西方引进来的“舶来品”，但民国政府在引进和效仿西方代议制度的同时，能从本国内外蒙古、西藏和青海地区的实际情况出发，在少数民族议员的产生方式和名额分配方面做出专门的规定和进行制度设计，而不是照抄照搬，这种做法值得肯定。特别是在选举实践中，面对外蒙古形势的突然变化，对不能实现的法律规定进行变通处理，从而有效保证了议员选举的顺利进行。
4、少数民族参议员参与临时参议院的立法活动，有利于反映这些地区的实际状况。
我们仅从北迁后的临时参议院在近1年时间里相继公布的《中华民国国会组织法》、《参议院议员选举法》、《众议院议员选举法》、《参议院议员选举法实施细则》、《众议院议员选举法实施细则》等有关议会组织和选举的法律文件来看，这些法律文件有一个共同的特点，即针对蒙古及青海的情况有许多变通性规定，这如果没有这些议员的参与是很难想象的。例如关于众议院议员的资格条件，《众议院议员选举法》第4条规定：“凡有中华民国国籍之男子，年满二十一岁以上，于编制选举人名册以前，在选举区内住居满二年以上，具有左列资格之一者，有选举众议院议员之权：一、年纳直接税二元以上者；二、有值五百元以上之不动产者（但于蒙、藏、青海得就动产计算之）。”又如，蒙古及青海参议院议员的选举程序，《参议院议员选举法》第26条规定：“选举人以蒙古及青海选举会会员为之”。第27条规定：“蒙古及青海选举会，依第二十五条规定之区划，以各该王公世爵或世职组织之，前项选举会得依便宜联合二区以上组织之”。其后《参议院议员选举法实施细则》第17条规定：“蒙古及青海之选举监督，应各就本管区划内之王公世爵世职，造成选举人名册。”第18条规定：“选举会之组织系联合二以上之区划者，就各该区划内之王公世爵世职合造一选举人名册。”第19条规定：“蒙古王公世爵世职之住居京师者，如各选举区划已届选举日期尚无人组织选举会时，得由该王公等就近组织之。其选举监督依本法第二十八条之规定，委托蒙藏事务局总裁代理。其本选举区划组织有选举会者，如住居京师之王公世爵世职满十人以上时，得呈明蒙藏事务局转报该选举监督，列入选举人名册，就近投票，佚投票完毕后，由蒙藏事务局总裁将投票匦移交该管监督汇总开票。”这些规定在当时显然既符合实际状况又便于进行操作。
任何国家的代议制度和选举制度在初建时，都会因各种制约因素不可避免地存在着或多或少的不足和缺陷，民国初期少数民族参议院议员的法律规定和选举实践也存在某些问题。一是在法律规定上存在不合理和不全面的地方。如由于民国时期主要是以行政区域来划分选区和分配议员的名额，而没有考虑根据民族成分做出必要的补充规定，因此在当时的条件下，很难保证其他22个行省特别是象新疆、云南这样的少数民族人数比例较高省份的少数民族都有自己的议员参加参议院。而作为中华民国全体人民的民意代表机关，如果不能做到这一点，其民主基础是不充分的；又如北京临时参议院制定的选举法规定少数民族议员的当选条件之一是要通晓汉语，这个规定显失公平，明显不具有合理性。二是虽然法律上规定人民有选举及被选举权，但在实践中并未得到应有的实现。根据《临时约法》第12条规定：“人民有选举及被选举之权。”法律上虽然规定了人民的普遍选举权，但最终真正掌控选举和当选的依然是蒙古、青海地区的上层王公贵族。在选举过程中，蒙古、青海地区的选举会实际上是由蒙古王公组织的，选举人名录也是在蒙古及青海选举会会员的基础上产生的，民族地区的普通民众既不是组织者也不是合法的会员，很难当选议员代表。事实上也并没有一名蒙古、青海地区普通民众当选。这说明在边疆民族地区，普通民众要实现普遍的充分的选举权，将会比内地更加艰难和曲折。
[1]中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编（第二辑）》，江苏人民出版社1981年版，第15—16页。
[2]《东方杂志》第8卷，第11号，中国大事记，第4页。
[3]《中华民国史·志·政治卷》，四川人民出版社2006年版，第142页。
[4]《顺天时报》二版，民国元年四月廿一日，迪化袁都督来电。
[5] 朱汉国、杨群主编：《中华民国史（第二册志一）》，四川人民出版社2006年版，第141—142页。
[6] 1911年12月24日，由那彦图、贡桑诺尔布、博迪苏等在京的蒙古王公首倡，成立了“蒙古王公联合会”，该民间组织以维护蒙古本民族的自身权益为宗旨，“蒙古王公联合会”成立后也积极参加了临时参议院中蒙古族议员的选举等活动。
[7]《顺天时报》七版，民国元年三月二十七日。
[8] 吴宗慈：《中华民国宪法史》，附编，1924年北京出版，第6页。
[9]《参议院第三十三次会议速记录》，《政府公报》，1912年7月26日第87号。
[10] 李学智：《北京临时参议院议员人数及变动情况考》，载《近代史研究》，1998年第4期。
[11] 谷钟秀:《中华民国开国史》(影印本)，（台）文海出版社1971年版。
[12] 《政府公报》，《参议院第九十次会议》，1912年12月。但大多数的书籍和历史资料认为当时产生的代表是：阿穆尔灵圭、那彦图、博迪苏、祺诚武、鄂多台、熙凌阿、达赉、德色赉托布、叶显扬、张树桐、唐古色这11名代表，由于历史资料之间的记载出入较大，本文的写作采取大多数辞书、著作和文章中的观点。此处因原始材料缺乏，尚待查证。
[13] 叶利军：《民国北京政府时期选举制度研究》，湖南人民出版社2007年版，第72页。
[14] 韩信夫、姜克夫主编：《中华民国大事记(第一册)》，中国文史出版社1996年版，第225—226页。
[15] 韩信夫、姜克夫主编：《中华民国大事记(第一册)》，中国文史出版社1996年版，第226页。
[16] 孙中山：《在北京蒙藏统一政治改良会欢迎会的演说》，《孙中山全集（第二卷）》，中华书局2006年版，第430页。
[17] 孙中山：《在北京蒙藏统一政治改良会欢迎会的演说》，《孙中山全集（第二卷）》，中华书局2006年版，第430页。
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