题目：China Puzzle and Regional Decentralization（中国之谜与地方分权）
讲座人：许成钢 [伦敦经济学院（LSE）经济系终身教授、香港科技大学客座教授]
主持人：田国强 [上海财经大学经济学院院长、美国A&M大学终身教授]
时间：2006年12月18日（星期一）晚6：30
地点：证券期货大楼（白楼）二楼报告厅
1、中国之谜指中国经济改革以来，绩效之大举世公认，中国市场化改革的绩效之大举世公认，中国经济增长放在人类历史的坐标上看也是史无前例的，中国的脱贫效果、中国的R&D水平都位居前列。但按照国际间标准判断，中国各方面制度却都比较差，甚至比转轨国家的平均水平还要差。而学界长期以来的一个共识是，一个良好的制度是经济发展的前提，因此就无法解释这一怪象。
2、中国的司法无论采用何种标准评价，都在较差之列。中国在文革时一个特别著名的口号叫做“砸烂公检法”，公检法机构解散、司法人员下放劳动。中国经济改革是与司法体系的恢复同步进行的。
在政府方面，通用的标准看政府与商业能否分开、官商是否分开，我国政府办商业的惯性则是积重难返。
证券市场是最近才显得有点血色，金融体系呆坏账率之高举世闻名，社保体系若非CLY案恐怕至今还捂在锅里——但须指出的是，上海恐怕还是全国社保制度建构相对较好的，其他地区的问题还要厉害，因为中国不存在一个统一的全国互通的社保体系，一些地区和城市只要经济有问题，就无力承担社保重负。
3、总之，改革业绩极其好，制度建设相当差。美国财长保尔森到北京，劝告执政者说经济改革放慢了，十分不好，亦即中国经济制度到处是问题，但他到中国来的目的恰是因为中国经济改革业绩极其好以至于影响到美国经济，所以需要他来与吴仪会谈。所以，他并不是真正了解中国的过去、现在和未来。
4、中国自古有着中央向地方分权的基本政经体制，但中国有其特殊性。
中央政府的作用体现在：第一，国家法律高于地方法律，在联邦制国家则并不如此。美国没有美利坚合众国公司法，中国有中华人民共和国公司法。第二，国家控制着新闻媒体。美国之音由美国政府出资，但不得向国内广播；英国BBC由英国政府出资也可以在国内广播，但正因如此它挑战自己的政府的动力和急迫性更大。第三，在土地用益、税收等方面，中央政府拥有绝对权力。第四，最重要的是人事权，省一级首长有中央任命。中国最高决策机构是中共中央委员会、中共中央政治局、中共中央政治局常委会，在中央委员特别是政治局委员中各省占份额多少决定了博弈的位置和绩效。
5、真正运作中国经济的不是中央政府，而是地方政府，因此地方分权是一个显著特征。
中国不是一个联邦制，而是一个等级制，全国绝大部分企业掌握在地方政府手里，国有部门中国资委一共控制150多家，剩余的上百万国有企业则有地方管理，更不要说非国有企业了。
6、中华人民共和国建国以来的历史，人们习惯于讨论中国经济改革以地方分权为特征，其实中国经济改革的起点就是地方分权。
文革之前发生过两次大规模的地方分权行动。
第一次是毛泽东为汲取苏联斯大林主义教训发表《论十大关系》，提出要调动地方积极性和设计激励机制。苏联的权力全盘集中于中央就是毛泽东所说的“条条专政”，而毛通过大跃进和人民公社这种最为极端的地方分权模式就是为了通过“块块专政”来解构“条条专政”，分散过于集中于中央各部委的权力。
第二次是文化大革命，这就不只是砸烂公检法了，也砸烂了中央各部委。客观地说，文革期间的经济增长尽管在中华人民共和国50余年的历史上、相对于改革开放以后当然属于缓慢的，但单独来看，其速度并不是很慢，原因何在？就在一种地方分权导致的地方竞争机制的存在，因而会有各地争相放卫星、浮夸风等现象的存在，这与今朝的GDP增长癖其实是同一个源头。
7、关于地方分权可能引起的争论，我有两个立场。
第一，有不少学者讨论中国的地方分权如何不好，我也认同，但当下我更要讲，当人们批评这一制度时，需要有一个客观的比较基准。有一些研究工作从理论上首先推出一个first best，然后拿来和中国比，这是一种极易引人入歧途的作法，因为没有任何一个现实制度能够十分接近first best，这不是一个最有助于指出问题的办法。
第二，同中国自己进行纵向的比较，固然必要，但更多的时候这种比较显得眼界太过狭隘而容易掩盖深层问题。
应该采取的办法是用实际比实际，用现在比现在，进行跨国的比较制度分析。
8、为何中央向地方分权很重要？
一是中国的制度变迁的所有试验都是基于地方的。农业的包产到户是农民的自主性试验，地方政府予以支持并决定承担巨大的政治风险，中央政府予以首肯并推广全国；而经济特区顾名思义本身就是中央有意识的政治指导与设计的产物。这两项改革获得成功的一个前提就是承认这个国家的经济是以地方为基本单位的。
二是财政分权，最早在江苏省进行。略。
9、地方分权自然有很大的好处，但今天我们也显见其给中国经济与社会发展带来的问题。要理解中国经济为何在过去一路凯歌，今后会否有可持续的、稳定的增长，一个关键抓手仍是地方分权。
首先是一个政治经济学问题：中央政府与地方政府、地方政府与地方政府、地方政府与地方民众的关系。
地方政府间竞争可能带来经济增长与繁荣，也可能带来地方保护主义。
在经济增长的同时，地区间不平等的增长也在加剧，这是一个重大问题。沿海地区持续高速增长，内陆地区持续低速增长，差距持续拉大。
世界银行02年报告非常关心中国地方政府在提供公共服务、公共产品方面的缺陷，为什么世行要讨论地方政府？因为中央政府根本就不管这些事，中国地方政府财政支出占据全国性财政支出的70%，大量的权力与责任下放到地方政府手中（包括教育、医疗、社保），因此只要地方政府出乱子，则整个社会就会一团糟。
中央政府所能做的就是向省级政府拨钱，然后再经由省、市、县、乡镇这样一级一级的过滤。而根据世行对中国七个省份所做的调查，资金在流转过程中效率损失极大，得出的结论是中国的地方政府没有较强的执行能力或曰执行乏力。地方之间的经济竞争愈演愈烈、拼命赛跑，以至于中央希图勒紧缰绳已无法刹住车，宏观调控失灵。
10、中国最大的问题是缺少司法独立，我这里尤其要强调，在地方层次上，司法独立程度极差，地方法院是完全受控于地方党委因此与地方政府是完全一致的。中国的企业治理状况的改进取决于司法治理状况的改进，而这又取决于地方法院能否独立于地方政府，即司法独立性问题。
11、地方分权的结果是喜忧参半的。在改革的早期岁月中，地方竞争从吸引外资、城市化、工业化等等一步步推动着中国的现代化进程，但发展到今天也带来了土地资源的破坏、环境的污染、司法体系的依附性以及宏观调控的乏力。
我的一位同事试图发明一种测度地方保护主义的指标，根据中国各省份90年代省际差别的拉大，得出了各省之间分工程度的扩大、同质化程度的降低，因而是一种值得褒扬的现象。然而用同样的方法对美国进行测度，却发现美国各州之间的州际差别趋于下降，那么这岂不是意味着美国各州分工程度的缩小、同质化程度的提高，因而是走向了落日余辉？
12、联邦主义、地方分权与可能的道路
无论按中国的宪法还是实际的政治经济运作，中国都不是一个联邦制国家。中央政府在一系列重要问题上具有很强的控制权。自古以来，地方权力都是由中央赐予的，因此中央完全可以再度收回权力。
联邦制国家的最大不同在于，他们的权力初始状态源于地方——主权在民，中央政府的权力是地方政府让渡出来的，中央政府的权威来自地方政府的支持，而地方政府的权威则得益于地方民众的支持，因为这是由一人一票的民主选举制度决定的。由于地方政府是由选民选举出来的，故而他们基于自身的效用考虑，要谋求连任，故而其着力点也就在于全心全意为地方民众服务而勿需服从上级的长官意志和眼色。
中国之谜的谜底在于地方分权，至于地方分权的未来前景会如何，我很难预测，对于现存诸多问题的解决之道，我有一个初步的、粗浅的想法，最终要靠民主。只有让政府对他的选民负责，才能从体制的根源上使失控的状况得到改观，因为老百姓关心的不会是省际竞争，不会是GDP，而是切切实实的社会福利、公共产品。
鉴于今天的讲座可能会引发误解，我需要最后澄清一下，我对于民主、法治的强调并不意味着对于市场化取向的反对，对于市场化，这是一个基本的常识性问题，不需要在这上面过多争论。但是我们要注意的是，市场化的道路也有多种走法，市场化的制度环境、文化氛围也是多种多样的，不同的排列组合能够催生出完全不同的市场化结果。俄罗斯、东欧的大爆炸式的市场化改革，由于其法治进化过程的滞后性而造成的危害已为世人所共知。中国的政治改革没有停止，只不过走的缓慢，但确实在走。中国半数以上的村庄已经实现了直接选举，村民选出的村长完全可能是非党员，而中国乡镇直接选举也正在策划中。最高人民法院前阶段公布了一个数据，过去十余年间“民告官”案件逾百万件，其中百姓胜诉率达到1/3，这就是成就，虽然只是万里长征的第一步，只要肯走，总还是好的。
共[1]页